法国养老金改革实践及对我国老龄化社会治理的启示

严 茉

2021 年5 月,我国公布了第七次人口普查的数据,当前我国的老年人口占比已上升至13.5%,距世界银行规定的人口深度老龄化14%的标准仅一步之遥。老龄化程度的不断加深使得我国养老金可能遭遇财务风险。纵览国际上养老金改革,法国是在面对养老金财务危机方面改革的较为成功的国家。自2017 年马克龙上任总统以来,就一直致力于推进养老金制度的改革。2019 年,马克龙推出了养老金积分制改革。此举的目的是终结法国当前养老金制度过分碎片化的局面,建立一个“通用养老金制度”,以统一积分的方式替代了传统的“PERCO”和“PERP”计划。马克龙政府希望能通过“通用养老金制度”打破长期困扰法国的由于养老金差距带来的社会不公平问题,缓解财务危机,使得法国的养老金制度更具生命力。

一、法国养老金的历史演进

法国最早的社会养老金雏形可以追溯到19 世纪30 年代,当时的法国海员、矿山工人以及铁路工人等自发形成了互助会,这是法国社会保障制度最早的印记。到了1898 年,法国公开通过了首部《工伤保险法》开启了对因公受伤者予以补贴的先河。随后,1910 年首部强制性养老保险制度出台,紧接着1930 年通过了首部《社会保障法》,该法的正式颁布标志着法国的社会保障制度正式形成。但令人遗憾的是,上述改革的成果被第二次世界大战摧毁。二战以后法国开始有意识地建立社会养老体系。1945 年10 月,法国通过了社会安全法,这意味着社会保障体制在全国范围内的正式确立。1972 年,法国政府要求所有私营部门职工必须参加强制性补充养老保险。20 世纪90 年代后,随着法国社会养老保险制度的运行,问题也不断暴露,法国政府也前后多次尝试对养老保险体系进行改革。例如,1993 年法国政府对养老保险进行首次改革。2003年又进行了第二次改革,此次改革中法国立法推出了两大基金积累制的养老计划分别是PERCO 和PERP 计划。为了鼓励参保,国家还通过减免个人的税收和企业的保费等措施来刺激私营企业和劳动者的参保热情。2010 年,法国对养老保险制度又进行了第三次改革,此次改革的主要目的是缓解养老金压力,因此推出了相应的延迟退休政策,同时法国政府还意识到养老政策应该适度向弱势群体倾斜并且公共部门和私人部门的养老差距不宜过大。2013 年,法国政府第四次对养老保险制度进行调整,此次主要是提高养老金个人和企业的缴费比例。

二、法国养老金积分改革

(一)改革背景:法国人口结构与养老金危机

就人口数量而言,法国的总人口数从2004 年以来,一直呈稳定下降趋势,当前法国的总人口数量不到7000 万,人口增速低于0.1 个百分点。但与总人口数量形成鲜明对比的是法国的退休人口数量。虽然,法国退休人口数量的增速已由原来的百分之二下降至百分之一,但退休人口数量在总人口中的占比一直不断攀升,截至2018 年,法国的退休人口数量接近1800 万,占总人口的比例超过百分之二十五。而法国的在职劳动者数量非常稳定地维持在百分之六十左右,当前为接近4100 万人(见图1)。法国一直都是一个福利制度非常完善的国家,当然其养老保险制度也不例外,养老金在调节法国的收入分配和调整收入结构方面都起到了相当大的作用。同时,法国养老金的替代率在全世界范围内都处于一个较高的水平,有数据显示,法国的养老金替代率水平能达到将近七成,而其邻国德国的养老金替代率甚至还达不到百分之五十。法国的养老金制度是一种具有高度依赖性、替代性和高赤字的“现收现付”型养老保险制度。在这种高替代率养老金、劳动人口数量稳定、退休人口却不断攀升的背景下,法国的养老金制度必然会遭遇财务危机。事实证明确实如此,法国的养老金体系长期处于高负荷运转,极大地挤占了财政支出。财政赤字已经开始令法国政府感到头疼,有数据显示,2018 年,法国的财政赤字接近30 个亿。据估算,7 年以后也就是2025 年该数字会蹿升至80 到172 亿欧元间。

图1 法国退休人口数及占比

除了人口老龄化程度深和替代率高导致的养老金财务危机以外,法国的养老保险制度还存在由于过度碎片化造成的不同行业间劳动者的养老金待遇悬殊,这不仅使得制度的运行成本较高也导致了劳动者们的不满,有违公平。法国的养老金制度由两个模块组成,分别是“普适性养老金制度”和“特殊养老金制度”:前者适用于所有行业的所有劳动者,而后者仅针对少数特殊行业的从业人员。在法国的所有从业人员中,有超过三分之二的都是参保的普适性养老金,剩下的则由特殊养老金覆盖。但普适性和特殊养老金在养老待遇、退休标准等方面存在着巨大的差异,特殊养老金参保者享有更优惠的退休条件,像在法国普通工人会比铁路工人和海员的退休年龄晚10 年,芭蕾舞者按规定在42 岁即可退休领取养老金。因此,财政赤字一直是令法国政府感到非常头疼的问题,政府对此也进行过多次改革尝试。诸如,萨科齐政府为了缓解财政压力而出台的延迟退休年龄政策就遭遇了反对导致法国多次大罢工,最终使得萨科齐连任失败。2019 年,马克龙政府的养老金改革主要为了抹平普适性养老金制度和特殊养老金制度间的待遇不平等,实现缓解财政赤字的目的。

(二)法国的养老金制度改革历程:艰难前进

法国政府对养老金制度的改革可谓阻力重重,因为法国工会对于政策的制定与颁布有着极强的话语权。从过去政府主导的养老体系改革来看,一般都要从工会管辖范围以外的行业入手循序渐进,待改革在管辖范围外的行业形成一定的气候才敢尝试着去触碰工会覆盖下的相关行业。此实属无奈之举,但确实会产生一种示范效应,对工会覆盖下的行业及雇员产生一种心理压力,让其觉得改革“势在必行”从而被动接受,以此来降低相应阻力,保证改革顺利落实。

2017 年9 月,马克龙对让—保尔·德勒瓦(Jean-Paul Delevoye)委以重任,让其出任养老金改革的高级专员。2019 年,让—保尔·德勒瓦进入法国政府,主要负责此次养老保险制度改革,并发布了此次养老保险制度改革的方案。该方案一经公布在法国引起了轩然大波,各大工会强烈谴责改革方案,表示虽然在方案出台前他们参与了多次讨论和论证,但其诉求与建议并没有被吸纳。同年12 月,法国出现了近30 年以来规模最为庞大的罢工游行活动,有将近100 万人走上街头参与其中,他们要求废除养老保险积分制度同时要求马克龙下台。但马克龙政府此时显得非常强硬,一周以后,政府宣布养老保险积分制度会于2025 年开始执行。2020 年1 月2 日,法国的大罢工已经持续了将近一个月,这是法国史上持续时间最长的一次社会活动。面对如此情形,法国政府无奈做出退让,将原本延长至64 岁的退休年龄维持在62 岁,但仍难以平复民众的情绪,罢工依然进行。这种情况一直延续到了2020 年3 月,当时突如其来新冠肺炎疫情使得人人自危,法国卫生部提出严令禁止群体性聚集活动,这场持续了三个月之久的罢工示威活动才最终结束。2025 年,法国的养老保险积分制度是否能顺利实施不得而知,但马克龙政府倡导的建立公平公正具有可持续性的养老保险制度的价值理念具有推广与借鉴意义。

(三)法国养老保险制度改革的核心:养老保险积分制度

法国养老保险制度改革的目的是将42 项零散的养老保险制度进行合并建立一项统一的能将所有行业都覆盖其中的养老保险制度。将养老保险制度进行合并的意义主要有两个方面:其一,建立统一制度可以打破纠缠法国政府多年“碎片化”的魔咒,减少养老保险制度的运营和维护成本;其二,建立统一制度可以破除不同行业间的养老待遇不公平,让每个劳动者都能平等地享受经济发展成果。有别于过去的“普适性养老金制度”和“特殊养老金制度”,新养老保险积分制度规定,每一个劳动者在每一个工作日的劳动所得都会被纳入养老金计划中。不分行业,所有雇员只要上缴一定数额的钱即可获得相对应的点数。将法定退休年龄设定为64 岁(但因为反对声音过大,而不得不维持原本的法定退休年龄62 岁),劳动者需要年满法定退休年龄才能享受到相对应的养老金。除此之外,政府还提供一个兜底养老金,即在每位劳动者退休后即可享受1000 欧的最低养老金待遇,兜底养老金制度的出台表明每位劳动者在退休后其基本生活都能有所保证。这也体现了社会保障制度公平公正的价值取向。

新养老保险积分制度的待遇计算方法较之前的养老金待遇计算办法更为简单直观。按照养老保险积分制度的相关规定,新养老保险制度是法定基本养老金计划和强制性补充养老金计划或行政补充养老金计划两个模块构成。法定基本养老金由劳动者和雇主共同出资缴纳,所支付的数额会被兑换成“点数”计入劳动者账户。劳动者在退休时的养老金计发有一个固定的公式:

标准养老金=职工在职缴费数额+(积分点数*积分点值)

新的计发办法将每位劳动者的工作所得计入养老金积分计划中,从而换算出来点数和点值,并按点数和点值最终计算出养老金待遇的办法,让劳动者在其在职期间的劳动所得在养老金待遇上能有所显现,凸显出劳动的无差别性和新养老金制度的公平性。

同时,新的养老金制度还对脆弱群体给予了政策方面的倾斜,使其感受到制度的公平性。具体而言,新养老金制度规定,对每一个新生儿和第一胎的父母给予积分点数上的照顾,每一个新生儿和第一胎父母都可以获得百分之五的额外积分点数增加,积分按规定直接纳入母亲的个人账户,点数可以父母共同享有。针对丧偶者,养老积分制规定,家属可以享受已故者百分之七十的养老金保障基本生活。新养老金制度还针对低收入者提出了最低保障计划,要求低收入者的养老金不得低于最低工资水平的百分之八十五,这一举措使得低收入群体大大获益。

(四)法国养老保险制度改革的特点:彰显公平

过去法国仅是被政府所承认的养老保险制度就高达120 余种,这些养老保险以不同的缴费年限、缴费标准、待遇给付标准覆盖着不同行业的不同劳动者,养老保险制度的过分碎片化不仅会造成管理运营成本负担较重,更重要的是造成了起点上的不公平。而马克龙政府所倡导的全国统一的积分制养老金制度改革,能够让不同行业的所有劳动者都能在退休后平等地享受到养老的权利,实现了养老保险制度起点的公平。

积分制养老金制度的公平不仅体现在起点上也体现在过程中。第一,按照相关规定,每一位劳动者在任何时期的劳动所得皆能算作点数划入养老金积分中,在其达到法定退休年龄后即可获得积累积分的对应权益。换句话来说,劳动者们整个职业生涯所付出的努力和所做出的贡献都会被看到和承认,并且会在退休后的养老金上有相应的体现,积分制从客观来讲可以对劳动者的工作积极性起到调动作用,更努力地工作除了可以获取当期的收益以外更可以为年老后积累更丰厚的回报。第二,养老金积分制的积分规定,在不同行业不同职业间没有任何差别,每上交一块钱所获得的点数是完全一样的。这就将同等的权利和义务无差别地赋予了每一位劳动者,体现了权利义务的对等性。第三,养老金积分制还对脆弱群体有一定的照顾,使相关人群在年老后的基本生活能得到保障。综上所述,新的法国养老金制度在某种程度上可以被认为是彰显了养老金制度的起点公平、过程公平和分配正义。

三、法国积分制养老金对我国的启示

在年老退出劳动力市场后,能获得一份保障,使生活质量不会因退休而下降,是劳动者们共同的期许和最基本的需求。法国的养老保险也遭遇了和中国相类似的人口老龄化、基金收不抵支、碎片化程度深等问题。但令人欣慰的是,马克龙政府推出的养老保险积分制改革针对上述问题都进行了较好的解决。积分制养老金改革的核心在于,终结法国养老保险过度碎片化的局面,在全国建立一个统一的养老保险制度,每一位劳动者在工作日的每一笔合法收入都能兑换为积分纳入其中。除此之外,该制度中还专门有向弱势群体倾斜的政策,使得弱势群体能与普通劳动者一样享受社会养老保险所提供的基本保障。法国积分制养老保险的制度设计无疑彰显了法国政府对公平价值理念的强调,这也是最值得我国借鉴和学习之处。

(一)倡导起点公平——主导多层次养老保障体系的建立

所谓起点公平是指每一个社会成员皆享有平等参与养老保险制度的权利,而起点公平之所以重要是因为要实现过程公平和结果公平,必须以其作为基础。由于历史原因,我国的养老保险制度长期处于多轨运行,碎片化特点明显。并存运行的养老保险制度主要有机关事业单位养老保险制度、城镇职工养老保险制度以及城乡居民养老保险制度。不同养老保险制度覆盖下的不同群体,在其参与规则、待遇给付方面都存在较大差异,这在事实上都对起点公平造成了影响。

当前,我国应该大力推进和完善多层次养老保障体系,实现养老保险制度的起点公平。第一,积极推进养老保险的全国统筹。从2010 年至2020 年,我国政府一直在大力宣传和倡导养老保险的全国统筹,但由于存在较多阻滞进展非常缓慢。当前,我国的基本养老保险普遍已经实现全覆盖,在此基础上应该大力推进养老保险的全国统筹,从待遇给付和参与规则方面力争实现全国统一。第二,提高第二支柱的养老保险覆盖范围。我国的第二支柱养老金主要有针对企业员工的企业年金和针对机关事业单位职工的职业年金构成。但对于农民而言,这一块目前是缺失的。因此,可以考虑建立农业劳动者年金,将农业从业者纳入其中。同时,对于机关事业单位中未入编的员工,可以考虑将其纳入企业年金的保障范围之中。第三,推动商业养老保险的发展,满足多元化的养老需求。

(二)强调过程公平——实现在岗期间所做贡献与退休后收益相匹配

所谓过程公平主要是指,养老保险制度的设计要实现劳动者在岗期间所做贡献与退休后收益相匹配。我国过去很长一段时间养老金待遇与劳动贡献并不对等。在2014 年我国机关事业单位养老保险改革之前,我国机关事业单位的在编员工按照相关规定不需要缴纳养老保险,但在退休后能享受到非常丰厚的养老金,替代率普遍能达到百分之七十以上,但企业职工按照相关规定需要履行缴纳养老保险的义务才能在退休后领取养老金,而替代率一般为50%～60%。这种局面在机关事业单位和企业养老保险进行合并后有了明显改善,但要实现贡献与收益的相互匹配,需要做到以下两点。

第一,尝试建立缴费年限自动调节机制。按照目前的规定,我国基本养老保险的参保人领取养老金需满足两个条件:达到法定退休年龄,累计缴纳养老金15 年。养老金领取的最低缴费年限要求为15 年。但是,随着社会的进步和医疗事业的进步,延长工作年龄有了实现的可能。因此,我国可以参考法国的积分制养老金,尝试将全部在岗期间所做贡献皆纳入缴费年限设计中,建立缴费年限自动调节机制。具体而言,可以将目前设置的15 年作为缴费的最低年限,劳动者每延长缴费一年,其养老金就增加相应数额,所有行业执行统一标准。

第二,设计弹性化退休机制。当前,按照相关规定,我国执行的法定退休年龄为:男性年满60 周岁,女性干部为55 周岁,女性工人为50 周岁。2021 年,国务院发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中明确提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。虽然尚无正式规定出台,但延迟退休年龄和男女统一退休年龄是大势所趋。设计弹性化退休机制是在满足法定最低退休年限的基础上,充分尊重劳动者的个人意愿,这是对当前我国的退休制度最精细化的调整。这样能充分照顾到每个劳动者的不同差异,使每位劳动者能找到适合自己的退休节点。因此,在男女统一退休年龄作为基础,尝试实行弹性退休制更能彰显其过程公平。

(三)重视结果公平——强化再分配功能,缩小制度性收入差距

所谓结果公平是指每个人在参加了同样的社会活动后能获得一致的待遇或机会,其是考量社会公平与否的关键。贯穿于社会养老保险制度设计始终的是社会公平,因此才有了社会养老保险政策向弱势群体倾斜,实现再分配功能,保障退休劳动者能与在岗劳动者共同享受到社会进步发展的成果。需要指出的是,此处强调的社会养老保险制度结果,是指在保障多缴多得的基础上,将养老金分配的待遇差距控制在合理的范围,防止出现养老金待遇差距过大的问题。

当前我国养老保险实行的是多缴多得,这不仅有利激励参保人的缴费积极性,也有利于实现养老保险基金的可持续发展。但不可否认的是,这也在事实上拉大了不同群体间的收入差距,在客观上可能会激化社会矛盾。因此,要填补不同养老金间的待遇差距,需要重视再分配机制,提高养老金制度的结果公平。对城乡居民基本养老保险需要加大政策倾斜力度,提高居民的养老金待遇,缩小不同地域间城乡民居保险间的待遇差距,缩小与“城职保”间的差距。