战略性先导科技专项经费管理探讨

崔惠绒，江 锐，，王 倩，苏国强，张蒙蒙

（1.中国科学院微电子研究所,北京 100094；2.北京科益虹源光电技术有限公司,北京 100176）

0 引言

战略性先导科技专项（以下简称“先导专项”）是中国科学院在中国至2050 年科技发展路线图战略研究基础上，瞄准事关我国全局和长远发展的重大科技问题提出的，通过发挥中科院建制化优势，组织院内外优势力量，集科技攻关、队伍和平台建设于一体，共同实施的跨学科、跨领域的重大科技任务。为了能够完成好先导专项任务，以及不断取得重大创新突破，先导专项对任务实施和预算经费提出了更高的要求，要求承研任务单位同部署、同规划、同考评，更要对先导专项经费的使用和管理给予重视。

1 先导专项经费管理现状

近年来，随着“放管服”改革的不断推进，承研任务单位逐步加强了内控管理。一方面，承研任务单位相继制定并出台了一系列符合科研规律和科研实际的管理制度，并加强了制度在先导专项经费管理中的实践应用。另一方面，承研任务单位通过专项巡视、专项检查、内部审计、风险防控等措施，逐渐完善了先导专项经费使用流程，加大了对专项经费使用的监管力度。另外，在先导专项立项实施过程中，承研任务单位较为全面地掌握了专项经费使用的规定要求，积累了一定的经验，进一步保障了经费支出的合理、合规性。这些举措在很大程度上推动了先导专项经费管理工作高效有序开展。

1.1 先导专项经费使用风险较小

先导专项承研任务单位依据国家的相关规定，结合科研实际，陆续制定了科研项目预算及调整、合同管理、资产管理、采购管理、政府采购、内部转账、财务审批等方面的内控管理制度，对有关管理办法及实施细则进行了补充、修订和完善。对于经费使用，承研任务单位采取一系列措施避免经费浪费。例如，对于使用先导专项资金购置的设备，承研任务单位在采购审批、合同签订、验收出入库、维护处置等方面都制定了明确的规定和实施细则，并将设备都纳入单位固定资产统一核算与管理，及时建立固定资产卡片，定期盘点，保障账实相符，防止资金浪费。针对纳入“基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点”的单位，其结合实际制定了绩效奖励提取管理办法，在直接经费中提取不超过20%的费用作为绩效奖励，发挥专项经费激励引导作用，激发科研创新活力。这些措施不仅完善了承研任务单位内控体系，从制度上规避和防范了先导专项经费使用风险，也从根本上解决了先导专项关键技术人才人员经费支出的困难，进一步增强了先导专项经费管理的科学性，且更加符合科研实际规律，更能保障科研工作的有序开展。

1.2 总概算结合年度预算合理调控经费

为了更好地把控先导专项任务总体经费需求，同时精准掌握各任务年度经费投入需求，先导专项实行任务概算与年度预算相结合的方式。具体而言，立项之初，专项总体单位对下设各项目、课题及子课题间的资源进行合理配置，对各合作单位间的承研任务进行合理划分，确定各自的任务目标和技术路线，并组织专家进行评审，确定各承研单位任务总概算。在专项任务实施过程中，总体单位牵头协调推进承研任务单位方案落实，各单位围绕研发任务开展工作，在每年年初编制年度工作计划及预算书，详细阐述本年度将要开展的工作内容及考核指标，并编制详细的预算书，经专项总体单位财务评审并上报中科院主管业务局批复后，及时、足额拨付各层级任务预算经费。承研任务单位按照批复的年度工作计划和年度预算开展研发工作，统筹任务实施进度，及时部署安排用款计划，按月统计分析预算执行情况，积极管控经费支出，保障预算执行与任务同步进行。这种通过任务总概算总体把控和年度预算细节调控的先导专项经费管理模式能够结合研发任务需求在任务实施周期内动态地对预算经费进行合理调控，这样不仅能够有力推进预算执行，还可以最大限度地将专项资金投入核心技术突破任务，提高先导专项资金使用效益。

1.3 经费使用基本合法合规

先导专项任务实施过程中，承研任务单位依据《中国科学院战略性先导科技专项管理办法》《关于中国科学院战略性先导科技专项管理的补充通知》（科发函字〔2018〕524 号）、《中国科学院条件保障与财务局关于进一步优化战略性先导科技专项经费管理的通知》（科发条财函字〔2019〕88 号）等政策法规和单位制定的内控管理制度，结合任务总概算和批复的年度预算，管理和使用专项经费。具体而言，承研任务单位设置专用课题核算号，分别对先导专项项目、课题、子课题预算经费进行单独核算、专款专用，保障了专项各任务层级会计核算的规范性与准确性。在日常经费使用中，采用层层审批联签制度，经费由课题组、研究部室、职能管理部门、所领导逐级审批，经费使用审批程序和内控手续比较完善，设备、材料采购及外协合同支付程序比较规范，经费使用能够体现与任务的相关性，与批复预算基本相符。同时，基于地址解析协议（Address Resolution Protocol，ARP）系统导出清晰的先导专项课题收支明细账，并按预算科目汇总成表，方便科研人员快速了解经费具体使用情况，而且能大大提升专项经费管理水平。

2 加强先导专项经费管理的策略

2.1 建立以专项财务负责人为主、财务责任专家为辅的全过程财务指导监督体系

承研任务单位应结合自身实际，建立以专项财务负责人为主、财务责任专家为辅的全过程财务指导监督体系。专项财务负责人应全程跟进专项研发过程，为预算编制、合同签订、经费使用、预算调剂等提供专业的服务，加强与科研人员深入沟通与交流，及时查找经费使用和管理过程中存在的问题，分析预算执行的薄弱点，逐条梳理和研究，有针对性地帮助查找和分析原因，并分门别类地提出整改的意见和建议，加强先导专项经费使用的全过程管理。财务责任专家应加强全过程指导和咨询服务，分阶段开展现场财务检查调研工作，仔细审阅各层级任务预算书、预算调剂、财务决算等文件资料，认真检查财务明细账、大额合同、原始财务凭证等财务资料，做好“内部体检”，进一步规范专项经费使用，加强经费管理。

专项财务负责人与财务责任专家一主一辅，各负其责，各司其职，在任务实施期间，双方通力合作，对承研任务单位的专项经费使用情况、内控管理制度制定和执行情况、专项经费管理落实情况、财务会计核算和财务信息情况、经费支出内容合规性/相关性/合理性情况、各任务层级预算执行和资产管理情况等进行全方位的把控，更好地促进先导专项经费管理工作的开展。

2.2 加强内控制度建设，强化内部结算管理

完善的内控制度是提高先导专项经费管理水平的重要保障，因此承研任务单位要加强内控制度建设。内控制度建设工作较为复杂，涉及面较广，涉及内容较多。承研任务单位应将完善内控管理制度与先导专项任务实施作为同等重要的工作来部署安排，并且将单位内部各部门间的资源进行有机整合，以更好地完善内部控制体系。承研任务单位应结合单位实际情况与先导专项经费管理要求，制定具有适用性和可操作性的科研管理制度、财务管理制度、资产管理制度、合同管理制度等规章制度，并及时进行更新完善，提升制度的前瞻性和规范性，实现精细化管理。同时，加强对科研人员的培训指导，组织学习最新的先导专项政策法规，促进广大科研人员及时掌握与了解新制度、新规定、新要求，认真分析先导专项经费使用与管理过程中存在的重难点问题，打造良好的内控管理环境，提升先导专项经费管理水平。

内部结算是内控制度建设尤为重要的一环。先导专项承研任务单位主要从事研发工作，而且其内部结算具有很强的复杂性。因此，针对内部测试化验加工费、电费、复印费等内部划转或分摊费用，承研任务单位应结合实际，进一步制定详细的费用分摊管理办法和计算依据，弥补制度漏洞，规范内部往来业务管理，完善经费报销程序，做到费用结算流程合理、费用分摊依据充足。例如，对于直接费用中的电费，应按照先导专项任务研发使用的仪器设备、专用装置每台额定功率、使用时间等依据进行计量分摊。日常工作中凡结算资料不完整、分摊依据不充分不合理的，应予以补充和完善，确保内部结算事项与经费支出内容、金额的一致性。

2.3 实时掌握经费使用动态，推进预算执行

先导专项的定位是关系到国家长远发展的重大科技问题，是面向未来的重要战略部署安排，需要跨领域、跨学科、跨部门来协同组织攻关，具有很强的创新性、前瞻性、探索性。在任务实施期间，随着研发工作的不断深入、实验的不断积累、研究任务的不断明晰，承研任务单位的任务目标和技术路线不可避免地会得到优化与调整，再加上国际市场、政治环境、经贸关系的影响，先导专项任务实施过程中的采购项目、采购数量、合同价格等会发生变化。因此，承研任务单位需要及时根据实际情况对先导专项的技术研发任务和经费预算予以调整，并实时掌握经费使用动态。

在任务实际开展过程中，承研任务单位应加强过程管理，积极制订预算经费使用计划，每月分析预算执行情况，随时掌握预算执行动态和经费使用动态。针对金额大的各项支出，应严格加强管理，实时记录跟踪，及时了解经费使用情况，加强预算执行动态监控管理。同时，对于预算中涉及政府采购、招投标等周期较长、手续较烦琐的设备购置、外协委托研制等大额支出，应尽早启动，做到早动手、早批准、早支出，确保预算执行与任务实施同步进行。若预算执行中需要调剂经费，应严格按照先导专项经费管理办法和单位内控规定，履行调整手续。如果需要大额调整设备购置费，各层级任务负责人应提出申请，承研任务单位审核后，由承研任务单位以外的技术专家（不少于3 人）予以论证，确定为完成本任务必须购置的设备，财务验收时由验收专家予以确认。

2.4 开展财务管理监督检查，防范经费使用风险

开展财务管理监督检查是保障先导专项经费使用合规化、合理化的重要措施之一。先导专项承研任务单位应成立管理办公室，采用日常监督与专项监督相结合的方式，综合运用重点检查、随机抽查、专项巡视、财务验收、绩效评价以及年度财务决算等方法，对专项经费的使用实施监督管理。第一，承研任务单位要按照先导专项经费管理办法的具体要求，定期或不定期地向上级主管部门报告预算执行情况和重大财务事项。第二，以财务责任专家为主，组成财务检查组，对先导专项经费使用数额较大的承研任务单位进行重点检查或随机抽查，全面掌握承研任务单位及负责人在执行先导专项经费管理制度、经费预算制度和内控制度等方面的情况。第三，审计署、巡视组等政府部门，以及受托的有资质的会计师事务所等中介机构应独立地对先导专项经费使用的合法性、合理性和合理性，以及财务收支信息的真实性、完整性等进行全面、专业的监督评价。第四，验收或结题前，对承研任务单位预算执行、经费使用和财务决算等情况进行专业审核与评价。第五，依据任务书评价标准，采用量化指标，对经费使用效益和产生的经济效益、社会效益和生态效益等进行全面、综合的定量考核与评价，将考核评价结果作为专项资金安排、调整或终止资金支持的依据。

3 结语

先导专项是中科院前瞻部署和组织实施的重大科技任务，是贯彻落实习近平对中科院提出的“四个率先”要求的重要举措和关键抓手。国家对先导专项的期望和要求很高，任务十分艰巨，只有所有承研任务单位群策群力、放管结合、激发活力，才能不断加大先导专项管理力度，创新先导经费管理模式，建立与先导专项相适应的经费使用管理机制和监管机制，明确并细化预算编制、预算执行、财务审计以及结题验收等工作流程，进而有效提升先导专项财务管理效率和水平，为专项攻关任务的完成保驾护航。