农村土地流转问题的法律思考

郑力祥

（安徽振风律师事务所，安徽 安庆 246003）

提要：随着工业化、城镇化的不断深入，农村土地流转问题引起了人们的关注。在这样的背景下，本文探讨了农村土地流转过程中存在土地流转总体不够规范、土地流转中农民权益受损、改变了流转土地的农业用途、土地流转期限比较短等问题，并根据土地产权不明晰、土地流转市场不健全、配套制度不完善等因素，提出了建立健全完备法律体系使土地产权清晰、完善市场体系提高土地流转效率、建立补偿机制保护农民利益、政府引导保障土地流转规范和顺畅等解决对策。

1 农村土地流转存在的主要问题

1.1 土地流转总体不够规范

近年来，工业化、城镇化进程加快，国家虽然出台了土地流转政策，我国的土地流转面积也在逐年地增加，但全国的农村土地流转率还是很低，没有进行土地流转的地方，农民只能进行零散性的经营方式，不能大面积地利用机器进行经营，这使得农村农业生产力很低，不利于农民经济收入增多。

要搞好土地流转市场化工作，当然少不了政府与村集体组织的出面协调，只有通过政府与村集体组织联系起来，使土地流转走向规范化，签订具有法律效力的契约，才能确保农户土地流转而应当得到的利益。现在农村的土地流转很多是都农民自己和亲戚或者是邻里之前口头进行的。这样随意地就把土地流转给别人，就使得土地流转得不到保障。这样的不稳定和随意性流转方式以后肯定会生出很多矛盾，如流转的土地边界问题，土地的价值问题还有国家对农业补贴的问题。这不利于农村土地流转地向市场化转变。

1.2 土地流转中农民权益受损

目前，我国广大农村的社会保障体系覆盖面不是很大，很多农民都是以土地作为自己生存的保障，土地是农民主要的收入来源，没有了土地收入，他们的医疗问题和孩子的教育问题就得不到解决，甚至还有资金的养老金问题都得不到保障。尽管现在国家规定农民才是土地的主人，进行土地流转时应该要做到自愿、合法、有补助的原则。但仍然存在对农民的利益视而不见，不尊重农民的意愿，强迫农民进行土地流转的问题，这不得不使得农民的利益受到侵犯。

1.3 改变了流转土地的农业用途

我国人口多，土地少，人均耕地面积很低。因此，国家历来高度重视耕地的保护，也制定了很多限制农用地利用变化的措施。有些地方仍然存在以土地流转为借口，不考虑后果，大量占用耕地，发展休闲园、农业观光园。这种行为实际上是违背了国家相关法律法规，从根本上改变了农业用地用途。

1.4 土地流转期限比较短

我国很多土地流转期限较短，很少有10年以上的。主要的问题就是农民担心国家土地流转的政策会发生变化，还有一些市场的变动等，所以大多数转让土地的农民，还有进行土地承包的农业公司，他们都是采取短期的承包方式，这就造成了土地流转的短期行为和随机性。因为承包土地的时间短，有一些承包的农业公司对土地也是没有好好地耕种，只是考虑着短期几年的利润，这就造成了土地肥力下降。还有一些农业承包公司，更是为了利润，喷洒检验不合格的农药，使得农产品的质量问题十分严重。

2 制约土地流转的主要因素

2.1 土地产权不明晰

尽管《宪法》、《土地管理法》等重要法律明确规定“农村和郊区的土地，除依法属于国有土地外，属于集体所有”。但是，由于集体所有制的定义过于抽象，造成我国现行的农村集体土地所有制不能落地，农村集体土地产权不够明晰。

目前，我们国家的关于农村宅基地的法律还不完善，《土地管理法》虽然经过多次修订，但是农村宅基地的问题还是没有发生实质性的变化。1999年国务院印发《国务院办公厅关于加强土地流转管理禁止炒地的通知》规定：“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”这一规定拉大了城乡差距，还妨碍了农户宅基地的流转，集体经济组织产权转让受有关法律政策约束，致使很多农村地区住房闲置，土地资源大量浪费。

2.2 土地流转市场不健全

虽然部分农村地区有了土地流转服务中心，但也只是形同虚设，根本没有完善的流转机制。一些乡镇有了基础设施和交易平台，但目前尚未形成一套规范的土地流转制度与交易规则，与规范的“土地流转服务中心”还有很大距离。土地流转管理功能亟待提升，土地流转合同有关资料档案亟待健全，因土地流转产生的争议问题应由专人处理。

目前，我国的农村土地评估工作没有展开，主要是对土地不能标准地计量，所以，农民在进行土地流转时都没有很好的价格做参考，农民的定价就很随意，农民流转出去的土地价格偏低，体现不出土地流转的利益。如果农民要求土地流转的价格过高也是不利于土地流转的发展。

农村土地中介服务机构缺失导致农村土地流转信息无法得到良好发布，信息不能做到很好地公开出来，不能有效地进行信息传导，这会大大地影响土地流转开发的规模和效率。目前，一些地方的集体经济组织充当农村土地流转中介组织，这样做可能会有一定的优势，但是也有制度缺陷。土地流转中介人或者是机构需要站在公平公正的立场办事，村集体经济组织或是村里的一些自发做中介人的中介组织很难做到这一点。

2.3 配套制度不完善

为什么农民长期不敢大胆安全地流转土地，主要还是怕年纪老了没有保障的问题。因此，为了使农民不再对土地有太多的依赖，需要对他们进行社会保障，比如住房、医疗、养老和最低生活保障方面，要不然农民根本就不会同意长期地把自己的土地流转出去，不能长期的流转，土地就不可能很好地得到利用，更谈不上规模化的经营生产，这对承包者来说是不利的，并且不能使土地流转很好地进行。从现在的情况来看，城市的保障性住房根本就没有农民的份，农民在城市年老以后也只能回到农村居住。我国的农村医疗保障制度也还不算完善。只要农村土地流转还没有相应的风险化解，农村的社会保障体系还没建全，农民就经受不住未知的各种社会风险，这不利农民将自己的土地流转出去，农村土地流转的进程将严重受到制约。

从目前全国各试点进行的土地流转来看，一些地方的农村集体组织和政府对土地流转制度存在很不规范的行为，对这方面的管理存在有很大的缺失和越位管理的现象。农村土地流转，本来农民才是主体，可是一些地方的政府错误地定位，以为政府才是农村土地流转的主体，剥夺农民的决定权和知情权，直接代替农户做出一系列的决策，大大的损害农民的利益，这种现象不利于农村土地流转的长期发展。

目前，土地流转多为农民自发流转，多为口头协议形式，没有正式的书面合同，没有向集体组织申请，也没有行政审批程序。虽然有少数参与土地流转的农户提出了申请，但在实际操作中并没有规范的程序和方法可循，为日后的土地流转纠纷埋下隐患。

企业和农民想要发展现代农业，都需要有充足的资金投入。我国现在的信用体系不是很健全，企业和农民如果没有任何东西抵押根本无法从银行获取到资金，没有了资金的支持，企业没钱向农民支出经济补偿，农民根本不愿意将土地流转给企业，这根本不利于土地流转的发展。要想发展现代农业，企业和农民离不开大型农业机械设备，进行必要的基础设施建设和大规模的耕种，这都是普通农民不能做到的，因为农业不是一年或者两年就看到明显的收益，一般的企业也很难没有银行帮助的情况下有那么多的资金投入。银行对农村放贷的贷款期限短，规模小，还有农民没有可抵押的东西银行就不会放贷等，这都是导致农民和企业不能向银行贷款到足够资金用于发展农业，从而也不利于农民土地流转的发展。

3 农村土地流转的经验与启示

3.1 建立健全完备法律体系使土地产权清晰

根据国外经验，耕地的明确产权和稳定使用权是耕地流通成功的关键。法律对政府享有土地征用权、土地管理权及规划权等作出规定，对行使该项权利所应具备的条件、程序及相应的义务作出规定，明确土地产权。这能够减少农地流转过程中的交易成本、谈判成本以及履约成本等，大大保障农地流转有序开展。我国《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》仅对土地流转作了部分原则性规定，未对具体流转作详细阐述。在法治方面，首先是法律规定的集体土地所有制主体不够清晰，以及农民承包经营权不够完整、土地产权概念不够成熟等问题制约着土地流转的效率。二是现有法律法规多数对土地承包经营权流转具有强烈制约作用，土地流转激励与补偿条款缺失，影响我国土地流转速度。我国土地承包经营权转让法律法规还不够健全。我国应当尽快出台并修订与土地流转相关的法律，以明晰土地产权性质并详细规定土地流转的具体步骤与程序，以适应工业化、城镇化进程加快时代趋势和土地流转要求。

3.2 完善市场体系提高土地流转效率

市场在土地流转中也发挥着资源配置的作用。要想增加农民收入，实现土地规模化经营的农业现代化，必须建立完善的农村土地流转市场。纵观西方发达国家在土地流转工作中推行的方式方法，不难看出，市场发挥着根本性的作用，因此有效管理土地流转可以实现土地资源的利用。目前，中国尚未形成以市场为导向的土地流转经营机制，土地流转市场仍不成熟。因此，中国的土地流转只在一些地方进行，速度相对较慢，能否健康顺利推进，离不开政府部门的有力支持，更需要政府部门从农民利益、土地规范管理、流转协议的规范化等多个方面去落实，并形成完善的法规，使之农村土地流转有法可依。

3.3 建立补偿机制保护农民利益

农民是土地流转的主体，土地流转能不能规模化地进行，最主要是看农民的利益能否得到保障。例如通过向自愿流转土地的农户发放养老金，以及向自愿退农的农户发放养老金等，将土地流转出来的农户给予一定的经济补偿，并且为老年农民提供终身补贴等等。这些措施都反映了政府很重视保护农民在土地流转中的权益。农民拥有土地，这是他们赖以生存的基础，农民把土地使用权转让出去了，他们就丧失了对土地的经营权，若不保证他们在脱离土地之后仍然能够有一个好的人生，那么土地使用权转让制度就难以规模化，就难促进现代农业发展。我国土地对于农民来说非常重要，它包括了农民收入、社会保障和养老，要推动农村土地流转，政府就应该站出来，积极加以引导。政府在引导农民放弃土地经营的同时，就应该要考虑失去土地后的农民的就业和养老问题，故此，在农村建立健全的社会保障制度十分必要。

3.4 政府引导保障土地流转规范顺畅

从国外经验来看，在农村土地流转过程中，政府扮演着重要角色，像执行行之有效的农业扶持政策或者修订制定农业法律法规政策来维护农民权益。土地流转既是经济发展之需，更是政治之需，因此，政府立法之保障与政策之理性引导在土地流转过程中尤为重要。土地流转是关系到广大人民群众切身利益的公共资源。政府是公共利益的代表者，对土地享有规划管理权。当前，虽然我国农村社会服务体系在不断完善，但是农民以土地为生存之本的思想根深蒂固，要让农民放开土地的使用权，这会让农民在生活生产上失去安全感。在这种情况下，需要根据中国的国情，在土地流转工作推进的过程中进行针对性的研究，推行更贴合保障农民权益的规章制度，强化农民在土地流转中的主导地位，然后逐步减少农民对土地的依赖，实现优化土地资源分配的目的，最终使农民摆脱土地枷锁，摆脱流转过程外部条件的束缚，促进土地标准化与利用效率的提高，继而促进土地流转的良性、持续发展。

4 结语

在农村土地流转中，既要切实使用并合理配置耕地数量，加强大规模农业管理，促使农民增收和推进新农村建设，使农民享受到改革成果，同时又要积极提升农民公民意识，改善城市化质量等等。为此，有必要借鉴国外的经验，逐步建立起一套符合中国国情的土地所有权法律制度，以明晰土地产权，并为土地流转做好铺垫。在土地流转过程中要选择政府与市场共同发挥作用，完善土地流转市场机制，让农民在土地流转过程中得到实惠。最后，我们应该做好农村社会保障体系，在农民失去土地管理权后有所保障。简而言之，解决土地流转问题是一项长期任务，还有很长的路要走，需要我们上下求索。