分类管理背景下非营利性民办高校风险识别与防控

2022-11-07兰丽娟高级经济师谢清高级经济师副教授广西外国语学院广西南宁530222

商业会计 2022年9期

兰丽娟（高级经济师）谢清（高级经济师/副教授）（广西外国语学院广西南宁 530222）

2017年教育部等五部门联合印发了《民办学校分类登记实施细则》，规定对民办学校实行非营利性和营利性分类管理。至此，全国各省也依据该法律纷纷出台了本地区的实施细则，许多省份要求在2022年前完成各民办学校的分类登记。2021年4月7日国务院颁布了新修订的《民办教育促进法实施条例》，进一步规范补充分类管理细则。在此背景下，非营利性民办高校和营利性民办高校在办学政策方面会发生不同的变化，但非营利性民办高校公共品属性与举办人趋利性矛盾依然突出，必然引发管理决策风险、财务风险、市场风险等复杂性组合式风险。因此，在我国实施分类管理背景下研究非营利性民办高校风险识别与防控是极其有必要的，这对于推进民办高等教育分类管理的制度建设具有重要意义。

一、分类管理下非营利性民办高校的风险识别

（一）政策法律法规风险

实施分类管理后，按照《民办教育促进法》规定，民办高校举办者选择非营利性办学模式，就意味着放弃投入资产的所有权和办学收益支配权，而投资一所高等学校，所使用的资金是相当巨大的，2019年教育统计数据显示，全国高校固定资产总额达到了25 063.61亿元，举办者投入巨大的资本办学，但投入资产却不属于举办者，这对于举办者而言无疑是一项因政策带来的财产收益风险，不利于资源的合理配置，也不利于高校对于潜在出资者的吸引，这对于学校后续的建设带来影响。如果举办者想从中获利则会利用政策上的漏洞，转移办学收益据为己有，这就违反了相关法律法规，给学校带来风险。

另外，出资者相关权责规范缺失。现有的法律法规没有明确对出资人权利责任的规定，一些非营利性民办高校举办者，不进行资产过户，致使学校法人资产徒有虚名。虽然相关法律规定了举办者的出资义务和退出机制，但是相关条款不够细致，容易损害出资者和学校的利益。

（二）管理决策风险

民办高校虽然与公办高校一样受到教育部门的直接领导，但是学校管理者的选拔任用则由学校董事会决定，学校董事会与管理层之间的关系是一种委托代理关系。如果举办者不担任校长，那么校长的角色一般是“职业经理人”的角色。一些民办高校的举办者出于对高校管理的不熟悉，喜欢聘请具有丰富高校管理经验的公办高校退休校长担任，但是在重大决策时，举办者一般出于资本的角度去考虑学校的运营和发展，而聘请的原公办高校出身的校长则从学校的内涵建设、专业建设谋划学校的发展，不同的价值取向容易造成出资者与校长之间的矛盾，而在非营利性高校这样的矛盾可以说是突出且普遍存在的，这种矛盾不可调和的结果，就会引起管理决策上的风险。

另外，虽然非营利性民办高校都按照要求设立有监事会，但很多监事会成员只是董事会的附属，起不到相应的监视作用，治理结构没有发挥应有的功能，内部监管措施往往只针对学校的管理层，如果监管不力就容易产生权力监督盲区，增加学校管理决策的风险。

（三）财务风险

1.资金链断裂风险。国家分类管理政策实施后，对营利性和非营利性民办高校的进入退出机制都有了比较明确的规定，不同性质的民办高校，学校资产所有权的归属也不一样，非营利性民办高校举办者对投入的办学资金没有所有权，从资本逐利的角度和我国目前非营利高校现状来看，大部分举办者还是希望通过办学来获取收益，这与政策法律法规之间是有矛盾的。就目前我国非营利性民办高校的举办者来看，学校只是其众多经营产业的一部分，学校和企业之间资金往来比较频繁，如果外部监管不力，一旦企业经营状况不好陷入债务危机，那么学校的运营资金也会受到影响，甚至导致资金链断裂。

2.投资风险。学费收入是非营利性民办高校的主要资金来源，来自于国家的资金比较少，不同的举办者对学校的办学定位也会影响资金链的安全。有冒险偏好的举办者易盲目扩张办学规模，大兴土木，特别是为迎接合格评估或者升本投入大量的资金，这些资金来源绝大多数通过抵押贷款获取，一旦合格评估或升本不能通过，不能扩大招生规模，短时间内无法从其他渠道获取资金投入，就会造成资金链断裂。而保守的举办者往往墨守成规，不及时扩大办学规模，社会影响力弱，知名度不高，就容易造成招生困难，一个民办高校如果除了学费没有其他收益来源，每年的招生人数达不到一定额度，是无法满足学校的正常营运所需的。

3.筹资风险。非营利性民办高校因为举办者（投资者）无法享有学校经营收益，因此，筹集资金的渠道比较单一，一般采用债务筹资方式进行筹资，债务筹资中又以短期债务筹资的风险要大。债务筹资方式容易因学校的偿债能力不足而产生风险，通过对部分非营利性民办高校的偿债能力分析发现，招生规模较大的高校，一般偿债能力较强，而招生规模较小（每年少于3 000人）的高校偿债能力较弱。但从资金预算缺口来看，招生规模较大的高校，资金缺口比招生规模较小的高校要大，这一般是招生规模大的高校前期投资数额较大，后期还款压力也较大，资金缺口也就比较大，如果不再追加新的融资，也容易导致现金流中断的风险。

（四）市场环境风险

1.招生风险。学费收入一直是非营利性民办高校的主要收入来源，每年各高校的招生额度虽然由各地区教育部门统筹安排，但是具体是否能够招到招满学生是每一个民办高校都非常重视的问题。随着近年来我国人口红利的逐渐消失，再加上现行国家的教育政策规定，学生在九年义务教育后实施分流，将有很大一部分学生无法正常地接受全日制高等教育，这就意味着非营利性民办高校在生源上就要与公办高校竞争，然而长期以来，社会对民办高校的歧视远未消除，民办高校的办学质量参差不齐，招生困难可想而知。部分民办高校在招生宣传中存在的虚假宣传、过度宣传等不规范的行为，也严重影响了一些正规办学高校的招生工作。

2.就业风险。一个高校的就业率会影响它的社会影响力、专业排名和学校排名。学校内涵建设好，专业定位符合地方发展需求，培养的人才能够满足社会和用人单位的需要，才能为社会创造价值。但是由于我国民办高校起步较晚，社会满意度不如公办高校高，社会认可度低，学生的就业难度往往要比公办高校毕业的学生要大，就业风险相对来说要高。

二、非营利民办高校风险产生的原因

（一）举办者对国家分类管理政策重视程度不够

国家出台新修订的《民办教育促进法》《民办学校分类登记实施细则》《民办教育促进法实施条例》等法律法规，就是为了进一步规范不同类型的各级各类民办学校的办学行为，进一步加强党对民办学校的领导，促进民办教育规范化发展。政策法律法规风险产生的原因除了相应法律法规条款不够细致和尚未完善以外，最主要的原因还包括非营利性高校举办者对相应的法律法规重视不够，对新修订的相关条款没有制定相应的管理措施，比如新修订的条款对关联交易进行监督，如果举办者对相关条款视而不见，甚至铤而走险，那么转移收益和办学资金的现象依然无法杜绝；再如新增加的加强党的领导条款，如果举办者不加以重视，学校党组织不健全或者未能参与决策，那么学校的发展有可能偏离方向，导致不良后果的产生。

（二）举办者资本逐利思想与非营利性相背离

非营利性高校的举办者应该是捐资助学，不以办学获利为目的，办学获得的收益应该全部应用于学校的内涵建设，这样才完全符合“非营利性”。然而，在国家实行分类管理后，不少非营利性高校的举办者仍然抱着侥幸的心理，在教育市场资本逐利思想下，还是期待能从办学中获得“合理回报”，这与“非营利性”相悖的思想就容易导致管理决策风险。

（三）相关利益者参与学校风险管理的意识淡薄

非营利性高校的相关利益者除了举办者以外还包括管理层、教职工、学生和家长，管理层、教职工的人事关系和企业一样是雇佣关系，但是按照现行的法律法规规定，非营利性高校的社会监管又与公办高校基本相同。这就让管理层（非举办者、投资者）、教职工的归属感欠缺，对管理过程中产生的风险视而不见或者缺乏风险管理的参与性、风险识别的主动性（郭伟光，2016）。学生和家长对“非营利性”的认识不深，总觉得交了学费就应该得到预期的学习效果，不会过多考虑学校的办学风险，甚至有些学生只是为了获取相应的文凭，对学校没有足够的认同感和自豪感，对学校的声誉不够重视，这也会影响学校的风险管理。

（四）预决算机制缺陷、会计核算不够规范

杜绝民办高校财务风险最有效的内部控制措施往往取决于预决算机制的建立和有效运行。出现财务风险甚至财务危机的非营利性高校，除了举办者对管理层的主观“违规授意”以外，从风险的内源性来看，预决算机制的缺失及执行不力是主要内因。一些非营利性高校的总营业费用率存在巨大波动，或者决算金额大大超过预算，这些都是预算不合理或者执行力不强的表现，资金预算的执行容易被董事会干预，预算管理也就起不到相应的作用，资金短缺的风险就会加大。由于非营利性高校财务报告不需对外公布，只需会计师事务所进行审计即可，一些高校通过投资集团集中资金购买理财产品、或者对关联方拆借资金相互贷款担保等，一旦关联方出现担保诉讼案件，高校资金账户容易受到冻结，进而影响学校资金的安全性，而理财产品风险性较大，无疑也对学校的资金安全带来风险。另外，举办者为了获取非营利性高校的办学收益，而在会计核算上巧立名目设立账外账，如将房屋出租收入计入应收账款后长期挂账最后作为坏账处理等，一旦注册会计师审计不到位，就会产生相应的财务风险。

（五）举办者对学校的内涵建设重视不够

社会公众对民办高校的满意度不高，很大程度上是民办高校的内涵建设不到位，特别是非营利性高校，由于举办者（投资者）不能获得办学收益，所以大部分举办者对于内涵建设的投入上往往持谨慎态度，有些高校为了合格评估或者升本升硕评估，又不舍得投入资本加强师资队伍建设，采用临时“吸纳”高级职称教师或博士，不是真心实意在师资建设上下功夫，一旦在评估时被查出虚假师资数据，则被停止招生，在社会上造成不良影响。同时，对科研投入不足，导致教师对科研不够重视，不积极申报各级各类教学科研课题，不开展相应的教学科研研究，教学质量和教师教学水平得不到提高，进而影响学校的招生和学生的就业。

三、非营利性民办高校风险防控措施

（一）完善监管措施和评估体系，防范政策风险

非营利性民办高校不能因举办者不能享有投入资本的所有权、收益的支配权，而放松对非营利性民办高校的监管力度，建议出台非营利性民办学校监督管理实施条例，加强监督。同时，还应不断完善和优化民办高校评估体系，可以借鉴泰国的评估体系，增加民办高校排名评估，评估专家由教育部门的专家、其他学校的代表以及社会其他行业代表（律师和注册会计师）组成，排名结果与学校的招生指标相挂钩，可以每5年评审一次，从而促进举办者重视相关法律法规，自觉遵守《民办教育促进法》及其相关条例，为学校的稳健发展提供有力保障。

（二）加强党对非营利性民办高校的领导，把握正确的办学方向

新修订的《民促法实施条例》明确规定了民办学校决策机构组成人员应当有党组织负责人，监督机制组成人员应当有党的基层组织代表。但是从现在民办高校现实情况来看，民办高校党组织建设一般较弱，战斗力不强，没有配备专职党务工作者。然而，非营利性民办高校培养的是社会主义国家的建设者和接班人，如果学校党组织不健全，人员配备不足，又怎么能落实立德树人的教育方针，又如何把握好正确的办学方向呢？所以，非营利性民办高校应该认真落实新修订的《民办教育促进法实施条例》规定，重视党建工作，加强党的领导，才能坚持正确的办学方向，才能落实“三全育人”机制。

（三）完善内部管理体系，防范管理决策风险

高校内部管理体系的优劣直接影响整个学校的教学秩序，为了严格区分高校管理层的责权利问题，首先非营利性民办高校的举办者要端正办学动机，既然选择了“非营利性”，就要舍弃获取“合理回报”的思想，与学校管理层的办学思想相一致。其次，实行校长负责制，加强领导班子建设，建立健全各项规章制度，加强对各项工作的日常监管，保障教学工作的有序开展。最后，引入“第三方”监督机制，促进民办高校内部管理的有效运营，防范管理决策风险。

（四）加强预决算，建立专项款项管理制度，规范会计核算，防范财务风险

非营利性民办高校应严格制定和落实专项款项管理制度，专项经费专项管理，不能随意挪用办学资金，地方教育部门应将非营利性民办高校专项办学经费检查作为一项常态化工作，建立学校和举办者之间的风险分割机制，防止举办者挪用办学资金。

同时，加强预决算制度的落实，从制度源头上制定防止举办者干扰资金预决算执行的条款，根据学校整体运行情况，合理制定预算方案。规范会计核算，完善内部审计体系，通过信息化手段，对资金的使用进行事前、事中、事后管理，防范财务风险。

（五）加大公共财政扶持力度，加强学校的内涵建设，防范市场风险

内涵建设是高校培养符合社会需求高质量人才的有力保障，然而加强非营利性民办高校的内涵建设不能仅仅依靠举办者的自觉行为。由于非营利性民办高校具有准公共产品的属性，地方政府教育主管部门应该负责对非营利性民办高校校长的监管，改变现有的民办高校校长是“高级打工仔”的局面，校长不仅仅对举办者负责，也要对社会负责。鉴于此，国家对非营利性民办高校应该加大公共财政扶持力度，在生均拨款、教师社会保障方面应等同于公办高校，甚至可以建设一批高水平的非营利性民办高校作为试点，改变公众对民办高校的固有印象，推动民办教育事业的健康发展。