新时代加强基层治理现代化的实证分析——以X 市为例

黄婷婷 张琳

提 要：基层治理是国家治理的重要内容，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。笔者发现，近年来X 市通过牢固树立大抓基层的鲜明导向和抓实抓好基层治理的实践探索，党全面领导基层治理制度不断完善，基层政权治理能力得到加强，自治、法治、德治、智治水平有效提升，但在治理理念、配套机制、治理能力等方面还存在不少薄弱环节，针对亟待解决的问题，需要从强化党建引领、创新体制机制、夯实基层基础、促进“四治融合”等方面为进一步推进基层治理体系和治理能力现代化助力。

基层治理是社会治理的关键支撑，是国家治理的重要基石。习近平总书记高度重视基层治理，多次强调“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”。2021 年4 月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），提出基层治理的工作思路和具体要求，对加强和提升基层治理效能具有重大战略意义。为了进一步了解当前基层治理工作的推进现状、发现存在的问题，课题组就基层治理问题对X 市作了深入的调研，获取了第一手资料，并作了相应的思考。

一、推进现状

要了解基层治理的实际状况，需要解剖麻雀。为此，课题组采用问卷调查和走访座谈两种方法，对X 市进行了深入调研。其中，问卷调查对象主要是乡镇（街道）党政主要领导干部及部分副职领导干部，共收回352 份有效问卷。座谈对象主要是乡镇党委书记、镇长，村（社区）“两委”、网格员、两新组织负责人；同时，课题组专门调研走访了5 个乡镇，与基层一线干部、社会组织、居民代表等进行深度访谈，参与访谈及座谈共计80 余人次，形成访谈资料4 万余字。这些第一手材料，使课题组进一步了解了基层治理的现实状况。

（一）关于党对基层治理全面领导的情况

1.基层党组织对基层治理工作较好实现全面领导。问卷调查结果表明，79.55%的乡镇（街道）及辖区村（社区）党组织能够完全做到对基层各类组织和各项工作的统一领导，绝大多数做到的占16.76%，基本做到的占3.41%，没有做到的占0.28%。乡镇（街道）完全做到在涉及基层治理重要事项、重大问题上，由党组织研究讨论后按程序决定的占81.25%，绝大多数做到的占16.48%，基本做到的占2.27%，不存在完全没有按程序决定的情况。乡镇（街道）及辖区村（社区）和各类社会组织完全做到党的组织和工作的全覆盖占69.89%，绝大多数做到的占26.14%，基本做到的占3.41%，没有做到的占0.56%（见图1）。

图1 党全面领导基层治理的情况

2.党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制基本形成。2020 年X 市出台了《深化街道管理体制改革实施方案》，明确街道的职能定位和人员编制，切实向街道放权赋权，理顺条块关系，科学规范属地管理事项。座谈调研显示，X市各街道已完成内设机构调整并组建直属事业单位，人员通过转隶或招考方式基本配备到位，街道所承接事项和职责边界等内容比较明确，赋权事项整体上移交顺利、衔接有序。通过改革，X 市各街道职能定位更加明确，体制机制更加顺畅，机构设置得到优化，工作力量得到充实，统筹协调能力得到加强，更加突出了街道承上启下、联结四方的枢纽地位。

3.党建带群建成效明显，社会组织发挥作用，区域化党建迸发活力。问卷调查结果显示，各乡镇（街道）辖区基层公益性、服务性、互助性社会组织，完全没有的占12.78%，不超过三个的占51.42%，有四个及以上的占35.80%，已经涵盖经济、社会、文化、科技等多个领域。各乡镇（街道）辖区社会组织每年承接政府转移职能和服务项目，完全没有的占24.49%，不超过三个的占40.79%，有四个及以上的占34.72%。通过座谈调研，街道“大党建”实现与辖区单位组织共建、资源共享、活动共办，形成“社区党组织—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”的工作机制，基层党组织多元联动、统筹资源的能力不断增强。

（二）关于基层政权治理能力建设的情况

1.乡镇（街道）行政执行能力方面。问卷调查结果显示，当前乡镇（街道）综合管理权、行政执法权、统筹协调权和应急处置权，全部都有的占25.64%，大部分有的占23.95%，有一部分有的占41.54%，完全没有的占8.87%。乡镇（街道）对涉及本区域的重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权，全部都有的占56.74%，大部分有的占28.35%，有一部分有的占13.28%，完全没有的占1.63%（见图2）。

图2 乡镇（街道）行政执行能力的情况

2.乡镇（街道）为民服务能力方面。问卷调查结果显示，当前乡镇（街道）全部推进一窗式受理、一站式办理，以及市域通办、跨区域办理的占48.30%，大部分推进的占44.03%，少部分推进的占7.39%，完全没有推进的占0.28%。走访调研显示：绝大多数乡镇较好完成巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴等任务的同时，高度重视人居环境整治及留守儿童、留守老人关爱服务等工作；街道则将更多精力放在市政市容管理、物业管理、背街小巷环境建设、流动人口服务管理、社会组织培育引导等方面。

3.乡镇（街道）议事协商能力方面。问卷调查结果显示，当前已有54.05%乡镇（街道）党（工）委能够主导开展议事协商，完善座谈会、听证会等协商方式，未开展、已完善的占1.49%，已开展、未完善的占40.13%，未开展、未完善的占4.33%。已建立社会公众列席村（社区）有关会议制度的占76.76%，未建立的占23.24%。通过走访座谈，群众普遍反映，社区组织的“居民议事厅”，为基层民主协商搭建了平台，较好地协调多方利益，助力民生实事。

4.乡镇（街道）应急管理能力方面。问卷调研显示，88.12%的乡镇（街道）能够明确属地责任和相应职权，构建了多方参与的社会动员响应体系，11.88%的乡镇（街道）明确属地责任和相应职权，多方参与的社会动员响应体系尚未构建。95.56%的乡镇（街道）针对不同类型的突发公共事件编制了应急预案，4.44%的乡镇（街道）未编制不同类型突发公共事件的应急预案。36%的乡镇（街道）统筹民兵、社会组织等资源，形成统一指挥的应急管理队伍，定期组织开展综合应急演练。

5.乡镇（街道）平安建设能力方面。问卷调查结果显示，当前乡镇（街道）发生的矛盾纠纷数量3 个及以下占15.97%，4—9 个占18.34%，10 个及以上占65.69%。多年没能化解或无法化解矛盾纠纷数量3 个及以下占33.84%，4—9 个占47.31%，10 个及以上占18.85%（见图3）。当前乡镇（街道）的综治中心标准规范化建设已达标的占83.81%，未达标的占16.19%。

图3 乡镇（街道）发生的矛盾纠纷的情况

（三）关于基层自治、法治、德治的情况

1.基层群众自治制度进一步健全完善。调查问卷结果显示，当前已建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强了集体资产管理的占65.98%，已建立、未加强占16.27%，未建立、已加强占10.58%，未建立、未加强占7.17%；在基层公共事务和公益事业中，已实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽了群众反映意见和建议的渠道占67.40%，未实行、已拓宽占10.87%，已实行、未拓宽占15.98%，未实行、未拓宽占5.75%。通过走访座谈，各地协商民主实践，如：“小板凳议事”“群英汇”“居民议事厅”等作用充分发挥，不仅进一步拓展群众反映意见的渠道，而且也成为高效组织居民参与基层自治的重要载体。为进一步优化基层服务格局，X 市出台《推进市级高频政务服务事项下沉基层的试点实施方案》，在街头巷尾、小区场院、楼宇商圈等居民集中、人流量大的地方，规划建设了一批城乡社区综合服务设施。截至2022 年5 月底，该市517 个社区中有451 个社区综合服务设施达标，达标率占87.23%；中心城区213 个社区已建成“红色驿站”637 个，平均每个社区有3 个“红色驿站”，为居民提供政务服务及便民事项；加强对困难群体和特殊人群的关爱照顾，形成“四点半学校”、老年“幸福食堂”等特色品牌，为民服务有精度更有温度。

2.基层法治、德治建设进一步推进。问卷调查结果显示，在法治建设方面，22.37%的基层干部法治素养非常好，比较好的占49.94%，一般的占26.91%，比较差的占0.78%。认为辖区村（居）的村规民约发挥实际效果，非常好的占15.74%，比较好的占40.75%，一般的占40.27%，比较差的占3.24%（见图4）。持续加强和规范法律顾问工作，实现一村（居）一法律顾问。在德治建设方面，已建立村（社区）道德评议机制，开展道德模范等评选表彰活动的占30.68%，有机制，部分开展占60.51%，有机制，全部未开展占3.13%，无机制，已部分开展占3.69%，无机制，全部未开展占1.99%（见图5）。通过走访座谈，村（社区）能够常态化开展科学常识、卫生防疫知识、应急救援知识以及诚信守法等的宣传教育，能够充分调动辖区党员、志愿者力量开展爱国卫生运动、创建文明城市等活动。村（居）内道德风气持续好转，当前村（居）陈规陋习、人情风、赌博风、封建迷信等活动比较多的占4.55%，还有一些的占56.53%，比较少的占33.52%，完全没有的占5.40%。在发展公益慈善事业方面，能够吸纳社会组织、社区工作者、社区志愿者、社会慈善资源等参与基层治理及应急救援。

图4 法治建设方面的情况

图5 建立村（社区）道德评议机制，开展道德模范等评选表彰活动的情况

（四）关于基层智治能力建设的情况

1.统筹规划乡镇（街道）信息化建设，基本完成智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设。X 市于2021 年组建成立城市运行中心，实现“三级平台五级应用”“一屏观天下”，使市、县、乡三级城运体系并网联动、互联互通。目前全市已经建成12 个县级城运中心，乡镇城运中心109个，占应建总数的94%。调查问卷结果显示，乡镇（街道）的“雪亮工程”建设情况，按照要求的标准已实现全覆盖占58.52%，部分覆盖的占37.78%，少量安装的占3.41%。

2.大部分地方完成数据资源整合共享。问卷调查结果显示，乡镇（街道）及村（社区）已纳入部门政务信息系统数据资源并实现共享的占72.68%，未纳入的占27.32%。在X 社区专题调研显示，该市电子政务平台将智慧社区、网格化管理、政务服务事项管理、智慧政务云平台综合受理平台等资源整合，实现了政务信息系统数据资源共享交换。

3.拓展多应用场景，政务服务平台继续向基层延伸。目前，X 市各县（市、区）累计开发应用场景40 个，各地能因地制宜，开发水库河道防汛监管平台、秸秆焚烧、药店智慧监管、明厨亮灶、蓝天卫士等特色应用场景。X 市城市运行中心围绕“高频事项、联勤联动、融合指挥”三大事件类别，30 家单位9000 余万条数据接入，汇集政法委、城管等各类业务系统55 个，通过全面梳理、流程再造，完成了问题发现、自动派单、现场处置、事后评价全闭环工作流程，市直、区直部门事件对下处置需通过城运平台流转，而社区、街镇事件对上则可直达市直、区直部门，基层减负，和“社区吹哨、部门报到”的高效协同基本实现。

二、存在问题

通过问卷调查分析及访谈材料研究，课题组发现X 市基层治理体系不断健全完善，基层治理能力显著提高，但与新时代推进基层治理体系和治理能力现代化的要求相比还有一定差距，主要表现如下。

（一）党对基层治理全面领导中存在的问题

1.基层机构改革的治理理念和配套机制较为滞后。具体表现为：一是治理理念转变不够到位。走访座谈发现，部分乡镇（街道）还习惯于垂直管理模式，落实上级要求多，回应百姓需求少；各职能部门习惯于依靠一级一级的行政赋权或通知要求的形式推进工作，以基层为主、服务群众的治理理念有待转变。二是配套机制落实不够到位。自2020 年街道管理体制改革后，城区已经打破条线对应，设置街道综合性办事机构，但领导干部分工依然按照条线部门职能划分，没有充分发挥综合科室内部协调的资源优势。此外，考核机制未能重新设计，仍然以部门为主导，工作职责层层分解到街道，难以改变基层注重上级要求，轻视群众需求的问题；对于一些部门的慢作为、迟响应，街道也缺乏相应的考核机制，在一定程度上会影响基层机构改革的实效。

2.基层对公益性、服务性、互助性社会组织的扶持力度仍然不够。具体表现为：一是外部政策资源不足。虽然社会管理体制改革助推了社会组织的快速发展，但各级党委、政府对社会组织培育扶持的整体性、持续性和针对性还有不足。特别是相关政策法规与上级文件不配套，当地经济发展迟缓于发达一二线城市，调控政策和经济的手段相对滞后，对社会组织的培育和监管力度也相对薄弱。除此之外，大部分（75.51%）乡镇（街道）、村（社区）能够通过政府购买服务方式激励和支持社会组织参与提供公共服务，但走访中仍有部分地方因社会组织共建能力不足而没有将其真正纳入基层治理体系之中。二是内部资金资源缺乏。走访座谈发现，该市社会组织资金的主要来源为政府资助、社会捐赠、公益创投及其他服务性收入等。资金来源渠道的单一性使得社会组织发展不稳定。特别是由于资金有限，难以承担相应的薪资要求，导致高质量专业人才流失，进一步限制了社会组织的服务质量以及发展前景。

3.基层党组织联建共建流于形式，实效不显。具体表现为：一是基层党组织联建共建流于形式。座谈中发现，虽然X 市乡镇（街道）、村（社区）党组织与辖区单位已经建立联建共建的工作机制，但部分驻区单位仍存在互不隶属、彼此隔离的思想，单位职能优势未能充分发挥，被动参与党建活动多，主动参与基层治理少，被动参与慰问活动多，主动解决实际困难少，联建共建服务基层治理的能力有待进一步增强。此外，驻区单位受财务管理制度制约，专项经费预算不足，导致部分需要资金支持的工作难以开展。二是党员干部下沉参与基层治理、服务群众的实际效果有待提升。通过走访座谈，党员干部下沉参与基层治理、服务群众的形式单一、载体有限，以环境清理、入户宣传、防控值守、治安巡逻等表面工作居多，部分党员还存在名单到、人不到、心不到的问题，发挥个人专业特长服务基层明显不足，离真正与群众“手牵手”“心连心”还有差距。问卷调查显示，党员干部下沉参与基层治理、有效服务群众的实际效果，非常好占32.67%，好占35.79%，一般占30.40%，不好占1.14%，说明党员干部下沉参与基层治理、有效服务群众方面还有较大的提升空间。

（二）基层政权治理能力建设中存在的问题

1.权责配置不够优化。一是权责不匹配。此次改革下放的赋权事项，给基层带去大量的职能任务，座谈了解，改革后X 街道赋权160 余项，但基层普遍认为有责无权或责大权小，特别是缺少行政执法权，如：城市管理、生态环境等领域的执法权。二是权责未理。现行法律法规对县乡两级的职责没有清晰界定，各级部门按照属地原则将行政职责甚至业务工作交办基层。座谈显示，街道普遍认为，区直各部门下达的任务占基层一半的工作量，占用基层大量精力，难以聚焦抓党建、抓治理、抓服务等主责主业。三是上下难协同。条线部门往往各自为政、管理分散、职能交叉，而基层社会治理涉及面广，乡镇（街道）难以自下而上调动资源解决问题。调查问卷结果显示，32.15%的乡镇（街道）认为缺少统筹协调权。座谈发现，实际工作中需多个部门共同解决的问题，基层往往难以协调推进，未能形成工作合力。

2.基础保障不够坚实。走访座谈发现，街道管理体制改革后，转隶或招录了一批事业编制工作人员，但工作经费未成比例增加。以X 街道为例，改革后新增60 余名工作人员，而一年新增三公经费预算仅20 万元，实际仅够三个月支出。调研显示，16.19%的乡镇（街道）综治中心未达到标准规范化建设要求，主要原因就在于办公场地面积不足。特别是位于主城区的街道，难以达到街道管理体制改革所要求的规范化建设。

3.队伍建设不够充分。基层治理涉及面广、事项繁多、处理复杂，这就要求基层干部有较强的综合素质和专业水平。当前基层各项职能构成元素多样化，因专业不匹配或综合能力不足，导致工作开展整体成效不高。例如：街道在统一设置平安建设办公室的同时，又加挂了应急管理办公室牌子，相应承担辖区法治建设、平安创建、社会治安综合治理、社区戒毒、安全生产以及排查化解社会矛盾纠纷等应急管理和处置等工作，分别对应政法、安监、应急、消防、水利、交通、信访等部门。但街道平安建设办公室除党政领导等兼职人员外，专职人员平均1—2人，大多数干部没有接受过专业培训，更没有专业化的应急救援力量，人员数量不足、结构不优、专业化水平不高的问题十分普遍。

（三）基层自治、法治、德治方面存在的问题

1.基层群众自治方面。调查问卷结果显示，辖区村民（居民）参与基层社会治理，非常积极的占19.60%，积极的占28.98%，一般的占49.15%，不积极的占2.27%。基层群众参与社会治理积极性不高的主要原因：村民（居民）参与意识不足占79%；村（居）承担了大量的行政性工作，弱化基层自治能力的占57.39%；村民（居民）文化素养不高的占51.99%；缺少公众参与的活动场所、无法满足公共治理活动需求的占31.25%。通过走访座谈了解，大部分基层群众参与意识不足，是因为缺乏集体意识，看客心理，事不关己、高高挂起，认为对自身生活影响不大，等靠、观望态度明显。在农村地区由于经济落后，大部分青壮年离开家乡到城市务工，他们自身与家乡的现实情况脱离，没有时间也无暇顾及基层治理事务，导致基层自治主体缺位。部分社区引导居民自治的方式方法不科学、不充分，凝聚群众力量不强等原因也在一定程度上影响群众参与的积极性。

2.基层法治建设方面。一是法治意识淡薄缺失。在农村地区，还存在一部分村民法律知识不足、法治意识淡薄，运用法律手段解决实际问题效果不佳。调查问卷结果显示，长期无法化解的矛盾纠纷，其首要原因就在于法治手段运用不合理不充分（占69.32%）。此外，部分村干部法治意识淡薄，治理手段简单粗放，在一定程度上也影响了基层法治建设。二是法治手段较为局限。基层法治手段主要依靠村规民约及“执法”“司法”等。调查问卷结果显示，辖区村（居）的村规民约发挥效果不够理想的占43.51%。通过走访座谈了解，部分地方村规民约制定程序不规范，少数人制定代替全体村民讨论；内容烦琐复杂、规定模糊泛化，针对性、操作性不强；执行过程中推进力度不够，个别地方甚至成为摆设，在一定程度上制约了其应有作用。三是法律服务资源匮乏。大部分基层法律服务模式单一，以法规宣讲、纠纷调解和法律咨询为主，还存在社会矛盾纠纷进行压制性化解的现象。基层法律服务还存在机制不完善，人员不稳定，处理不高效等问题。

3.基层德治建设方面。调查问卷结果显示，61.08%的村（居）还有一些或较多陈规陋习、人情风、赌博风、封建迷信等活动。其原因主要有：一是优良家风失范。在基层走访中发现，存在传统孝道文化的淡漠现象，因年轻一代生活压力大，或兄弟姊妹间未达成协议，出现不赡养老人现象，加速了家庭道德滑坡。二是淳朴民风遮蔽。在经济利益的引诱下，淳朴民风被经济利益挤压，出现与文明相悖的公共问题，如：公共活动场所被侵占，公共场所的体育设施、文化设备等公共资源遭到破坏等。三是精神生活单一。近年来，基层村（社区）建立了文化站、阅览室、农家书屋等场所，但部分设施因缺乏管理维护被闲置，大部分群众精神生活主要依靠看电视、打麻将、刷抖音，没有达到基层群众精神文化生活富足的要求。

（四）基层智慧治理能力存在的问题

1.信息孤岛现象依然存在。由于政府机构设置条块分割的特点，易导致横向部门间和纵向层级间出现信息沟通不畅的现象，存在获取数据共享程度较低的问题。调查问卷结果显示，当前还有27.32%的乡镇（街道）及村（社区）未纳入部门政务信息系统数据资源或未实现数据资源共享。

2.数据分析利用不够充分。基层“智治”的关键是对数据的深入分析和应用。城市运行中心作为城市治理的高效“大脑”，是信息技术与社会治理有效结合的重要载体，但其在数据的分析与应用能力方面还处于起步阶段，存在专业技术能力不强、数据利用效率不高等问题。此外，基层干部对数据获取、分析、运用不够重视，很多基层干部科技信息知识储备不足，还不太清楚什么是大数据，什么是云计算，影响了基层治理“智治”效能。

3.应用场景开发有待完善。将智治的顶层设计创造性转化为具体服务于政务服务、风险防控等应用场景开发不足。实用、好用的应用终端依然有限。调查问卷结果显示，还有30.57%的乡镇（街道）存在未运用智慧社区信息系统和便民应用软件情况。通过走访座谈，还有一些“过度数字化”的问题，如微博微信强制推广、滥用网络积分排名等，不仅难以实现基层有效治理，而且占用大量时间精力。

三、理性思考

习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”根据基层治理推进状况及存在的问题，课题组提出以下有针对性的推进基层治理现代化的具体举措。

（一）加强党对基层治理的全面领导

1.深化基层治理体制机制创新。一是明确基层法定职责。系统化、精准化明确县乡不同层级政府履职重点，建立完善“各有侧重、各司其职”的职责体系。对于确需交由乡镇（街道）承担、实行“属地管理”的事项，由县（区）级党委政府批准后下放，最大限度防止县（区）级事权下放的随意性。积极推动资源下沉的同时，对涉及重大公共安全、国土资源等重大公共利益的行政许可事项和专业性较强、基层无能力承接的事项，禁止下放。在基层管理体制改革中不断探索，优化完善乡镇（街道）法定权责事项，形成标准统一、规范权威的事项清单，为乡镇（街道）依法履职奠定基础。二是优化调整领导体制。围绕加强党的建设、统筹区域发展、组织公共服务、实施综合管理、动员社会参与、维护公共安全、指导基层自治等7 个方面的职能定位，按照内设机构及直属事业单位的职责划分，对乡镇（街道）党政领导班子合理分工，理顺领导体制，增强乡镇（街道）内部的统筹协调能力。三是创新双向评价办法。严格按照县乡职责分工和乡镇（街道）权责清单进行考核，加大乡镇（街道）对县级部门的考核权重，促进部门与乡镇（街道）协同履职。

2.加强社会组织培育扶持力度。一是外部层面，构建多元扶持体系。加快建设公共服务信息平台，实现政府部门、社会组织与市场需求间的信息共享、精准对接。整合各部门相关扶持资金，通过购买服务、公开招标、创业扶持等方式，为公益项目提供资金支持。积极帮助符合条件的社会组织享受税收优惠。对于群众有迫切需求的社会组织，建立社会组织的实体孵化基地，汇集政策、资金、技术、培训等孵化于一体的公共服务体系。二是内部层面，支持、帮扶社会组织优化自身建设。通过基层党组织引导规范社会组织发展的正确方向，提升社会组织的公信力。结合基层实际需要，推进社会组织分类发展，通过精准化、专业化服务获得社会公众在人力、财力、物力资源的支持。通过商业化模式运行并获取资源的方式进一步拓展社会组织融资渠道，形成政府扶持、社会参与、专业运行、项目合作的发展路径，推进社区社会组织“从无到有”“从有到优”“从优到强”。

3.提升党组织联建共建工作实效。一是加强制度建设，凝聚治理工作合力。加快形成以区域大党建引领为核心的多元共治工作格局，构建满足群众多元需求的服务体系。进一步推动重心下移、资源下倾、力量下沉，系统化、常态化解决基层治理中遇到的难点、痛点、重点问题。健全完善下沉党员登记报到制度、日常考核制度以及社区和单位对在职党员“双向联系、双向服务、双向反馈”运行机制，加强对下沉党员的有效管理。二是加强思想引导，发挥先锋模范作用。经常性对社区党委、单位党组织、“双报到”党组织和党员干部开展思想发动和教育培训，不断增强宗旨意识，组织党员多下基层、深入群众，在为群众排忧解难中深化思想认识，用实际行动践行党员初心使命。三是加强文化建设，形成共同参与氛围。文化对社会有着潜移默化并影响深远持久的作用，可以感染、感召、凝聚社会的精神力量。通过营造“共治”文化氛围，在多元治理主体之间形成文化纽带，从而激发基层治理的参与性、积极性、主动性。

（二）加强基层政权治理能力建设

1.优化权责统一的职责体系。加强基层政权建设，要以问题为导向，以调研为抓手，以法制为根本，科学放权赋权。一是下放行政执法权。2021 年施行的《行政处罚法》，增加了“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”的规定，是县级权限依法下放的依据。为适应基层治理需要，应全面梳理和编制乡镇审批事项清单和执法事项清单，赋予基层行使与其责任相适应的审批权、执法权。二是赋予统筹协调权。乡镇（街道）需要县级部门履职事项，相关部门应快速响应，能够立即办理的即时解决，需个别研究的提出方案限期解决，构建规范、高效、联动的工作机制。建立协同部门职责事项办结评价制度，由乡镇（街道）对各职能部门协同履职情况进行评价反馈，加大工作督办力度。

2.加大基层工作的投入保障。加强基层政权建设，要真正让基层有钱有地有人办事。一是加大经费保障力度。为避免“只给政策不给钱”，做到基层的财权与事权相对应。建议深化乡镇（街道）国库集中支付制度改革，完善乡镇（街道）经费保障机制，缓解基层政府经费不足的问题。二是完善建强基层阵地。将乡镇（街道）综合服务设施建设纳入城市发展规划，通过盘活现有资源或新建等方式，加强党群服务中心等基层阵地建设，优化完善各类配套服务设施。三是培育高质量基层队伍。加强基层干部队伍建设，推进编制资源向基层倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。用好城乡基层干部培训基地和在线学习平台，提升基层干部能力素质。落实乡镇（街道）干部任期调整、最低服务年限及工作补贴政策。完善容错纠错机制，营造基层干事创业的良好氛围。

（三）加强基层自治、法治、德治

1.积极引导群众参与，夯实自治之本。一是提高参与意识和能力。加强群众自治相关法律法规、政策文件及其重要性的宣传和讲解，增强村（居）民对参与自治主体地位的认同，提高其政治民主素养和参与治理能力，从注重参与利己性家族事务扩展到参与利他性公共事务。二是拓宽参与渠道和途径。针对在外务工村民，通过拓展网上参与自治渠道，提升村民参与自治的便利度。将村内选举及重大决策等需要群众参与的事项，安排在农民工返乡高峰期进行，通过时间的灵活变通争取更多村民回村参与自治事务，进一步提升群众参与程度。三是搭建参与纽带和桥梁。基层自治面向的是社区内部分散化、多元化群体，要理顺村（社区）和基层群众自治组织、社会组织、公民个人等基层协商主体之间的关系，增强组织间的横向联结。充分利用社区现有基层组织和社会组织的资源，积极吸纳社会力量发展村（居）内集体经济，加强村（社区）与村（居）民间的利益联结，提升参与自治的深度与广度。

2.持续深化法治建设，筑牢法治之基。一是提升治理主体的法治意识。坚持践行为人民服务，依法办事的工作理念，将传统的政府包揽主导治理向政府指导与支持下的村民自治转变。加大法治宣传教育力度，结合地方实际，针对突出矛盾，用多元化的方式、接地气的语言，向群众普及常用的法律知识。二是弥补法治手段的客观不足。充分利用乡规民约填补法律空白，在上位法的系统规定之内，结合本地特色细化规则，避免对上位法的无效重复。注重个人法益的实质保护，坚持少数服从多数的制定程序，凝聚绝大多数村（居）民的合意，争取最广大村（居）民的拥护。三是提升法律服务的实际效能。制定规范完整的乡村法律服务制度，围绕人员合理配置、经费拨付使用、服务内容效果等方面制定规范化流程，建立常态化服务监督机制。为专职法律服务者提供固定办公场所和办公经费，确保法律资源持续性下沉到村级。加强与调委会、法院、仲委会以及妇女联合会等组织的对接合作，形成工作合力。

3.大力推进文化建设，强化德治之翼。一是以家教家风建设为引领。要加大最美家庭创建等评选活动的力度，用正确的道德观念涵养优良家风，让家长以身作则，孩子耳濡目染，让党员干部带头，引领群众积极参与。二是以模范标杆示范带动为基础。加大选树模范好人、选树先进典型的工作力度，特别是将优秀的基层干部、本地的道德模范、发挥余热的退休干部、返乡的企业家、公认的身边好人等选树起来，以身边人带动整个村庄、社区的文化氛围和道德水平。三是以逐步完善制度建设为保障。将道德的内在价值要求转化为自觉的履行遵守全凭个人自觉还不够，需要提供法规支撑，完善法律保障，不断完善村规民约、道德奖惩、资源共享等制度安排，为道德建设提供基础保障。

（四）加强基层智慧治理能力建设

1.提升数据思维，增强运用意识。习近平总书记指出，“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功”。大数据不仅是重要的生产资源，更是重要的执政资源。利用推进城市运营管理中心建设的契机，在基层干部中普及大数据、云计算、物联网、人工智能等相关前沿科技知识，在党校培训中增加大数据情景模拟课，提升干部用大数据分析问题、精准决策、智慧治理能力。

2.开放数据共享，打破信息壁垒。按照国务院出台的《关于加强数字政府建设的指导意见》，牢固树立“信息化智能化就是核心战斗力”理念，将X 市的“两网”建设作为“头号改革”工程，完善数据治理的组织架构，整合部门数据资源，运用专业技术手段跨部门建立信息共享平台，推动数据信息资源无障碍共享。进一步推进数字政府、智慧城市建设，促进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。

3.实施人才战略，打造科技支撑。通过引才、引智等方式，吸引更多科技人才参与基层智慧治理，完善相应人才引进政策及资金支持力度，做到引进来、留得住人才。加强与高校、企业、科研院所的合作，以政校合作、政企合作、校企合作的方式弥补大数据人才短缺问题。