以产城融合为路径 促进经济开发区高质量发展

曹晓虹 广州龙数科技有限公司

一、经济开发区发展历程

（一）经济开发区界定

经济开发区（经开区），指由政府通过特定程序在特定区域内划定的经济功能区域，享有特殊的经济政策、体制机制和管理权限，以实现一定的先行先试、产业集聚、对外开放或改革创新等目的。文章基于国家级经开区进行阐述，下文如无特殊说明，均指国家级经开区。

（二）经济开发区发展回顾

1.起步探索阶段（1984-1991年）：确立发展方向，成功引进首批外资工业项目。15家经开区陆续在东部沿海地区设立，1984年爱丽绿田、东兴纺织、丹华自行车厂等外资企业先后在广州、大连、天津经开区落户，迈出了对外开放的第一步。1989年，经开区确立“三为主、一致力”的发展方针，即以“利用外资为主、发展工业为主、出口创汇为主、致力于发展高新技术”。1991年，经开区外商投资企业超1500家，实现工业总产值142亿元、税收7.9亿元、实际利用外资3.6亿美元、出口总额11.4亿美元，完成了原始积累，具备了飞跃发展的物质基础。

2.飞跃发展阶段（1992-2004年）：引擎作用凸显，经济及对外开放贡献度跃升。2004年，经开区设立外商投资企业超1.5万家，实现GDP6601亿元、税收933亿元、实际利用外资136亿美元、出口总额803亿美元，占同期全国的4%、4%、21%和14%。经开区的超常规发展验证了“三为主、一致力”发展方针的正确性，掀起了产业集聚、引进外资和对外开放的新一轮高潮，实现了质的飞跃。

3.转型升级阶段（2005-2014年）：转变发展定位，战略性结构调整成主攻方向。面对转型升级换档期，经开区发展方针调整为“三为主、二致力、一促进”，即“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业园区转变”。经过10年调整，转型升级成效明显，第三产业增加值占GDP的比重提升至27%；以先进制造业为主的现代产业体系基本确立，电子信息、汽车制造、精细化工、装备制造四大主导产业产值均突破一万亿元；外向型经济质量进一步提升，高新技术产品进出口总额占比达44%。

4.创新提升阶段（2015年至今）：着力稳中提质，奋力迈出高质量发展新步伐。一是稳定发展的基础夯实，经开区2020年实现GDP11.6万亿元、税收1.9万亿元、实际利用外资611亿美元、出口总额5653亿美元，占同期全国的12%、12%、23%和22%，仍是带动全国制造业、外向型经济稳固发展的引擎。二是区域发展的协调性增强，中西部经开区GDP、税收、实际利用外资、对外贸易增速均快于东部经开区，经济规模相对差距缩小。三是可持续发展能力提升，截至2020年，经开区内高新技术企业超3万家，约占全国的14%；上市企业近700家，约占全国的五分之一；单位工业增加值主要污染物排放显著下降，51家经开区获批国家生态工业示范园区，占全国试点总数的55%[1]。

二、经济开发区发展困境

（一）产业结构单一，同质化竞争明显

一是产业结构仍以工业为主，经开区第三产业增加值占同期GDP的比重虽比2010年提高18个百分点，但总体规模仍较小，仅15%的经开区主导产业中含有金融商务、电商物流、展览展示等第三产业相关行业。二是同质化竞争较为明显。产业结构的单一、同质化竞争造成各种资源的紧张和浪费，一定程度上也导致产业转移、抵御经济风险的能力不足[2]。

（二）绝对差距较大，区域发展不平衡

一是东中西部绝对差距仍较大，2020年东部经开区GDP、进出口总额分别比中西部地区高3.1万亿元、4.7万亿元，比2014年差距扩大0.7万亿元、0.9万亿元。二是个体发展水平差距大，经开区发展水平分化明显，东部经开区GDP平均规模接近700亿元，分别是中部、西部平均规模的1.6倍、2倍，2020年GDP排名首位的经开区突破3000亿元，是最小的经开区30倍以上。

（三）发展空间不足，用地效率不理想

一是发展空间不足，据公开资料显示，经开区四至范围规划面积12.7平方公里，截至2019年，68%的经开区土地开发率超90%，近四成超99%，22%的已无地可用，四至范围内土地资源紧缺、发展空间不足已成为限制经开区快速发展的主要瓶颈。二是集约利用水平有待进一步提升，经开区中综合容积率最高为2.3、最低仅0.23；工业用地综合容积率最高达4.59、最低仅0.01；工业用地地均税收收入577万元/公顷，工业用地地均固定资产投资8308万元/公顷，均低于同期国家级高新区和海关特殊监管区域，土地利用强度和投入产出效益有待进一步提升[3]。

（四）产业层次较低，创新驱动力不足

一是高新科技和高端制造业规模较小，经开区高新技术企业约占全国的14%，低于同期工业总产值占全国20%的比重，高新技术企业营业收入占比仅22%左右，产业层次和技术水平不高成为限制经开区工业由大变强的主要因素[4]。二是高层次人才短缺导致转型升级动力不足，经开区在发挥工业经济引擎作用的同时，由于远离城区、重产业轻人文而造成城市配套功能缺失，尤其是入户政策、子女教育、医疗服务、生活配套等公共资源跟不上中高层次人才的需求，每到晚上经开区就成为“空城”，无法支撑起对高层次人才的吸引力。

三、产城融合发展思路的提出及现实意义

（一）产城融合提出的背景

当前阶段，一部分经开区仍停留在产业园区的初期发展阶段，尚未形成以战略性新兴产业为主导、先进服务业为辅助的现代产业体系，产业结构的初级化、单一化、高耗能、低效益问题突出；一部分日渐成熟完善，但遭遇土地、人才、融资等瓶颈制约，忽视了城市内涵的提升和功能的完善，出现产业和城市互相脱节的“孤岛经济”现象，制约了产业转型升级和经济可持续发展，与当前高质量发展要求仍有较大差距[5]。

（二）产城融合的内涵

一方面围绕产业发展需求同步提升城市功能，确保产业发展所需要的各类要素不断集聚；另一方面城市的发展也需要产业功能的支撑，避免出现生产、生活的错位发展，从而获得可持续发展的动力。产城融合的核心是以人为本，实现多元要素均衡协调发展，“引人”“强产”“造城”缺一不可，从而实现产中有城、城中有产、产城一体、联动发展。

（三）产城融合的现实意义

广州经开区是首批设立的国家级经开区，也是首批国家级产城融合示范区，自1995年规划建设科学城迈出产城融合发展第一步以来，始终按照产城融合发展理念，统筹生产、生活、生态布局，在构建开放式创新体系、推动产业转型升级、建设宜业宜居新城市等方面进行了成功实践，努力建成创新驱动发展示范区、国际创新资源集聚区、产业转型升级样板区、产城融合发展示范区。从产城融合实践前、中、后三个时期的经济规模、产业结构、创新要素、质量效益等对比可以看出，广州经开区从“产城割裂”走向“产城融合”，在产、城、人相融发展的过程中，实现了产业迭代的更新、发展空间的拓展、创新要素的集聚和质量效益的提升。如表1所示。

表1 广州经开区产城融合发展对照

四、广州经开区产城融合的实践经验

（一）招才引智，搭建多层次人才政策体系

大力实施人才金字塔计划，着重做好高端人才引进、高技能人才培养和人才服务三篇文章，针对顶尖的领军人才、中高层的高技能人才、创新创业的青年人才提供不同的扶持与服务，搭建起“1+N”人才政策体系，人才10条、国际人才自由港10条、创新创业领军人才、港澳青创10条、高技能人才36条、人才住房28条等政策陆续出台。截至2020年，广州经开区各类高层次人才超1000人，硕士及以上学历人才数量占比、高技能人才占比分别达10%、40%，为产业提质升级提供强有力的智力支撑。

（二）以人强产，建设经济转型示范样板区

广州经开区一是着力提升产业发展能级，坚持新兴产业培育和传统产业提升并重，重点打造生命健康、智能装备和现代服务业三大战略性产业集群，提升发展电子信息制造、化工、汽车等六大千亿级优势产业集群，构建“1+2+4”的万亿级现代产业体系。二是持续优化产业结构，谋划建设区域性特色金融功能区、高端专业服务业集聚区、中央活动区、游憩商业区、地标性夜间经济集聚区，以聚集创新生产性服务业、丰富优化生活性服务业为抓手加快推动产业结构升级发展[6]。

（三）以产兴城，构建产城融合发展新格局

一是进一步优化城市空间布局，按照“北拓、中聚、南优”总体思路向缺乏人气的北部知识城疏导人口，向南部临港经济区域输送创新资源，提升中心区科学城的中介服务、商业金融、技术信息资源等创新创业服务，形成北部以中新广州知识城为核心、中部以广州科学城为核心、南部以黄埔临港经济区为核心的三足鼎立板块，构建复合多元的产城功能区。二是完善城乡统筹发展机制，通过完善涉农政策体系、扶持农村集体经济发展、推进农民创业就业、提高农村地区民生保障等举措，建立经开区辐射带动周边地区新农村建设的长效机制。三是坚持经济发展与生态保护相向而行，全面建设国家生态文明建设示范区，以碳排放碳达峰为核心统筹生产生活布局，提升生态系统容量和质量，强化环境保护和精准治污，推动绿色低碳循环发展。

（四）以城聚人，持续提升新城市内涵品质

一是构建便捷交通网络，6条轨道交通线和有轨电车1号线建成通车，“八纵八横”主干路网基本成型，充实区内各功能组团之间的衔接，以及对外交通的联系。二是快速提升城市品质，科学大道—开创大道城市客厅和总部经济形态崛起，高端综合体和休闲商圈加快建设，城区发展格局全面提升。三是大力促进职住平衡，以普通商品房和研发兼容型社区为主，配套建设中高档居住小区。四是城市数字化建设提速，知识城三大电信运营商、互联网国际出入口、工业互联网标识解析国家顶级节点落地，全国首个5G自动驾驶应用示范岛落户生物岛，全省首个面向5G技术的物联网与智慧城市示范区加速建设。

五、结语

产城融合是经开区发展到一定阶段的产物，也是推进经开区产业迭代升级、汇聚创新发展动力、提升城市发展水平、改善居民生活品质的内在要求。广州经开区产城融合发展路径的实践，验证了其所构建的发展路径与规划方法的合理性。希望通过文章的论述，为经开区解决产城融合发展中的问题提供实践经验和良好做法，助力各区加快推进产城融合，实现高质量发展。