监察监督与审计监督制约机制的构建——基于构建权威高效的权力监督体系视角

李睿 （南京审计大学 江苏南京 211815）

一、国家监察监督与审计监督制约机制构建背景：基于构建权威高效的权力监督体系的需要

当前我国正在建立集中统一、全面覆盖、权威高效的权力监督体系，监察监督和审计监督作为国家监督体系的重要组成部分，在完善权力运行制约和监督机制方面发挥着重要作用。

我国的国家监察体制改革始于2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、陕西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在试点地区改革取得阶段性成果之后，改革成果逐步推向全国，并于2018年通过《宪法修正案》及《国家监察法》，成立国家监察委员会，确立监察监督在反腐败斗争中的核心地位。同样地，在审计监督领域，从2014年审计全覆盖的提出，到2018年3月国务院机构改革方案对审计署职能的优化以及中央审计委员的组建，再到2021年10月23日人大常委会通过修改《审计法》的决定，一系列改革措施旨在提升审计监督的独立性。监察监督体系和审计监督体系为我国建立集中统一、全面覆盖的国家权力监督体系奠定了基础，但是当前权力监督体系还存在着自身权威性、高效性不足的问题。

通过创新监督方式，构建监察监督与审计监督制约机制，使监察监督与审计监督做到有机衔接。一方面它们各自作为权力监督机构，对特定领域的权力运行展开监督，保证其他权力运行的规范性，另一方面监察监督和审计监督也面临着自体监督的风险，需要引入外部监督制度，规范权力的行使。通过构建监察监督与审计监督制约机制，实现两者权力的制衡，可以有效防止监察权与审计权的滥用，保证国家权力健康运行。

二、国家监察监督与审计监督制约机制构建的理论基础：基于人民至上原则与权力制约理论

（一）人民至上原则

我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。坚持以人民为中心的根本立场是习近平法治思想的重要组成部分。人民通过各级人民代表大会行使国家权力，国家权力接受人民委托代表人民对权力进行监督，国家权力的行使要始终为了人民的利益。国家监察和国家审计作为国家权力机关，要对人民负责，绝不允许任何违背人民意愿、危及人民利益的行为。

基于人民至上原则，国家监察委员会作为独立的国家机关，为确保人民授予的权力不被滥用，保障人民获得更多更公平的改革发展成果及其优质的“法福利”，对所有公职人员包括审计机关的公职人员进行监督，使人民利益得到保障。

基于人民至上原则，审计监督是国家和人民在监督公共财产方面达成的共识，人民通过履行纳税义务保证国家机器的正常运行，国家通过审计监督保证纳税人的支出得到有效利用。监察委员会作为国家权力机关之一，其运作过程需要使用公共资金。在人民至上原则的指引下，所有的公共财产的使用者包括监察机关都将毫无例外地接受审计机关的监督。

（二）权力制约理论

权力制约理论建立的前提是一种假设，即权力都是容易异化，容易被滥用的。为了防止被滥用的权力侵害相对人的利益，需要各项权力相互监督制约。监察监督权和审计监督权分别作为国家权力的一种形式，也存在着被异化、被滥用的可能性。为了防止权力被滥用，提升国家机关自身的廉洁性，监察监督和审计监督之间应当建立相应的制约机制。

基于权力制约理论，审计权具有行政性特征，在行使权力时具有一定的自由裁量性。为保障权力运行的合法性，审计权的行使应当受到其他机关包括监察机关的制约。

基于权力制约理论，国家监察体制改革的既有实践表明，虽然反腐败合力得以形成，但监察权也随之增大。监察权必须受到其他机关包括审计机关的监督制约。通过制约机制，把监察委员会的活动约束在宪法、法律的范围内。

三、国家监察监督与审计监督制约机制构建的前提：明确二者的权力属性与权力界限

在我国，虽然监察机关和审计机关均行使国家监督权，但两者并不属于一个系统，实行的是监审分立的模式。有学者提出，从制衡的角度看，审计权和监察权的分工本身就是一种权力制衡机制。在国家监察监督与国家审计监督体系分离的基础上，明确两者的权力属性与权力界限，将是构建国家监察监督与审计监督制约机制的前提。

（一）权力属性

1.国家监察监督的权力属性。关于监察权的属性问题，学界从监察权的产生、行使等方面出发，形成了不同的观点：有学者从监察委员会处理贪污贿赂案件的调查程序出发，认为监察权属于侦查权的范围；有学者认为监察权是多重复合权力，至少是现有的纪检委权力加行政监察权，再加上检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和；也有学者从国家权力结构角度出发，认为监察体制改革将原本分散在其他国家权力之中的监察权进行整合，使其获得独立的宪法地位，监察权是与行政权、审判权和检察权平行的“第四种”权力。

笔者认为监察权是一种独立的监督权。监察体制改革之前，监察权属于行政系统内部，由同级政府领导，对同级政府负责，在人事权、财政权、业务管理等方面会经常受到来自政府部门的干扰，从而造成其独立性受损。在这一影响之下，监察机关反腐效果不明显。而后国家进行监察体制改革，监察权成为一种独立的权力，监督职能是国家监察委员会第一职能。

2.国家审计监督的权力属性。审计权存在于绝大多数国家的权力结构之中，确立了不同的审计模式包括立法型审计、行政型审计、司法型审计、独立型审计，并通过国家审计制度来保证审计权的地位和作用。我国的国家审计是在政府的统一领导下展开审计工作，围绕国家治理的需要对重点领域进行监督；同时接受上一级审计机关领导，开展审计业务。因此传统观点认为，我国属于行政型审计模式，把审计监督置于一种附属权力的地位。

在当前中央审计委员会成立的背景下，党中央加强对审计机关的领导，审计的独立性进一步增强。审计机关不仅仅是行政权的构成部门，更是国家权力的重要构成，审计权逐渐演化为一种独立的权力，并在党的领导下，为国家治理服务。

（二）权力界限

1.国家监察监督的权力界限。监察权的监督模式，分为“对人监察”与“对事监察”两层维度。“对人监察”是指对公职人员进行监督，“对事监察”是指对公职人员履职用权情况、职务违法和职务犯罪情况进行监督、调查和处置。

监察体制改革之前我国实行“对人监督”与“对事监督”相结合的原则，将“公职人员为中心”与“公权力机关为中心”均设定为监督范围，当前我国监察法实行“对人监督”，当审计系统内部有人违法犯罪，监察委员会只能从审计人员入手，将其腐败违法犯罪行为作为监督的对象，通过相应的侦查措施获取行为人腐败的证据，由法定的审判机关作出最终的审判结果，而不能将权力触角延伸到国家权力机关内部，对其不良行为进行介入和纠正。

2.国家审计监督的权力界限。国家审计在国家治理中属于监督控制系统，当前《审计法》已经明确对“公共资金的财务收支”和“国有资源、国有资产的审计情况”进行监督。审计监督范围由“财政资金”的使用效益，扩大为“公共资金、国有资产、国有资源”的使用效益上。

审计监督的对象应当覆盖“广义的政府”，包括当前从行政机关中独立出来的监察机关的全部经济活动。监察机关作为“公共资金、国有资产、国有资源”的使用者必然要接受审计监督。

四、国家监察监督与审计监督制约机制具体构建：制约方式与制约措施

（一）审计监督对监察监督的制约方式与制约措施

1.直接监督。直接监督是指根据审计全覆盖的规定，国家审计机关可以通过人、财、物三个方面对监察机关进行监督。

（1）对人的监督，主要健全和完善对监察机关的主要领导干部经济责任审计制度。公共资金的使用都离不开资金的使用者，根据领导干部经济责任审计的相关规定，审计机关对纪检监察机关的主要负责人，在职期间履行经济责任的情况，进行审计监督，并出具审计报告。因此，如果审计机关发现监察机关中的领导干部有存在相应经济问题，应当以审计报告为基础进行调查，并将相应的线索移送给有关机关。

（2）对财的监督。具体而言包括两个方面：第一，监察机关作为国家机关，需要公共资金以支持日常的工作，因此每一笔公共资金的使用都必须接受审计的监督。第二，对于监察机关对违纪违法案件的涉案财物进行全方位监督。由于监察机关对贪污受贿涉案财物的处理缺乏相应的程序规范，导致实践中贪污受贿案件的相关调查报告和审理报告里只有贪污受贿数额，却没有提及对涉案款物的处理，由此可能出现监察机关及其工作人员非法使用、侵占以上财物的行为，进而引发社会对纪检监察机关办案程序的质疑。监察机关的根本任务就在于反腐败，而自身又面临着权力滥用的风险，尤其是在涉案财物移交方面，仅靠自我约束是远远不够的，一旦监察机关在处理过程中没有做到合规，将会对财物所有人造成二次伤害。而此时如果审计机关能够在监委办案过程中对涉案财物进行全程监督，将大大减少监察机关工作过程操作不当的可能性，从而保护当事人以及国家的利益。

（3）对物的监督，国务院审计部门按照党中央要求，对监察机关国有资产管理和使用等方面进行监督。审计机关应当定期对监察机关的资产进行盘点、对账，并依法进行资产清查，在资产清查中发现账实不符、账账不符的，应当查清事实，要求其说明原因，从而提升监察机关的内部防范风险意识，保护国有资产的安全。

2.间接监督。间接监督是指审计机关可以通过协助其他国家权力机关对监察机关进行监督。以人大监督为例，根据我国宪法规定，监察机关应接受人大的监督。但现实中，人大对监委的监督往往难以落实。应当寻求在现有制度上进行改革，利用审计监督辅助人大听取和审议监委的工作报告，并视情况行使质询权，使人大监督更加专业化、常态化。首先，审计机关可以辅助人大听取和审议监委的工作报告。各级人民代表大会在审查和批准监察机关的预算和预算执行情况的报告时，审计工作报告是其重要依据，通过借助审计机关的专业性数据使财政预算监督更加精确、科学，强化人大预算监督能力。其次，审计机关可以辅助人大对相关责任人进行质询。为充分发挥人大质询权的功效，可以将人大质询权与监督权有机衔接。人大可以直接利用审计监督的结果对监委进行监督，审计机关通过揭露有关监察机关人员的舞弊行为，协助人大对相关责任人进行质询。

（二）监察监督对审计监督的制约方式与制约措施

审计监督在反腐败任务中发挥着重要力量，在办理职务违法与职务犯罪案件过程中，审计机关人员往往参与其中，通过将发现的问题线索移交监委直接参与反腐败工作。在长期的工作环境下，他们已经形成了一定的反调查意识，因此审计系统内部如果发生腐败行为往往会更加隐蔽，工作难度也更大。应当建立一种事前监督与事后监督相结合的形式加强监察监督对审计监督的制约，提高监察监督的针对性、精准性和震慑力。

1.事前监督。事前监督主要是对审计系统日常活动易发生腐败的领域，建立常态化监控机制，防患于未然。

把握审计系统腐败的类型。有专家从纪检监察干部执纪执法的实践经验角度总结出审计系统腐败的类型主要是失职、渎职行为，腐败问题主要集中在工程审计、审计业务承揽、经济责任审计等环节，其中工程项目审计环节腐败尤为突出，承揽方可能会对负责工程审计工作的工作人员进行利益输送。审计系统典型违规案例主要集中在履行职责不力、公车私用、违规报销补助、违规报销差旅费、违规收受礼品、发现违纪问题未上报并作出虚假的审计报告等问题，监察机关应当定期对审计机关开展巡视工作，重点关注上述领域。同时注意总结审计系统腐败高发频发的领域，及时转化监督成果。

2.事后监督。事后监督首先表现为在对审计机关提出监察建议时，提高监察监督震慑力。如果监察机关对审计机关廉政建设和履行职责提出监察建议，审计机关应当及时作出回应。其次，监察机关要加大查处力度。一旦想要做出腐败行为的人意识到相应的代价和后果，就会主动克制自己的欲望，从而减少腐败行为的发生。同时在监察机关内部建立相应的责任追究机制，要求监察人员对自己的失职、渎职行为承担责任，从而倒逼监察人员提高办案质量。

五、国家监察监督与审计监督制约构建法治保障：党内法规与审计条例的完善

当前审计法已经颁布，为确保监察监督与审计监督制约机制的构建，通过完善党内法规和审计法实施条例，保证审计机关的权力能够落实到位。

（一）党内法规的完善

党内法规和国家法律作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，要实现两者有机贯通。《法治中国建设规划》同样也指出要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。

第一，强化审计机关对监委办案过程中涉案财物的监督。目前对纪检监察机关暂扣、保管和处置涉案款物的规范主要规定在《中国共产党纪律检查机关查办案件涉案款物管理暂行规定》第五条，由“有关部门”进行监督，规定较为模糊。实践中审计监督因其具有专业性，能够作为“有关部门”对涉案财物进行监督。为进一步规范监察机关对涉案财物的处理程序，可以考虑从党内法规的层面，由中共中央纪委与中央审计委员会联合下发关于审计机关加强对没收追缴违纪违法款物监督管理的通知，从而建立健全涉案款物管理制度。

第二，强化经济责任审计结果的运用。当前《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》已经将经济责任审计结果以及整改情况作为评价系统内部领导干部绩效的参考，但实践中并没有建立硬性的考核标准。应当考虑在经济责任审计中加上关于审计结果运用反馈情况的报告，使被审计单位重视审计整改。

（二）审计条例的完善

《审计法实施条例》作为《审计法》的下位法，其内容应与《审计法》的规定保持一致，并在一定程度上对其细化。

第一，进一步推进审计全覆盖。为了更好地明确审计的权力界限，实现审计监督对监察监督的制约，《审计法实施条例》也应当明确审计全覆盖的要求。当前国家审计的范围扩大到了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实施审计，在监督范围方面，《审计法实施条例》应当与《审计法》规定保持一致，保证审计监督的连贯性。

第二，进一步保证审计机关的审计建议落实到位，更好地保证审计监督对监察监督的制约效果。《审计法》中对于被审计单位违反与财政财务收支有关规定的情形，审计机关可以向其提出审计建议进行处理。与审计决定的直接拘束力不同，审计建议具有一定的弹性，需要被审计单位对审计建议考虑判断之后再做出相应行为，并且被审计单位可以选择不采纳审计建议。但是《审计法实施条例》中并没有明确被建议对象无正当理由拒不采纳审计建议的法律后果，将会导致审计建议被虚置。

因此，在审计建议方面，对于被审计单位无正当理由拒不采纳审计建议的情形，《审计法实施条例》应当明确规定被建议对象提出异议的方式与正当理由的认定程序，保障审计建议执行的规范性，同时细化无正当理由拒不采纳审计建议应当承担的法律责任，增强审计建议执行的严肃性。