从重要性和成本效益原则谈中央企业内控制度优化

李文节 （中国电信股份有限公司浙江分公司 浙江杭州 310040）

完善的内部控制制度为企业在激列的市场竞争中生存并持续发展保驾护航。2008年五部委联合发布的《企业内部控制基本规范》中内部控制有五大原则，分别是全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则、成本效益原则。其中，重要性原则要求内部控制在全面控制的基础上，关注重要经济活动和重大风险；成本效益原则要求企业内部控制要权衡投入成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。从某种角度上来说，重要性原则与成本效益原则是相辅相成的，即将主要成本和精力用于重要控制点。

一、重要性原则的内涵

重要性原则是在全面性原则的基础上，重点关注影响企业生产经营的重要经济业务和重大风险领域，比普通业务和一般风险采取更为严格的控制，确保不存在重大缺陷。因为一旦在这些业务和领域出现问题，很有可能会严重影响企业内部控制的有效性，使经济活动偏离控制目标，进而给企业造成重大损失。管理学中普遍适用的“二八定律”也可以用来解释重要性原则，即20%的业务影响了80%的经营活动，20%的控制点集中了80%的风险，这些业务和风险便是企业的重要经济业务和重大风险领域。将主要时间和精力用于关注这些重要经济业务和重大风险领域，便抓住了主要矛盾，能在提高工作效率的同时，让内控制度发挥更有效的作用。

重要性原则在财务会计、审计等领域中均有运用，而对内部控制来说，需要企业根据自身情况和业务特点，通过职业判断，从业务事项的性质和金额两方面来考虑是否进行重点控制及如何进行重点控制。比如确定哪些事项必须要经过集体讨论做出决定；哪些事项属于重大事项、哪些干部任免属于重要干部任免、多少金额以上属于重大项目和大额资金；分公司、子公司的哪些事项必须由总公司来决策，等等。由于内部控制是一个庞大而复杂的系统，只有把握好、运用好重要性原则，才能根据风险程度分类采取不同的控制措施，更好地抓住问题的实质和关键点，更有效地开展内控工作，避免出现重大缺陷。

二、成本效益原则的内涵

成本效益原则要求企业内控制度的建立、运行和维护过程中必须统筹考虑投入成本和产出效益比。这里的投入成本包括设计成本（如调研费用、咨询费用）、实施成本（如培训费用、执行费用）、评价成本（如评估风险费用、监督费用）等，既指资源上的投入，也指工作时间和精力上的投入。产出效益是指内部控制的方法、措施和程序在企业内得到良好运行，达到了控制目标，主要包括企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整、经营效率和效果得到提高、促进企业实现发展战略等五大目标。前三个目标使企业的生存得到一定保障，后两个目标使企业的发展得到一定促进，五大目标共同支撑企业战略目标的最终实现。

平衡好投入成本与产出效益，符合管理学中理性经济人的假设，即以较小的成本获得较大利益，以合理的资源和精力投入实现内控制度有效运行。若投入的成本能使企业获得与之相匹配的效益，那么这些投入便是必不可少的；若投入大量成本却得不到应有的效果，那么这些投入便是应当节省的。当然内部控制的效益并不像业务活动的效益那样容易量化，企业实施内部控制所带来的收益有时体现为直接增加了财务报表的当期收益，有时也体现为企业获得了更好的社会收益、得到了更有利于长远发展的机会、以及避免了更大的损失等间接收益，因此在评价内部控制的产出效益时，需要站在公司战略的高度，从可持续发展出发，统筹考虑风险、公司经营目标、投资者利益等因素，判断企业重大风险的控制程度和经济利益的实现程度。

三、中央企业内控制度的优化思路

央企作为国民经济的重要支柱，一直备受社会各界的高度关注，其内控制度的优化方向与其他企业相比具有一定的特殊性。

（一）中央企业内控制度的特点

1.从企业发展阶段看。从一般企业的发展阶段来看，创业期的企业业务活动较少，制度不够健全，企业内部无明确的分工，内控制度以灵活、应变能力强为主，不相容职务相分离、关键岗位轮换等制度薄弱，大部分事务由创业者一支笔审批。成长期的企业基本建成有效的内部控制体系，企业关注点逐步从外部市场转为内部管理，信息系统逐渐完善，创业者开始将责权利划分给其他员工。成熟期的企业已经建立了相对完善的内部控制体系，各岗位互相配合，公司战略转为稳定型战略，需要对不适应当前战略要求的控制点及时修正，以便于延长成熟期。衰退期的企业对内缺乏协调，对外难以适应市场变化，市场逐渐萎缩，利润开始下滑，需要将控制环境、控制活动、风险评估、信息与沟通、监督等内控要素和控制方法重新整合，支撑企业渡过难关。央企一般成立时间较长，多处于成长期或成熟期，在市场上竞争力明显。相对于创业期和衰退期的企业，央企普遍组织结构健全，制度较为成熟，控制活动执行较为到位，有良好的内控基础。但同时，央企也由于一些惯性思维或者历史包袱，导致决策流程越发冗长，控制效果逐渐降低，对市场的敏锐度不如民营企业。

2.从企业规模看。在内部控制制度的健全程度方面，许多中小企业内部控制基础薄弱，控制点没有渗透到所有部门和业务，管理体制不完善，内部控制缺乏科学性和有效性，决策大多依赖于管理层的临时决定和个人意愿，监督检查力度不足；大型企业治理结构较为完善，部门之间职责比较明确，内控制度逐步形成体系，但信息的传递不如中小企业迅速和准确，部分审批流程无效或冗余。在重要性水平的设置方面，一般来而言，企业规模越大，重要性水平越高。若设定重要性水平为对资产、负债、损益产生某一比例的影响，那么该比例对应的绝对金额，大企业要远高于中小企业。因此大型企业提交到公司领导审批的事项，其金额应高于中小企业。而央企往往规模大实力强，有较为完善的规章制度和明确的办事流程，内部控制体系普遍较其他企业更为健全。但部分业务重要性水平设置过低，流程过于复杂，效率低下。多层审批对员工来说，审批时分散了责任，难免产生从众行为，而审批后一旦发生损失，又容易相互推诿，难以追责；对管理层来说，大量时间被各类事务性工作所挤占，无暇思考全局性、战略性问题，管理效率难以提高，不利于企业的长久发展。

3.从集权和分权看。央企由于监管严格等原因，较为重视风险管控。考虑到权力下放意味着权力有被滥用的风险，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的风险也就越大，因此加强集权、限制分权成为一段时期央企的重要风控手段。集权的好处是可以集中力量办大事、把握方向谋全局，但前提是这件事是“大事”或影响“全局”。其他事项若也按集权处理，一则降低了下级机构和员工的主观能动性，二则削弱了决策的时效性和准确性，无形之中提高了管理成本。因此集权下的内控并不意味着控制力强，分权下的内控也不意味着控制力弱，集权和分权只不过是针对不同企业、不同业务所采取的不同控制原则和手段。对包括央企在内的国有企业来说，决策速度慢、审批流程长一直被人们所诟病，这也成为央企在市场竞争中一大弱项。尤其是一些分支机构较多的央企，部分业务需要逐级上报，但在上报过程中由于信息衰减等因素，上级机构无法完全掌握相关情况，出现了“为审批而审批”的现象，将审批沦为了形式，有违管理初衷。

（二）中央企业内控制度的优化方向

央企的内部控制由于已经形成体系，对其进行优化更具有复杂性和挑战性。其中有一个关键问题需要重点考虑，便是如何平衡好风险和效率。央企内控制度的优化，应从重要性和成本效益原则出发，对重要事项、高风险领域继续采取严格的控制措施，并根据市场、行业的变化不断补充修订；而对于风险较小、运营较为成熟的业务，则应考虑权力下放，流程精减，让各级管理者和员工从繁杂而低效的审批流程中解放出来。具体来说，可以从以下几方面进行优化：一是解放公司管理层思想。公司内控管理水平的高低很大程度上取决于管理层的认识，有了管理层的推动，内部控制的优化便会事半功倍。央企管理层应充分认识到授权的积极作用，树立减负松绑、支撑一线的观念，并将该观念积极融入到全业务活动中，推动公司管理效能的提升。二是加强信息系统建设。现代企业的运营应更多地借助于信息系统，各部门通过流程梳理和风险分析，建立业务运作流程和关键风险控制点，在此基础上明确风险的控制流程和信息需求。一方面要对低风险事项、标准化事项尽可能地采用自动审批，节约人力；另一方面要利用信息系统及时发现业务运行过程中的问题，减少人为操纵因素，有效地管控各项业务活动。三是合理设计内控流程。对内部控制各个具体业务流程进行系统的研究和分析，确定各业务流程的主要风险、关键环节和主要控制点，以及当前控制措施是否形成了有效控制。尤其要关注是否存在高风险领域控制力度不足、中低风险领域控制过度的现象。设置合理的重要性水平及各级领导的审批权限。

四、内控优化案例分析

某央企Z省分公司在集团公司内控体系下，建立了适应本省业务的较为完善的内控制度。但随着每年控制要求的叠加和补充，内控越来越严格，流程也越来越多。一个简单的业务从发起到办结，往往需要耗费大量时间和精力，效率受到了影响。因此该公司近年来从简政放权的角度对内控制度进行了优化，平均减少流程20%以上，释放各级领导和员工的工作量，提高了管理效率。

（一）适当放大审批权限，突出实质性控制

内控优化前，公司管理层的审批事项较多，尤其是公司副总，每天要花大量时间“点流程”。但大部分流程只是普通的业务操作，并不存在太大的风险，而真正重要的信息，又容易被大量的待办流程所淹没。因此公司将领导的审批权限进行了重新梳理，一是对集团公司规定必须由公司领导审批事项，严格按照集团公司要求执行，不降低权限金额，更不放宽审批要求；二是对集团公司未规定事项，重新评估重要性水平，凡是可以由部门领导审批完成的不再提交给公司领导，但涉及到重要事项或重大金额的，仍由公司领导把关。以合同审批和坏账报损为例，Z省分公司经过评估，将公司领导的合同审批权限进行了提高，审批数量减少35%，合同金额减少0.8%，也就是说在审批数量减少的同时，审批的合同金额几乎不变，既遵循了重要性原则，又缩短了流转环节。坏账损失报批权限也进行了改变，但涉及到违规经营超过一定数额的，按“三重一大”上会审批，也就是说管理层审批的是大金额或性质严重的坏账损失，而对公司影响较小的坏账损失则由其他人员按权限审批即可。

（二）减少重复审批，精减冗余环节

一个经济事项的完成往往要经过事前审批、事中或事后审批，这些审批会涉及不同的系统，但审批人却相对固定不变。比如一次会议的召开，召开前先要在办公系统进行事前的会议申请，说明参加人数、预计费用，根据会议级别由不同领导审批；召开后要将实际支出金额在财务系统进行报账，根据金额大小由各级领导审批。此时办公系统的审批人与财务系统的审批人就有很大可能存在重叠性，形成冗余审批。针对这种情况，公司提出删繁就简、提速瘦身的审批理念，凡是已完成事前审批且实际执行未超过事前审批范围和金额的，事中或事后审批一律从简。以报账和采购项目审批为例，对于已在前置业务系统中进行审批的事项和已在年度预算内安排且未超预算的经济事项，报账时取消公司领导和预算归口管理部门审批环节，减少全流程审批量32%；对于已通过会议或签报方式决策的采购方案和采购结果，在采购系统中审批时以会议纪要、签报等决策依据作为附件，无须由公司领导和会签部门重复审核。

（三）充分放权下级公司，缩短决策审批层级

该央企分支机构众多，除集团总部外，在Z省设有省、市、县、支局四级分公司，同时还有若干子公司、直属单位。有部分一线基层的业务，需要经过层层审批，直至省公司甚至集团公司审批，审批链条过长，效率低下。基层员工经常反映的问题就是办一件事不容易。针对这种情况，Z省分公司重新梳理需要上级公司审批的事项，包括资产报废、部分业务事前审批、报账等，除集团公司明确要求必须由集团公司或省公司审批的事项外，其余事项能在下级公司完成审批的决不上报到上级公司，已明确规定由县公司审批即可的决不允许市公司随意上收审批权限，由此节约了相关事项的审批量20%—30%。同时接应公司组织架构调整，对于从省本部独立出来的事业部、运营中心等单位，参照下级公司设置权限，给予充分的自主权，以便于在市场竞争中及时做出响应。

（四）加快系统流程优化，释放人工审核量。

以财务系统为例，Z省分公司大力推进流程优化、审批精简、无纸化报账、智慧核算、财务机器人和业财融合等举措，通过集约运营能力和服务支撑能力的提升，提高效率、防控风险、节约成本、释放基层工作量。相继已推出五期流程优化，涉及32大项、50+功能点，取得一定成效，如：客户退费支持微信、支付宝方式，满足客户需求；政企客户托收签约“最多跑一次”试点成功并逐步推广，提升客户感知同时助力应收回款；无纸化报账单占比提升25%左右，电子发票报账无纸化率达82%，节约纸张成本同时提高报账便捷度；部分库存通过机器人实现当月出库当月自动入账；营收自动报账率超80%，实现当天账当天报；通过爬虫技术支持全省公务用车ETC通行费的自动开票和自动报账；报账员、地市初审及市县资金会计工作量得到10%—30%的释放。

五、结语

重要性原则和成本效益原则应贯穿于企业内控制度的方方面面。控制环节过多有时控制效果反而适得其反。对央企来说，在管控风险的同时，不被流程绑架、提高审批效率是内控制度的优化方向。只有抓住重点人（即关键岗位）、重点事（即关键业务）、重点问题（即高风险领域），依托信息化等先进技术减少人工审核量，才能确保企业内部控制目标得到全面落实，充分发挥中央企业在国民经济中的领头羊作用。