惩罚性赔偿不应适用于环境民事公益诉讼的法理辨析*

李 智 卓 刘 卫 先

一、引言

我国《民法典》“侵权责任编”在原《侵权责任法》的基础上，对环境侵权责任作了较大的改动，除了将相应的章的名称由原来的“环境污染责任”改为“环境污染和生态破坏责任”，内容也由原来的4条增加到7条，新设了惩罚性赔偿条款(第1232条)、生态修复责任条款(第1234条)和生态损害赔偿责任条款(第1235条)。生态修复责任和生态损害赔偿责任对环境公益进行直接保护，突破了原《侵权责任法》中的环境侵权责任仅对私益进行直接保护，是《民法典》中绿色原则在“侵权责任编”的具体化，也是“侵权责任编”对加强生态文明建设这一时代要求的有力回应。《民法典》“侵权责任编”对环境侵权责任制度的最大创新之处在于规定了惩罚性赔偿责任，该责任相较于我国司法实践和相关制度改革中已经实行的生态修复责任和生态损害赔偿责任，是一项全新的制度，其适用条件、适用范围、超额赔偿金的归属等问题都需要在《民法典》实施中加以明确。

《民法典》第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”该条中“法律”“故意”“严重后果”“相应”等规范性词语的内涵和外延都有一定的模糊性，亟须司法实践中予以明确。《民法典》“侵权责任编”规定的环境侵权具有二元性，既包括污染环境、破坏生态的行为造成特定主体的人身、财产权益损害(即环境私益损害)，又包括该行为直接造成生态环境本身的损害(即环境公益损害)。适用于救济环境私益损害的“故意”“严重后果”“相应”等词语与适用于救济环境公益损害的“故意”“严重后果”“相应”等词语应当有不同的内涵和外延，而《民法典》第1232条并没有明确其中此类用语的适用范围。因此，明确这些规范性词语的含义，进而界定该条的适用范围，是实施《民法典》“侵权责任编”的当务之急。

我国学界对《民法典》第1232条的适用范围存在较大争议，相关争议主要集中在其是否应当适用于环境公益侵权纠纷的司法解决，即其是否适用于环境民事公益诉讼。随着《民法典》的生效实施，已经有地方法院在环境民事公益诉讼案件中明确适用了第1232条规定的惩罚性赔偿，而在环境侵权私益诉讼中尚没有相关判决明确适用惩罚性赔偿。2022年1月20日起实施的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第13条明确规定惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼案件，但没有解决为何适用的难题。因此，惩罚性赔偿是否应当适用于环境民事公益诉讼，仍然需要从理论上加以厘清。

二、支持惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的主要观点及其不足

现有研究成果中赞成惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的观点主要有以下三个方面，从论证理由来看，这三方面观点都经不起仔细推敲。

1.基于立法目的解释和体系解释的赞成性观点

有学者基于立法目的解释和体系解释，认为《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿应当适用于环境民事公益诉讼。这种观点从立法目的解释角度提出的理由是：《关于〈中华人民共和国民法典(草案)〉的说明》中明确提出，“贯彻落实习近平生态文明思想，增加规定生态环境损害的惩罚性赔偿制度”。但是，立法目的不仅体现在权威部门所作的法律草案说明中，还通过相关法律的目的条款、立法意图、立法资料等方面体现出来，不应仅仅根据法律草案说明中几句简单的表述就直接确定有关法律条款的立法目的。并且，根据法律草案说明所作的意向性目的解释存在“缺乏充分的理论依据、难以全面反映立法者意图、不同的立法者意图之间容易产生矛盾”等问题，使得其并非逻辑严密的司法技术。妥当的做法应当是，“参考内在渊源和外在渊源，从法律文本、立法背景、社会环境、抽象法伦理等多个层面上推究立法目的”。

这种观点从体系解释角度提出的理由是：《民法典》“环境污染和生态破坏责任”章第1229—1233条是一般规定，第1234条、1235条是特殊规定，因此，第1232条规定的惩罚性赔偿应当适用于第1234条、1235条规定的环境公益侵权。这种将“环境污染和生态破坏责任”章的内容分为一般规定与特殊规定的体系解释，带有较强的主观臆断色彩，难有说服力。从理论上讲，能否将《民法典》第1229—1233条视为“环境污染和生态破坏责任”章的一般规定存在争议，第1229—1233条与第1234条、1235条之间是否存在一般规定与特殊规定的关系尚存疑问。曾作为中国法学会民法典编纂项目领导小组副组长的王利明教授指出，第1229—1233条与第1234条、1235条之间是并列关系，不是一般与特殊的关系，前者规定的是侵害私益的侵权责任，后者规定的是侵害公益的侵权责任，从体系解释来看，《民法典》将污染环境、破坏生态的惩罚性赔偿规则规定在公益诉讼之前，也表明其主要是针对私益损害的情形而言的。这些分析清楚地表明，从体系解释的角度不能必然得出惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的结论。

2.基于惩罚性赔偿与环境民事公益诉讼具有一致性的赞成性观点

有学者认为，将惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼，既符合两者共同的价值目标，又是保障环境民事公益诉讼制度有效运行的必然要求。该观点的主要理由是，惩罚性赔偿与环境民事公益诉讼在性质、价值、功能等方面具有一致性。这些理由充其量能够说明惩罚性赔偿与环境民事公益诉讼是类似的并行的制度，尚不足以支撑惩罚性赔偿可适用于环境民事公益诉讼。作此理解的原因主要有以下两个方面。

3.基于环境侵权的受害主体不明的赞成性观点

三、反对惩罚性赔偿适用于环境民事公益诉讼的主要理由及其拓展

1.“生态环境损害赔偿制度+行政罚款制度”与惩罚性赔偿制度的功能相重叠

2.“生态环境损害赔偿制度+行政罚款制度”的适用应优先于惩罚性赔偿制度

既然“生态环境损害赔偿制度+行政罚款制度”与惩罚性赔偿制度的功能一致，二者就不应同时适用于环境公益侵权。针对故意造成严重生态环境损害后果的环境违法行为，究竟应当适用既有的“生态环境损害赔偿制度+行政罚款制度”，还是适用新设的惩罚性赔偿制度，是需要进一步阐释的问题。笔者认为，在环境公益侵权中，“生态环境损害赔偿制度+行政罚款制度”的适用应优先于惩罚性赔偿制度，主要理由有以下两个方面。

就制度的制定逻辑而言，新设制度首先需要解决的一个重要问题是其必要性问题。也就是说，针对某一现实问题，现有的法律制度无法解决，通过对现有制度的改良以及司法解释也不能很好地解决，在这种情况下，该问题的妥善应对依赖于某一新制度的创设。也只有在这种情况下，新设制度才具有必要性。既有的法律制度已经在实践中运行，与相关法律制度不仅形成相应的制度体系，还分工明确、相互配合，经过长期实践能够得到相对统一的适用。既有制度的改变可谓牵一发而动全身，而立法资源是有限的，应当将有限的立法资源用于制定具有现实必要性和紧迫性的法律制度。此外，新制度的创设一般需要较长的实践探索，具有争议性和广泛影响性的新制度在上升为具有普适性的法律制度之前还要经过试点、不断改进。因此，制定法在面对新的社会问题时，应当首先对现有法律制度的功能进行“挖潜”，尽量通过法律解释、制度改良达到解决问题的目的，迫不得已时才选择创设新的法律制度。就补偿环境公益损害和惩罚违法行为人而言，如前文所述，我国既有的生态环境损害赔偿制度和行政罚款制度能够很好地发挥作用，并且这两项制度已实施较长时间，与相关法律制度相互协调，较之新设惩罚性赔偿制度，具有明显的实践优势。如果将惩罚性赔偿适用于生态环境损害赔偿领域，就需要在理论上、实践上全面回应和探索解决惩罚性赔偿的适用条件、适用程度、适用范围及其与相关法律制度之间的冲突协调等问题。

四、环境私益诉讼中惩罚性赔偿的范围不应包括生态环境损害

综上所述，就补偿生态环境损害并惩罚违法行为人而言，没必要在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿仅适用于环境私益诉讼，即由特定受害人提起的旨在赔偿因环境污染、生态破坏而导致人身、财产损害的诉讼。但是，从惩罚性赔偿的补偿功能以及超额赔偿实际上是对公共利益的补偿的角度看，生态环境损害补偿也是一种典型的公共利益补偿。那么，在环境私益诉讼中，根据《民法典》第1232条的规定，受害人是否可以主张生态环境损害补偿，即环境私益诉讼中的惩罚性赔偿是否应包括生态环境损害赔偿，是一个亟待厘清的问题。笔者认为，环境私益诉讼中原告主张的惩罚性赔偿不应包括生态环境损害赔偿，主要理由有以下两点。

1.认为环境私益诉讼中的惩罚性赔偿包含生态环境损害赔偿，违背相关法律规定

根据我国有关法律规定，普通私主体无权请求生态环境损害赔偿；如果认为环境私益诉讼中的惩罚性赔偿包含生态环境损害赔偿的内容，就等于变相承认普通私主体可以请求生态环境损害赔偿。生态环境损害是一种典型的公共利益损害，根据我国《环境保护法》第58条、《海洋环境保护法》第89条、《民法典》第1234条和第1235条、《民事诉讼法》第55条的规定，以及中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》和最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》等规范性文件的规定，有权请求环境公益损害赔偿的主体主要是符合法定条件的社会组织、检察机关和省级、市地级政府及其指定的部门或机构，而不包括普通私主体。但是，环境私益损害主要是因环境污染、生态破坏而导致的特定私主体的人身、财产损害，相应的起诉主体是遭受侵害的特定私主体，该特定私主体如果不属于法律规定的社会组织，就无权请求环境公益损害赔偿。尽管惩罚性赔偿制度除了补偿受害者的私人利益损害，还可以补偿公共利益损害，但此处的公共利益不应包括法律明确允许特定主体请求补偿的环境公益。从公益补偿的角度看，惩罚性赔偿中的超额赔偿所补偿的社会公共利益应当是法律没有单独规定可另行补偿的公共利益，如《消费者权益保护法》规定的惩罚性赔偿中的超额赔偿实际上是对社会经济秩序损害的补偿，而相关法律并未明确规定社会经济秩序损害可单独予以补偿。环境公益是法律明确规定可单独予以补偿的公共利益，因此，相关案件中法院应根据《民法典》第1232条的规定，在确定超额赔偿时将生态环境损害排除在赔偿范围之外，主要考虑故意且造成严重后果的环境违法行为对生态环境之外社会公共利益的损害，如公共秩序损害。

2.生态环境损害赔偿金专门用于环境保护和生态修复，而惩罚性赔偿款归原告所有

五、结语

我国《民法典》第1232条规定的惩罚性赔偿只适用于环境私益诉讼，而不应适用于第1234条、1235条规定的旨在救济生态环境损害的环境民事公益诉讼。原告根据《民法典》第1232条规定所获得的惩罚性赔偿不应包含生态环境损害赔偿的内容，这应是该条规定的适用范围。《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第13条的规定缺乏坚实的法律理论基础，有待改进和完善。