履行中美第一阶段经贸协议的再思考

宋成华，姚键伟

（黑龙江大学 经济与工商管理学院，哈尔滨 150080）

中美关系无疑是当今世界最重要的双边关系之一，随着中国经济实力及影响力的不断扩大，两国在政治、经济等方面的博弈将进一步增加。克林顿总统时期的对华政策是构筑建设性战略伙伴关系，小布什担任总统期间最初视中国为战略竞争者，9·11 事件后转变为利益相关者，奥巴马总统时期则是与中国构建新型大国关系。上述三届政府总体上对华持经济上合作、政治上接触兼遏制的政策。而2017 年上台的特朗普总统将中国视为战略和经济上的竞争对手，不仅强调“美国优先”，还加剧了遏制与打压，特别是在贸易领域采取了一系列加征关税的限制措施。拜登总统上台之后不仅承袭了特朗普时期制定的对华政策，还扩大了对中国企业实施限制的“实体清单”。此外，美国利用其在芯片等领域的主导优势，组织盟友的企业成立高科技产品联盟，进一步加大对华的扼制力度，试图通过垄断半导体及其核心技术，削弱中国相关产品的国际竞争力。另一方面，美国还积极斡旋中国周边国家，筹备“印太经济框架”、谋划“亚太版北约”，企图通过建立新的“小圈子”，实现在经济上边缘化中国、在军事上遏制中国、在国际地位上打压中国的目的。毋庸置疑，今后两国在经济、政治、外交、意识形态、科技等领域仍面临更多的难题。2022 年2 月，美方部分官员以中方未能全面履行《中美第一阶段经贸协议》为由，呼吁中方采取具体行动，加快采购数量，否则将考虑实施新一轮制裁。有鉴于此，未来我们要做好应对各种摩擦的准备。其中在贸易领域，应认真总结第一阶段中美经贸协议履行过程中的经验与教训，在此基础上做好相关预案，为新一轮的中美经贸谈判做好准备。我们要坚守底线，不要心存幻想，针对无理指控与打压要敢于维护自身的合法权益，这应成为中方参与谈判的原则。

一、《中美第一阶段经贸协议》的相关规定

2020 年1 月15 日达成的中美第一阶段经贸协议主要包括以下内容：

第一，中国承诺增加购买美国制成品、农产品、能源以及服务的数量，以期平衡中美贸易。其中规定中国从美国采购制成品所占比重较大，也是扩大中美贸易的主要对象，即在2017 年美国对中国出口数额1512 亿美元的基础上，两年内增加不少于2000 亿美元的进口量。

第二，中美双方在保护商业秘密、药品相关的知识产权、专利、电商平台盗版和假冒、地理标志、盗版和假冒生产出口、恶意商标、知识产权案件司法程序、知识产权保护的双边合作等9 个领域达成共识，美国要求中国扩大侵权责任认定范围，建立解决纠纷机制，还规定侵权前保护措施以及侵权后的刑事、民事和行政处罚手段，确保有效保护美国知识产权。

第三，金融服务方面，中国承诺在2020 年4 月1 日前对银行、证券、保险、期货以及资产管理服务、信用评级服务、电子支付服务等多方面放宽准入。协议认为双方在双边服务贸易领域拥有广阔合作机遇和互惠利益，双方应进行建设性的工作，给予对方的服务和服务提供者公平、有效、非歧视的市场准入待遇。

第四，美方要求中方同意不强制或施压美国企业在收购、合资或其他投资交易中向中国公司或个人转让技术。

第五，为保证公正的协议执行环境，中美设立高级别的审查机构，监测协议的执行情况以及解决争端。

以上为双方达成的主要共识，应该说《中美第一阶段经贸协议》的签署意味着两国的关税战按下了暂停键，成为中美关系发展的暂时的压舱石。

二、中国履行《中美第一阶段经贸协议》的基本情况

协议达成后，在扩大贸易方面中方积极采取措施落实协议规定，但受新冠疫情等因素的影响，2020年中方完成了协议的58.97%，2021 年完成55.48%，两年共完成目标额的57.07%。

分行业来看，中国履行对美进口呈现出以下特点：双方协议占比最大且最具有经济意义的制造业产品的进口没能完成目标，两年完成了58.85%。两国农产品合作进展较大，数据显示我国对于农产品进口的履行在2020 年就达到了81.74%，2021 年在此基础上增加了近2 个百分点。能源类产品的履行不及预期，这是因为美国一直都不是向中国出口能源较多的国家，因此该目标完成状况符合实际。新冠疫情的暴发导致服务业遭受打击，疫情使得赴美的国际旅游被叫停，中国赴美留学生也大大减少，致使美国的对华服务贸易出口呈现急剧缩减态势。

总体看协议未能及时完成，很大程度上归因于疫情对两个国家经济的冲击、美方的对华技术输出限制以及全球经济状况恶化的影响，而美国媒体却对此不予理会，一味报道中国未积极履行协议，甚至有媒体依照个别官员的意图，炒作对华实施新一轮的制裁。

三、针对《中美第一阶段经贸协议》有关争议中方应采取的措施

（一）利用“公平、平等的市场准入”条款保护自身的合法权益

协议的第一章第一节一般义务第1.2 条规定：“双方应确保公平、充分、有效的知识产权保护和执法。对于依赖知识产权保护的一方个人，对方应确保为其提供公平、平等的市场准入”。按此约定，给予在本国开展业务的对方企业以公平的待遇，应是协议双方的共同责任和义务。华为作为一家民营企业，一直依照当地的法律规定守法经营，却屡遭美方的无端指责，美国主张的华为威胁其国家安全，也缺乏证据支撑，美方甚至还呼吁其盟友不要与华为合作，此类做法本身涉嫌违反“公平、平等的市场准入”的共识。不仅如此，2021 年10 月美国联邦通信委员会（FCC）宣布吊销中国电信的营业执照，理由也是缺乏事实依据的威胁美国国家安全。对于此类行为，中方可以援用本款的规定，利用“双边评估和争端解决”机制，以美方没有给予中方企业平等的准入机会为由，向美方表达已影响我方采购的严正立场。

（二）利用新冠疫情这一不可抗力维护自身权益

疫情发生后，美方出现汽车芯片断供、货运码头拥堵等情况，导致其供应能力下降。疫情也使我方一些企业停工停产影响需求。这属于协议第七章第7.6 条第二款所列的“自然灾害或其他双方不可控的不可预料”情况，中方可援用此不可抗力条款，免除我方无法及时或全面履行协议的一些义务。

（三）美方的人为设限也导致中方采购下降

在新冠疫情出现的同时，美国单方面将中国600 多家企业和机构列入实体清单，对此实行出口限制和技术封锁，也严重阻碍了中国从美国采购的规模。

（四）互征高额关税，提高了进口产品的价格

特别是降低了美国相关产品的价格竞争力，影响了中国基于市场价格的自美采购数量。加之疫情的暴发，美国内企业的开工率下滑，供应减少，也导致中国进口规模受到影响。

（五）针对自美采购和进口“不少于2000 亿美元”的理解

第六章6.2 条贸易机会中规定两年内中国应确保在2017 年基数之上，扩大自美采购不少于2000亿美元的商品和服务。在该条“五”中也规定：“双方承认，将基于市场价格和商业考虑开展采购活动。且在实施过程中，一旦美方出现6.2 条“七”中的“中国认为其落实本章节义务的能力受到美国采取或未采取行动或美国内其他情况的影响，中国有权提出与美国进行磋商”。

从上述约定可以看出，扩大采购“不少于”2000亿美元，应是在公平公正和双方认可条件下达到的目标，但一旦受到干扰，即采购哪些产品及采购数量增加多少，要视情况且“基于市场价格和商业考虑”来决定。当前，我方应尽快收集相关信息，掌握相关部门在落实协议时，因美方原因致使谈判无法进展、协议不能履行的情况。实际上美方已有多次违反协议规定的行为，如刻意无端打压华为公司、出台制裁中方多家实体的举措、吊销一些中企在美经营许可证等，这些均可作为中方无法全面履行协议的原因。

四、围绕新一轮中美贸易磋商中方应做的准备

2022 年5 月美国的消费者物价指数一度上涨超过10%。美国财长耶伦也承认，加征关税实际上增加了美国消费者的负担，也有美方官员放出要对华实施新制裁的狠话。对于高关税的去留以及如何处理两国经贸关系中存在的问题，正确的做法应是本着积极合作的精神，通过双边协商，妥善解决各自的关注。我方应在如下方面做好准备：

（一）应尽快进一步完善服务贸易的统计数据

由于各国的服务贸易统计缺乏统一的标准及架构，导致服务贸易数据缺乏完整性和可比性。美国1984 年制定的《贸易与关税法》包括服务贸易、技术贸易和投资活动，并要求政府在对外谈判时，要把服务贸易与货物贸易放在同等重要位置，形成了系统完整的服务贸易的统计体系。美国至今依然是世界上贸易统计特别是服务贸易统计最为完善的国家，也是服务贸易出口最多的国家，服务贸易的顺差为美国的国际收支平衡做出了重要贡献。

相对而言，我国的国际服务贸易统计尚不完善，2010 年8 月才开始由商务部与国家统计局两家共同实施，主体不统一、数据不全面，目前数据主要来源于企业的直接和间接申报，且多数基于自愿的申报，统计缺乏约束力；结合其他数据综合整理，也存在统计口径的差异。例如统计在华外资企业的服务贸易数据时，仅统计外资占股50%以上的企业，50%以下的不纳入统计对象，这就可能导致统计数据的遗漏。另外在与美国谈判时，我方往往片面关注其货物贸易的逆差，却忽视美方对华较大的服务贸易顺差，实际上两者相抵，中方对美的整体顺差将明显缩小。今后需加大工作力度，尽快完善我国服务贸易的相关数据统计，这对于平衡双边贸易，减小统计的误差和遗漏非常重要。

（二）必要时应考虑将在华经营的美国企业的生产数据纳入谈判范围

20 世纪80 年代，因日本大量向美国出口汽车，引发日美汽车摩擦，于是美国要求日本实施严格的自我出口限制，不仅限制日本向美国出口的数量，后来也将在美国投资设厂的日本企业生产数据一并纳入到限制的范围，以此削减日系车在美国的市场份额。日本一些学者的研究认为，美国的做法使日企的竞争实力大受挫伤，也成为日本后来陷入长期经济低迷的原因之一。

当前在华经营的美国企业数量较多，这些企业利用中国的成本优势、巨大的市场潜力以及相应的优惠政策，在华生产产品及提供服务，其盈利是美国海外资产的重要组成部分，为美国的国力提升做出了重要贡献。如果美国一意孤行打压中国，必要时也可效仿其当年的做法，将在华经营的美国企业纳入到整体的对美贸易中考虑，以此对待中美贸易应该更显公平。

（三）要求美方提供相关的法律条文及规则的文本

在第一阶段达成的协议中，有多处“美国确认，美国现行措施与本章节所规定的义务相一致”或“美国确认，美国现行措施给予与本条款规定内容同等的待遇”等内容，以此说明美国已有相关的措施或立法规定，但具体内容并没有在协议中出现。中方应要求美方提供与此相关的条例或规定文本，并作为协议附录的一部分，以便我方掌握美国的相关规定。长期以来，美国在对华实施各种限制措施时，往往采用有利于自己的扩大解释倾向，对此应加以防范。

（四）结构改革可能成为谈判重点

在第一轮中美贸易协议中，美国最为关注的中国的结构改革、对国有企业的补贴等问题没有纳入谈判，预计第二阶段的磋商美国一定会将此作为重要的谈判内容，而且美国就是想通过这些谈判，降低中国国有企业的份额，进而实现其削弱中国经济实力的目的，对此我们要做好充分的准备。中国的国有企业改革必须按照自己的规划实施，这是中国的体制决定的，也应该是对美谈判的一个底线。

（五）如果美国一意孤行打压中国，可对美企实施准入限制

第一阶段中美经贸协议较多地规定了中方的义务，第二阶段谈判应将美国放松对华技术输出、减少针对来自于中国的投资及进口限制等纳入谈判内容，特别是要明确反对美国利用行政手段干预对华的技术输出，反对动辄使用行政命令限制中资企业合法经营的做法，否则中方在新一轮的市场开放方面，也可以针对美国的企业实施准入限制。

总之，拥有世界上最完整的产业链以及14 亿人口的巨大市场应成为我们谈判的底气。本次的新冠疫情再次证明，一旦中国减少生产某些产品，整个世界都会因此而出现短缺，说明我国在全球供应链上地位的重要。从2018 年起，中国率先在国际上举办进口博览会，至今已连续四年，进口规模持续扩大，凸显了开放的决心和负责任的大国形象，扩大进口让中国转向主动，也进一步巩固了中国的朋友圈队伍。具有发展潜力的巨大市场应成为我们今后谈判的重要支撑，要让那些背信弃义、企图在军事上针对中国、在贸易上围堵中国、在国际地位上打压中国的国家三思。