信用赋能基层治理＊——基于浙江的案例分析

陈海盛 沈满洪

提 要：强化基层信用治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的创新实践。浙江作为高质量发展建设的共同富裕示范区，以数字化改革为引领，加快构建信用与基层治理深度融合的制度基础，以基层社会有效治理为基点，健全信用服务体系的技术支撑，一定程度上缓解了因信息不对称引致的企业道德风险和逆向选择难题，从省域层面实现了信用信息的深度融合应用，在推动投资、消费和治理等领域形成了典型经验。

近年来，国家在区域信用体系建设、基层社会治理等方面提出了明确的工作要求，并通过长三角国家社会信用体系建设区域合作示范区、社会信用体系建设示范区、守信激励城市试点等区域政策试点，形成了系列社会信用体系建设与基层治理结合的经验做法。作为高质量发展建设共同富裕示范区，浙江针对数字化改革和基层治理现实需要，从数据共享和业务协同两方面入手，以制度有效供给和技术创新应用为支撑，按照系统性、整体性思维，形成了覆盖信用信息归集、管理、加工、应用、修复和安全等信用建设全过程、各环节的信用制度体系，为推进社会合约履行提供了特殊的公共产品。

一、浙江基层信用治理的实践

（一）构建区域一体化的综合信用智治体系

一是建立覆盖全域的信用智治综合管理系统。依托各级信用信息平台关键功能，基于大数据、云计算、人工智能等现代技术，构建涵盖多类应用主体，服务于政务、社会、市场多领域的信用智治综合管理系统。开发信用评价、预警监测、研判分析等功能模块，为各类场景应用提供基础支撑。二是实现多维数据的共享共建。打通公共信用信息平台、基层治理四平台、行政执法监管（“互联网+监管”）平台、网格管理、村情通、政企通等各级信用治理支撑平台，实现政务数据、市场数据、社会数据的融合共享。三是开展多类主体信用评价。建立企业、个人、商户等多类主体信用档案，实现“一户一档”。基于公共信用评价结果、城市信用分，融合主体基本信息、履约能力、荣誉奖励等各方面情况，构建主体信用评价模型，精准描绘主体信用画像。加强信息安全及隐私保护，明确评价指标和数据的合法性，对涉密等信息不纳入公共信用评价，做到指标、数据和结果的可公开、可解释。四是构建部门协同应用格局。在行政领域，开展信用核查、信用承诺、信用公示等，将主体信用情况作为各行业主管部门分级分类管理的重要依据，在街道网格走访中将信用较差和严重失信名单主体作为重点对象强化监管巡查。在市场领域，深化与各类金融机构合作，将信用嵌入金融风控体系，对信用优良主体提供更高融资授信或降低利率等金融优惠。在社会领域，围绕医疗卫生、公共交通、文旅服务、住房公积金等公共服务，为信用优良主体提供信用激励场景。

衢江区廿里工业功能区依托衢江区信用智治综合管理系统，在归集园区企业基础信息、乡镇网格、金融机构等共享数据基础上，构建适用于园区的企业信用评价指标体系，一级、二级和三级指标分别为6 项、25 项和42 项，并完成园区重点企业的信用评价。一是制定信用风险监测机制。构建涉及舆情、融资、涉诉等多维信息的实时监控系统，并基于定制化风险模型，通过系统消息、短信、邮件方式，及时推送预警。二是建立金融服务体系。依据企业的不同需求，吸引金融机构入驻，定制特色服务产品，实现线上融资需求对接，基于需求进行精准推荐，并将信用评价结果应用于信贷审批，快速通过审批，进行贷后风险监测、管理。三是推进园区“信用＋”场景应用。围绕“信易批”“信易办”“信易贷”等领域，在政策扶持、纾困帮扶、融资服务、信用风险管控等方面深化信用应用场景，进一步推动信用服务和信用应用创新。

（二）以园区为载体，探索企业信用管理服务体系

首先，强化行业监管责任。针对安全生产、产品质量、生态环境等基层关切的重点领域实施信用分级分类监管。运用信用奖惩联动机制，对严重失信领域定期开展专项治理。其次，强化综合治理能力。通过构建信用评价体系，在基础设施、消防安全、公共卫生、物业管理等日常综合管理环节，对不同信用等级主体实施差异化管理。再次，创新惠企应用场景。在园区服务、政策扶持、评先评优等环节，参考使用主体信用情况。加强与金融机构合作，缓解企业融资难题。在电子商务、咨询培训、宣传推荐等场景中对信用优良企业提供优先服务、免费参与等激励措施。最后，营造诚信文化氛围。通过网站、App、宣传栏、文化教育活动等载体开展形式多样的信用宣传。定期发布信用排行榜、红黑名单等，营造守信自律的良好氛围。

为强化基层治理效能，湖州织里童装产业小微企业园根据《吴兴区童装行业企业信用评价实施方案（试行）》，设定信用评价模型，量化企业信用分数。信用评价模型涵盖信用综合、履约践诺、行业责任、发展能力、依规守法5 大维度和11 个细分指标，通过建立童装企业信用评价机制和信用监管标准，对园区童装企业实施信用监管。嘉兴1921 智能科创园则依托中小企业公共服务平台网络，秉承“资源在网格集成，任务在网格落实，诉求在网格解决，感情在网格升华”理念，为企业提供包括公共服务、生产性服务、后勤保障等集约、开放、联动和智慧的配套服务，构建“街道—园区网格—微网格—企业—员工”园区五级治理体系。

（三）以市场为载体，构建商户信用监管体系

一是实现数据共享。依托市场综合管理平台，归集商户日常经营管理数据，连接公共信用信息平台、金融综合服务平台、行业监管平台及其他平台系统，实现市场内外数据的联动融合共用。二是实现应用协同。以商户信用评价为基础，在“双随机”抽查、专项治理、重点监控、行业监管等环节开展信用分级分类管理，提升监管效率。三是实现风险防控。构建信用风险评估及预警监测系统，通过大数据评估对商户实施有针对性的动态监管。建立投诉高效处置机制，落实诚信规范经营。四是实现清单化治理。建立数据归集标准及信息清单，进一步梳理明确市场监管事项和监管职责。制定市场自律守则，承诺诚实守信经营。

杭州综合保税区根据《杭州经济技术开发区海关跨境电子商务仓储物流企业分类管理实施办法（试行）》，就企业信用信息采集、企业信用状况的认定和评分等方面进行探索。围绕“一流跨境电商生态圈”打造，重点打造一个“数字贸易公共服务平台”平台，加快推进关企联动数字清关、区港联动办理模式两个联动，并推进信用应用的集成嵌入。在保税区服务中心设置了政务办事服务综合自助机，集成了信用记录、查询、异议处理和信用修复受理等功能。依托天猫国际，在保税区开展跨境电商零售进口商品保税仓留样品控工作，推动品控与商家信用相结合。为推行“非接触式”出口退税业务办理，对需审查纸质资料的企业，根据信用等级和疑点情况分类分级处理，优良企业无需提供纸质资料即可容缺审核通过。

义乌陆港电商小镇将消费者投诉、垃圾分类整改、水电费迟缴等失信信息和志愿者活动、媒体正面报道等守信信息纳入主体信用档案并定期开展信用评价，评价结果作为企业入驻进行资格审核的重要依据；在日常管理中，同时加大信用较差企业的专项督查频率，对主要负责人进行信用预警。设立信用咨询、投诉窗口2 处，聘请信用特约监督员6 名。为增强信用获得感，将信用评价结果转化为信用积分，设立“积分超市”信用小镇板块，开展积分兑换；对信用A 级企业发放租房优惠券，在广告投放、人才助力、优惠政策享受等方面予以激励。从信用宣传看，已累计制作并投放海报、信用手册、专题宣传稿等资料600 余份，组织“信用商家评选”等活动3 场，针对信用等级B 级及以上企业组织开展电商培训18 场，覆盖1000 余人次。

（四）以乡村为载体，打造个人信用共治体系

首先，建立个人信用档案。采用自动采集、人工录入等形式归集社区内邻里互动、环境保护、公益活动等各类信用信息。推进社区平台与基层治理等平台对接，归集个人行政处罚、严重失信名单等不良信息及荣誉表彰、劳动模范、慈善捐赠等守信信息，建立个人信用档案，实现“一人一档一分”。其次，建立兼顾个人、家庭、社会等方面的个人诚信评价体系并进行定期评价，实现公民道德建设与城乡基层治理融合互促。再次，开展诚信积分兑换。在社区超市、免费体检、景区旅游等方面开展积分兑换活动；在荣誉推荐、评先评优、金融授信等方面对积分较高个人采取激励措施。最后，定期公示晾晒。按照街道和网格，设置诚信积分公示牌，并定期公示诚信积分排名，提升基层主体信用共治的参与性与自觉性。

杭州湾信息港小镇以信用惠民便企场景与小镇特色服务融合为特色，借助信用分试点办法着力打造小镇诚信优质的创新创业软环境。从2019 年开始，试行出台的《钱江信用分试点办法》，进一步拓展了“钱江分”在企业创新券提额度、场地租赁享优惠、小镇商配送福利、标杆榜样强宣传、活动报名扩范围、交通难题易破解以及车位办理享优惠等七大场景的创新应用。根据浙江省“信用码”试点应用相关要求，2020 年开始新增园区住宿、医疗体检两大新场景。

长兴乡村民宿小镇建立以信用数据全流程应用为基础的基层治理模式。一是通过季度普查、月度抽查、随机抽查等方式采集500 余家民宿信用信息；二是按季度根据500 余家民宿的普查和随机抽查数据，按照积分规则定期开展综合信用评价；三是对积分较高民宿在银行贷款额度提高及利息优惠进行激励，并优先推荐评选浙江省四、五星级农家乐；四是对积分达到85分以上的民宿减少抽检次数，对游客进行引导推荐，对85 分以下的民宿，在日常工作中加强管理。五是运用App、公众号、大屏幕展示等方式进行宣传，在年度乡域旅游发展大会上对诚信农家乐民宿进行表彰奖励。

二、浙江基层信用治理存在的主要问题及根源分析

尽管基层信用治理在实践层面开展了创新探索应用，但是鉴于以信用手段进行社会治理是复杂且极具挑战的系统性工程，在实际工作开展过程中也面临着治理方式转型、数据融合应用、机制创新突破等诸多困境，如何更好融合信用优势更好推动基层社会治理的精准性和有效性是亟须解决的现实挑战。

（一）主要问题

首先，基层信用治理的制度体系问题，多种制度的相互匹配不够完善。基层信用治理是制度重塑过程，在由传统管理方式向信用治理方式转型过程中面临制度匹配难题。一是基层治理的正式制度、非正式制度和实施机制的不匹配，时而缺乏实施机制与正式制度匹配，时而缺乏非正式制度与正式制度匹配，时而缺正式制度与非正式制度匹配。二是“人少事多”是基层信用治理困局的制度性特征。基层治理涉及事项繁多，而对应的行政监管力量又较为薄弱，这就难以对基层信用治理进行有效研究并开展深入创新实践应用。从实际情况来看，基层治理承担事项包括市场监管、执法抽查、投诉举报、专项治理和数据统计等诸多门类，但与之对应的工作人员的数量呈现不相匹配状态，导致基层治理过程中存在一定程度的粗放现象。三是人才制度不匹配。基层治理人员中具有法律、公共管理、农业经济等特殊专业技能的人员比重较低，对复杂问题的处理和应对能力不足，对信用如何与各部门业务有机结合，对要达到的目标及需要解决的问题深入思考探索不够，以上均对信用治理工作造成一定影响。

其次，基层信用治理的主体结构问题，多主体联动的制衡结构尚未建立。基层信用治理的基础是信用数据的跨部门跨层级实时共享应用，难点在于多主体的联动机制还没有效形成。从横向数据看，由于缺乏统一标准，由乡镇不同部门掌握信用数据字段差异性较大，难以在技术上实现直接抓取并在基层治理事项中使用。从纵向数据看，信用主体基础信息、公共信用评价信息、红名单信息、荣誉奖励信息及各种不良信息等数据，集中由省级部门掌握，相对于各级信用数据上行，信用信息的下行渠道相对滞后，“数据回家”进展缓慢。以衢州衢江区信用智治综合管理系统为例，向省级部门申请的32 项信用数据中，仅审批通过了26 项，其中社保欠缴企业名单、网格信息等部分数据申请被数源单位驳回。

最后，基层信用治理的长效机制问题，制度迭代升级的机制尚未形成。基层信用治理的重点在于信用精准应用，信用应用难点在于制度体系建设相对滞后。一是受信用制度和政策影响，信用激励手段在基层治理中的运用层次和力度上存在制约，难以在更大范围、更宽领域中开展深入应用，一定程度上降低了群众感知度。二是失信约束措施合法性与规范性有待进一步完善。由于缺少配套法律法规依据，基层信用应用的合法合规难以确保，对于介于法律与道德之间的事项，以信用方式进行治理在实际操作层面存在较大难度。三是基层社会诚信意识不强，社会主体对信用认识大多停留在金融信贷领域，对基层信用治理过程中的数据归集、评价及应用参与度不高，在一定程度降低信用治理成效，亦不利于长效机制建立。

（二）根源分析

一是基层信用治理行政惯性在短期难以有效扭转。传统治理方式形成的条块分割及权、责、利不相称等症结，对基层业务管理系统互联互通造成阻碍，不利于信用数据共享融合和智能化处理应用，在一定程度上引致治理效能长期偏低。二是横纵向数据共享存在一定壁垒。基层信用治理主要运用日常治理事务中累积的内部数据，对于外部信用数据，由于横向各部门和纵向各单位之间的数据平台系统之间尚未连通，信用数据实时有效共享存在难度，尤其是市场监管、税务、海关等国家垂直系统或者“互联网+政务服务”平台、基层治理四平台、人社一体化等省级一体化建设的系统平台，由于部门间协调难度更大，数据融合应用也更为滞后。三是基层治理与信用结合点需进一步明确。各级政府尤其基层对信用治理概念、建设框架、需要解决的关键问题以及发展路径缺乏统一认识，不同部门责、权、利分配不均，对在基层信用治理过程中定位不清晰，与之相配套的制度文件及相应政策存在空白，在一定程度上影响了工作的开展进度。

三、提升基层信用治理能力的现实路径

信用赋能基层治理能力提升的关键在于建立涵盖信用数据归息、管理、应用、奖惩、权益保护等关键环节的制度框架，在深化部门联动机制，规范守失信重点名单的认定单位、认定规则、退出办法、响应部门和对应联动措施基础上，以信用承诺创新信用激励途径，重构自主承诺、社会监督、政府监管的基层信用治理新机制。当前基层信用治理体系建立过程中面临的难题在一定程度上也是进一步提升基层治理能力的潜力所在，以信用手段强化社会有效治理的重要前提是创新治理机制，在遵循基本原则基础上，根据不同基层载体因地制宜制定并采取差异化信用治理举措。

首先，建立健全基层信用治理的长效制度。针对社会治理痛难点，深化信用联动机制，规范守失信重点名单的认定单位、认定规则、退出办法、响应部门和对应联动措施。以信用承诺创新信用激励途径，建立健全自主承诺、社会监督、政府监管的基层信用治理新机制。

有重点、有步骤地将社会信用体系建设与基层有效治理嫁接起来，找准社会信用体系与基层社会治理结合的最优区间，依托各级公共信用信息平台和城市信用分，构建“信用+”服务集成支撑平台，统筹运用现代信息技术，以互联网、大数据等现代科技为手段，创新“互联网+领域（行业）+信用”监管应用，将社会信用体系建设作为加强和创新基层公共管理，提升治理效能的重要手段。着力提升市场主体规则意识、法治意识和诚信意识，营造“人人知信守信用信”的发展环境，构建“自治、法治、德治、智治”四治立信良好格局。以制度为引领，以信用平台为支点，着力提升信用数据归集和评价能力，创新信用激励场景，使诚信主体享受切实便利与实惠。

其次，以贯穿基层的一体化信用平台强化数据共享和业务协同。一方面，创新构建数据共享通道和规则，探索公共信用信息平台与人民银行征信中心以及芝麻信用等信用服务机构数据库共享。建立透明可溯源的数据清洗和转换规则，形成事前预防、事中监控、事后改善全流程数据管理机制。支持各级信用平台下公共信用评价结果、红黑名单等数据至基层治理枢纽，与此同时，基层信用治理结果实时反馈回流至各级信用平台，形成数据共享交换闭环。另一方面，强化信用数据的跨部门协同应用，将信用嵌入基层治理全过程，强化重点管控对象的多维关联分析，实现精准治理和靶向监管。探索信用积分式基层自治新路径，提升主体自治的自觉性和主动性。以城市“信用码”跨地互认提高跨区域信用治理协作能力，以一体化信用服务市场畅通基层创新要素流动渠道。强化信用服务基层金融供给能力，健全“信易贷”风险共担和补偿机制，促进金融机构针对初创企业创新提供融资服务。

最后，针对基层治理职能业务，发挥信用在基层治理中的差异化和层次化作用。一是将企业公共信用评价结果、红黑名单信息推送至基层治理支撑平台，与预警机制相结合，通过定期生成红、黄、绿三色码，实现企业、商户的精准画像，作为差异化监管的重要依据。二是将企业公共信用评价结果与环境、安全生产、农产品质量等行业信用评价结果进行综合评价，实施分级分类监管。对于信用情况较好的主体，减少检查抽查频次；对于信用情况较差的主体，适度增加检查抽查频次。通过分析研判辖区内企业信用分布情况，结合贷款、用水、用电等方面信息，为地方政府风险预判提供支持。三是通过村情通等数字化平台应用软件将失信行为进行电子化处理，提高执法人员执法监督的精准性。同时，依法依规建立信用信息公示机制，在各街道和网格，设置信用公示牌，定期公示各类不文明行为，对信用优良主体进行表扬，提升基层诚信环境。四是依托地方信用信息平台，研究建立“信用+治理”评价指标体系，开展对企业、商户、个人等多类主体的信用评价，并在政务、市场和社会服务领域创新便民惠企场景，提升信用感知度。