国家文化公园投融资体系建设构想

贺炳旭，孙会谦

（吉首大学商学院，湖南 吉首 416000）

一、问题提出

《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中首次提出规划建设一批国家文化公园，形成中华文化重要标识。此后，地方政府纷纷将“建设国家文化公园”纳入省、市“十三五”文化发展重点计划。2019年7 月24 日，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，方案指出要在2025 年基本完成大运河、黄河、长城国家文化公园建设，要实现保护传承利用、文化教育、公共服务、旅游观光、休闲娱乐、科学研究功能，进一步提升文旅融合程度、扩大内需与促进消费能力和中华文化传播度和影响力等方面。2021 年4 月30 日的中共中央政治局会议，强调防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，表明了党和政府对基础建筑投融资创新的要求。

国家文化公园建设规模广、跨越省份多、投资体量大、展示层次丰富、配套设施多样，国家文化公园建设意义重大，其初始建设及后期运营需要长期大额的资金的投入。如何解决重大文化和旅游项目的融资问题，引进大额长期低息的社会资本参与建设，值得进一步地思考和研究。

已有研究表明我国的公共服务财政投入存在着供给不足、分配不均的现象（项继权、袁方成，2008），而且在国家公园试点阶段的建设也存在着资金短缺的问题（黄宝容等，2018），相比较于美国的国家公园，我国的国家公园建设资金投入总量略低（钱者东等，2016）。世界遗产中心发布报告表明世界保护地资金主要存在三大来源：生物多样性的友好产品与服务、保护地经营、社会捐赠。公园内的旅游业具有强大的融资潜力，可增强游客体验和公园的可持续管理（Banerjee et al.,2018），因此，国家文化公园的融资可以考虑适当地引入社会资本。此外，社会捐赠也是十分重要的资金来源，个人捐赠是慈善事业发展的基石（邓国胜，2007），基于利他主义的社会捐赠资本在国家文化公园的融资中是重要的组成部分。因此，为了避免出现国家文化公园资金投入与需求不匹配的情况，有必要探索建立统一、全面、高效的资金筹集机制（邹统钎，2019），构建统一的运营平台和投融资平台（王健、王明德，2019），积极运用社会资本，但同时要注意资金投入结构缺乏合理性。在文旅融合及相关配套方面积极吸引社会资本参与，探索分析社会资本的参与动机和机理，对于建立多元化的国家文化公园资金保障机制是十分必要的。

国家文化公园的资金管理和运营问题也值得我们思考，防止出现类似国家公园中出现重申报轻管理（杨永峰，2014）、资金使用效率不高（苏杨，2006）、同质化竞争（杨文杰、王瑞祥，2009）、政企不分，两权粘连的经营机制（田世政、杨桂华，2011）的现象，因此需要对投资行为及后果进行研究和评估，建立一套完备可行的投融资评价体系有助于国家文化公园的良好建设和运营。

本文将基于国家文化公园建设与运营视角，从投融资两个方面进行分析，通过对融资渠道、融资方式、融资模式的探讨，分析社会资本投资的机理，总结我国现阶段国家文化公园融资方面的缺陷，提出针对性的建议。

二、文献回顾

（一）关于融资渠道研究

融资是根据客观资金需要，运用一定融资手段、形式和工具，实现资金的筹集、转化、运用、增值和回偿等活动的总称。由于国家文化公园融资在我国是首次提出的，现有相关研究较少，因此，本文主要以国内外与国家公园相关研究为参考。关于国家公园融资渠道大致分为三个方面：一是财政资金支持。Mansourian（2008）从区域和年际尺度探究其变化规律以及50 个国家对保护区的公共财政支持情况，认为许多国家需要增加对保护区的公共资金投入。国外研究认为财政拨款是部分国家公园的主要资金来源（Hamin，2001），我国学者对于国家文化公园的财政体制应以政府补贴为主、其他社会资本为补充的模式（邹统钎，2019；王健，2019）。二是社会资本投资。在经济相对落后、财政能力相对较弱的国家，用于生态环境保护的资金常常无法得到保障（Lucy et al.,2006）。Valerie 等人（2011）分析了世界银行在世界不同地区为自然保护区提供资金支持的现象，除了世界银行这类开发性金融机构外，还有学者从特许经营制度方面分析了国家公园开展旅游业的健康方式（Miriam et al.，2011）。本文认为国家文化公园实现“旅游观光、休闲娱乐”功能有必要吸引社会旅游资本的进入；Li 等人（2018）分析了旅游业的国际投资及其影响因素；Adams 和Infield（2003）分析了乌干达的国家公园中限制旅游业健康发展的因素，并提出可持续发展的建议；Buultjens（2005）等研究了斯里兰卡鲁胡纳国家公园发展旅游业可以为该国家公园提供可持续的资金来源；南非的国家公园直接对旅游相关项目进行招标，中标的企业向政府上缴特许费并开展经营（Armstrong，2002）；加勒比维尔京群岛国家公园的潜水、游艇租赁项目则是通过政府与中标企业合作运营实现创收（Caribbean，1998）。允许社会资本与民营企业投资国家文化公园，但是不能被旅游业的需求所支配，因此，需要创造一种新的、可持续的关系（Paul，2014）。三是社会捐赠资本。有一部分国家更多地依赖社会公益捐赠支持国家公园运营（Lindenmayer et al.,2018），已有研究分析了大型非营利组织在为国家公园提供财政支持方面的重要作用（Craigie et al.,2015），Kubo（2018）等以日本的大雪山国立公园为例，研究了如何采取措施增加游客对国家公园的资金捐赠量问题，除了非营利组织和个人捐赠外还包括企业的捐赠。分析上述三者的捐赠动机对国家文化公园的融资和管理有重要的意义。除了以上三种融资渠道外，我国的三江源地区为了摆脱输血式的融资，通过发行生态彩票、债券，碳汇交易和生态补偿税开展融资（王露雨，2013），戴有山（2021）也认为国家文化公园的建设需构建多元的财政支付转移体系。

（二）关于融资结构的研究

通过研究国际上国家公园的资金模式，王正早（2019）指出，世界国家公园的融资模式主要分为市场主导式和公共财政主导式，在我国，国家公园和国家文化公园这类大型的公共基础设施项目，虽然需以财政资金支持为主，但还应保持良好的融资结构和融资效率；孙坤（2017）等人认为提高国家公园融资效率，需采取按需分类融资模式；李俊生、朱彦鹏（2015）、苏杨（2006）认为应根据国家公园的不同发展阶段，采用不同的资金结构保障机制，同时还要通过利用国家公园有形、无形资源，多渠道多途径筹措资金（张宇、朱立志,2016）。

（三）关于运营管理模式的研究

蔚东英（2017）将国家公园管理体制分为三类：自上而下的管理体系、地方自治性管理体系、综合性管理体系。邱胜荣等（2020）认为我国国家公园实行的是差异化的资金管理模式，主要由国家公园管理委员会、地方政府和中央政府三个管理部门分管不同资金分配，并且在三个部门的协调配合方面存在三种不同模式，即行政特区型、事业单位型和统一管理型。刘庆余（2013）分析了美国线性文化遗产保护的管理机制后提出了要构建分工明确、多方参与、责权统一的管理体制；Grzegorz（2020）探讨了国家公园治理结构需要从自上而下的国家驱动模式转变为具有更广泛协作和参与结构的“第三种方式”，提出迫切需要国家公园的治理创新。唐小平（2014）提出应借鉴国际上国家公园管理模式中管理权与经营权分离的思路，1967 年，美国国会批准设立了一个官方基金会——国家公园基金会（National Park Foundation），作为联系公私两方的桥梁。国家公园基金会设立的目的是更好地整合社会零散资源，借助私人力量维持公园运营，并协助国家公园管理局的工作。Piotr（2020）提到了管理机构和个人的能力与责任在国家公园有效旅游管理的重要作用。

三、现存问题

（一）融资力度不大，市场吸引力较弱

通过了解以往国家公园建设及现有国家文化公园建设存在的问题，最突出的就是建设的巨大资金需求和融资能力弱的矛盾，较之以往的招商引资不同，国家文化公园的选址往往不具备区位优势，地处远离消费中心地带，对于社会资本的吸引力较低的市场及社会资本普遍认为国家文化公园的利润空间较低是融资难的主要原因之一。

（二）融资渠道单一，融资结构简单

目前我国的国家文化公园的资金来源主要是以财政拨款为主，其中地方财政占主要部分，捐赠及社会参与资本占比较低，虽然这体现出了国家文化公园的公共性质，但不利于国家文化公园的深度开发。另外，国家文化公园的建设周期长、空间跨度大、回报机制缓慢的特点，导致其难以获得社会资本的青睐。

（三）运营管理待改进，风险防范薄弱

此前许多学者提出采用PPP 模式建设国家文化公园，这是不符合国家公园建设要求的，并且PPP模式出现诸多弊病，比如私有化严重、透明度不高、过于突出盈利目的等。另外，对于建设融资方面，需要防范资金使用成本过高和资金投入结构失衡的风险，着重突出国家文化公园的宣传教育意义，而非侧重旅游业的建设模式。同时基于国家公园建设的要求，本文认为国家文化公园需要在以国有背景下，有序接纳市场资本的同时，开拓新型管理模式，提高风险防范和应对能力。

四、对策建议

（一）多元化融资，吸纳社会资本

据其他国家及我国的建设经验来看，国家文化公园的资金结构与建设方案与本国的经济及财政水平有关，我国的财政能力正稳步上升，因此国家文化公园建设应遵循《建立国家公园体制总体方案》的要求，建立以财政投入为主的多元化资金保障机制。但是国家文化公园的建设环境各不相同，所以应在保证国家文化公园保护地和公益属性前提下，积极吸收社会资本，诸如社会及个人捐赠、生态补偿征税、发行债券等方式拓展资金来源。考虑在国家文化公园建设中不同阶段各方的不同作用，并就各方的融资方式进行研究，在政策支持的前提下，探讨多元融资融合及融资方式的合理选择。

（二）发展投融资一体化平台

一方面，国家文化公园是国家领导的一项具有重大意义的国家文化展示工程，需要成立统一的融资平台，对于其管控保护区和主题展示区的建设融资与文旅融合区及传统利用区的建设融资应区分开来，同时在融资模式结构上要防止地方债务累加和过度市场化的风险问题。另一方面，在资金管理及公园运营机制方面，需要建立投资管理平台，有助于整合社会资源和调整经营结构，更好地促进文旅融合和发挥市场的资源配置作用。

（三）开发新型管理运营模式

从国内外的经验来看，公共设施的建设管理主要可以分为两种，一是以政府财政主导的管理模式，另一种是以市场化为主导的管理模式。本文认为，在我国的体制环境下可以采取两者并存的管理模式，即政府搭建平台框架，市场资本在允许的范围内进行投资建设，这种范围内的投资建设指的是遵循国家文化公园的建设要求和初始目的，并非以盈利为首要目的投资。并且，市场化运作的部分应按照园区的总体规划方案确定，在吸收引进先进管理经验的同时，提升园区的整体管理运营效率。