区域综合开发项目全周期投资管理模式的探讨

韩若昊 核工业理化工程研究院

一、区域综合开发的内涵

区域综合开发是对新进行城镇新区域规划、投融资、建设、运营、产业发展为一体的综合开发模式，既承担了土地一级二级开发、征迁安置、基础设施建设、公共服务提供等政府功能性投入，又承担城市资源经营与管理、企业扶持和产城融合等经济和社会发展职能。区域开发过程代表了我国城市建设中一种系统化的实施思路的产生。近年区域综合开发由传统的土地经营模式逐步转向综合经营模式，成为推动产城融合发展的重要载体。

城市综合开发是从土地立项到项目规划、从工程建设到运营管理服务、从功能定位到产业生态、从资源导入到产业发展的系统工程，对投资主体的综合实力和资源整合能力都有较高要求。成功的城市区域综合开发需要建设进程和发展阶段的资源配置和资金平衡。整个项目的功能实现和运作效率，要以系统思维从投资全周期角度进行统筹。

二、区域综合开发项目的发展与主要模式

(一)区域综合开发的政府自主模式

政府根据城市发展规划，部分会采取完全政府主导的模式进行区域开发。主要包括完全地方的经济技术开发区的综合开发以及以政府投资平台一类国有企业出资综合开发的区域。经济技术开发区一般是地方政府的一级派出机构；国有投资平台公司虽政企分开、相对独立，但实质上还是由政府主导的开发。随着经济社会发展，由政府完全主导的综合区域开发已经越来越少，更多采用政府主导，引入社会资本合作产业龙头或集群企业的方式进行区域综合开发。

(二)区域综合开发与PPP模式

政府和社会资本合作(PPP)模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，在基础设施及公共服务领域，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。城市区域综合开发项目通常体量和投入较大，PPP模式具备缓解政府财政压力、优化项目整体效益、减少公共部门风险承担等优势。政府为缓解财政压力，PPP模式在城镇化基础设施建设和公共服务领域的运用逐渐广泛起来。但随着PPP模式的规范性政策密集出台，对PPP项目运作的规范化要求更高且监管趋严，尤其是2019年发布的财金〔2019〕10号文，明确新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算(土地出让收入)进行资金平衡的PPP项目来说是一个重大考验。

(三)区域综合开发与TOD模式

以公共交通为导向的开发(transit-oriented development，TOD)是规划一个居民区或者商业区时，以公共交通的使用最大化的一种非汽车化的规划设计方式。当今在城市由外延扩张逐步转向注重内部发展结构调整、提升城市内涵的趋势下，城市发展开始聚焦城市内部，从单独的增量建设转变为增量建设和存量更新同步。城市更新意味着存量资产盘活成为城市发展的关键，TOD模式随即成为了重要切入点。TOD模式通过轨道交通站点为核心，与周边商圈、居住空间相互协调，科学统筹规划，依托其强大的交通枢纽吸引着人流、物流、资金流、信息流，汇聚成片区的生活生产消费中心，盘活原有低效用地，向集约高效用地发展。

三、区域综合开发中的投资管理问题

随着城市化发展进程的深入，无论是政府独立引导模式、市场自发主导模式、政企合作模式，用地越来越难以整合，开发成本越来越高，外部的房地产市场和产业市场的竞争性越来越激烈，对系统性投资管理和统筹资本运营的要求也就越来越高。区域综合开发各阶段的投资管理问题也逐渐凸显：

(一)战略规划与设计阶段

规划设计阶段通常是基于区域的战略定位与区域的资源条件，通盘考虑后确定的区域综合开发的规划与设计方案。传统的区域综合开发规划阶段以考虑规划设计与城市建设、城市发展的需求为主，针对资金来源与财政和政策性银行贷款等缺乏资金的统筹，会造成城市的规划、设计与城市建设脱节，建设期的投资管理易出现资金错配、建设时序不匹配等问题，甚至产生严重的政府债务，影响城市的健康持续发展。

(二)工程建设与投资阶段

工程建设和投资阶段，一方面，政府主导的工程建设项目更关注建设任务的完成进度，PPP等模式更多的考虑为融资的手段，缺乏全生命周期的投资管理。一个项目的落地和建设，政府也会更多地追求快速出让土地等效率问题，较少考虑建设时序与产业运营时序错配带来的资源配置问题。这既会导致建设的盲目性和低效性，又会带来因利益冲突和升值缓慢而导致的投资受损。另一方面，企业主导的开发民间投资项目则更多优先选择价值提升快、回报周期短的经营性项目建设，带来的问题就是导致社会性、公益性的项目建设滞后，企业也会存在获取工程建设的回报利润后，影响政府投资主体的收益和后续的持续性经营。

(三)产业导入与运管阶阶段

区域综合开发项目多数是在建设中后期，大部分土地进入可营销阶段，商业地产配套建设完成。产业导入及运管阶段更多具有市场化特征，综合开发区域的产业链条、周边环境、人口数量和结构、交通状况等等有着高度密切的关联。所以开发区域引入的产业需依靠政府平台公司或合作企业开展招商引资和产业培育，引导各商业、产业业态与城市发展相融合。在各城市均高度重视产业发展的今天，产业的导入在这阶段也会产生因缺乏城市治理能力、产业融合能力或者配套吸引能力不足等，造成产业投资困难或不足，后续的运营也会遇到困难和瓶颈。

四、区域综合开发的全周期投资管理模式

全周期投资管理模式应是通过对区域开发的内外部资源配置的合理分析，通过项目分类，确定投资主体，综合运用多元化的投融资模式，与区域空间联动开发和时序滚动开发的有机结合，统筹资源的科学、有效投入，更好地实现区域基础设施建设、功能定位、产业发展和资本价值提升。

区域综合开发是从战略、规划、工程设计到征迁安置、工程建设的固定资产投入过程，到项目运营、城市运营的可持续发展过程，而区域的价值是经过土地一级二级开发、配套基础设施建设到商业、产业融合的价值提升过程。

做好区域综合开发要把握好政企的权责界面，做好政府和企业的分工边界。区域综合开发与传统的基础设施建设项目相比内容更丰富、更复杂，所以对于政府和企业的合作一定要提前确定清楚政府和企业的权责边界，即政企的合作边界决定投资的模式。在区域综合开发项目中的政企的权责边界确定主要取决于规划区域的功能特征、政府相对应的管理机构和人员配备以及合作企业本身的综合实力，现有多数地方的项目上政府可能会发挥更主动的作用。

(一)投融资规划的设计

全周期投资管理首先要考虑投融资规划这一总体战略。投融资规划也是统筹整个开发的核心。设计制定投融资规划首先要对综合开发区域的总体情况，如约束条件、发展逻辑、资源环境进行详细的分析，在充分分析考虑土地利用规划、财政支付能力、项目投资规模与时序的控制下，确定项目分类、投资主体、投融资模式、业态布局、收益模式的发展逻辑。根据区域综合开发的规划目标，合理确定各阶段投融资模式和开发时序，通过投资估算、财务评价、回报分析等经济测算，在保证财务可行、投资可行的情况下，符合投资汇报的具体要求下，通过专业机构、专家评审等程序确定与项目开发相匹配的投融资规划。

投融资规划是区域综合开发成功与否的基础。有一个准确、客观、详尽、充分的投融资规划，能够为政府和企业的开发主体提供更可靠的依据，可以尽早地发现、解决后续建设、运营阶段有可能出现的投资管理问题，并及时解决，同时也可以为后续可能发生的问题提前做好预案的准备，做到未雨绸缪。

(二)建设期的投资管理

区域综合开发的建设期阶段是全面实施规划设计的重要阶段，是能够确保开发项目落地的基础保障。项目的分类、投资主体、投融资模式、业态布局、收益模式等发展逻辑，都会对投资管理产生影响，项目各利益群体投资管理的角度有差异。

建设期阶段的投资管理应根据项目建设需求，进行投融资方式的选择和建设时序安排设计，做好匹配建设时序的投资估算及融资管理，管理资金、资源投入计划，系统解决区域开发建设中的资金来源、投向、投放次序，优化各项收益回收管理，实现投入资金的稳定性、回报利润的持续性。

企业投融资方式通常包络了银行贷款融资、非标准债券融资和企业联合体合作融资。银行贷款融资的形式最常见、最有效，但是往往条件也最高。非标准债券融资一般包括信托、资产管理、基金等，在项目的前期融资时会有较多的使用。由于组合成为联合体开发项目占用资金额度通常较大，企业也越来越多地采用引入合作方或产业链上下游的产业生态合作企业组合成为联合体融资，缓解单一企业的现金流压力，避免自身单独承担资金风险。

建设时序的安排设计也非常重要，控制好投资节奏是需要高度关注的一个环节。时序的安排首先要保证建设的总体平衡，这个设计会在规划阶段充分地考虑。此外，在区域综合开发的建设期阶段则需要关注建设和开发的节奏时序，这就要求政企双方都要高度关注城市的发展和外部的环境变化，如近年来的国际环境变化和新冠疫情的影响就是属于在前期规划设计中无法考虑但是在建设阶段要充分关注的问题。针对此问题，政企均能够运用滚动开发的方式加以解决此风险问题，这需要政企以及各方均要按照滚动开发的约定执行。区域综合开发项目在进入投资实施阶段后在前期投融资规划的基础上要制定更为详细的开发时序方案。

(三)产城融合阶段的投资管理

区域综合开发后期，主要是在引进产业的同时，基于政府与合作企业的建设、金融、物业、咨询、设计、商业等资源，打造市场化的产业平台，推动城镇化与产业化有机融合。产城融合阶段更多是投资服务市场化商业业态以及资产的运营管控，此阶段的投资管理，按照产业孵化、培育、引入、资产优化等方式，协同配合。产业孵化、培育主要通过平台资金直投、创新基金等方式，实现创新成果转化、产业培育等；引入则主要依赖政府引导基金、产业投资基金等，落地规划产业；资产优化则是通过资产证券化多种方式，创新金融工具，对区域综合开发融资模式形成有益的补充。

产城融合阶段可能是一定时间，也可能是长期，作为开发主体的政企双方都要有清醒的认识和客观的分析。持续良性的产业发展才能让一个区域综合开发的成果不断展现。此阶段有条件要留有一定的资金储备，以应对融合阶段的突发状况。

五、结语

随着投融资体制的改革，区域综合开发项目开发主体也逐步从政府逐步过渡到城投平台、政企合作、市场化企业。区域综合开发项目也从单一独立的项目发展到了一个系统工程，全周期投资管理模式以区域资源配置能力为基础，以系统工程的思维方法，实现项目规划、设计、建设、运营、资产等阶段全投资周期的投资管理，探讨区域功能定位、产城融合和资本价值提升的有效模式，为城市区域综合开发市场化运作提供决策参考。