保障劳动者健康权益推进职业卫生分类执法——以重庆市为例

唐 啸

在实现“两个一百年”奋斗目标的历史进程中,以习近平同志为核心的党中央高度重视人民群众的健康问题,坚持把人民健康摆在优先发展的战略地位,作出了实施健康中国战略的重大决策部署,明确提出2035年“建成健康中国”。用人单位的一线职工是推动社会发展的重要力量,维护好他们的身体健康,减少职业病的发生,是保障社会劳动力持续供给的有效手段,也是实施健康中国战略的重要内容。

一、重庆市职业病防治工作现状

重庆市是我国的老工业基地、化工基地、制造业基地和IT 业基地,新兴产业和传统产业并存。目前重庆市存在职业病危害的用人单位近1.5 万家,存在职业病危害因素用人单位在册职工总数约134.1 万人,接触职业病危害人数约42.6 万人。随着工业化、城镇化、人口老龄化、职业性疾病目录、生态环境、生活方式的不断变化,职业人群的健康面临多重疾病威胁并存、多种健康影响因素交织的复杂局面。

(一)职业病报告情况

2021 年,重庆市报告新发职业病病例1460例,其中男性1412例(96.71%),女性48例(3.29%);各区县均有职业病确诊病例。其中,新报告尘肺病916例(62.74%),职业性耳鼻喉口腔疾病503例(34.45%),职业性化学中毒26 例(1.78%),其他因素所致职业病等15 例。

重庆38 个区县均有新确诊职业病病例,新病例数前三位的区县为綦江区(236 例,16.16%),永川区(220 例,15.07%)、南川区(134例,9.18%)。新病例共覆盖12 个行业,其中采矿业人数最多为950 例(65.07%),其次是制造业358 例(24.52%)、无责任主体78 例(5.34%)。除无责任主体的78 例新发病例外,内资企业新病例数最多为1362 例(93.29%),其次是外商投资14 例(0.96%),中国港、澳、台商投资企业6 例(0.41%)。中型企业新病例数最多为580 例(39.73%),其次小型企业人数为516例(35.34%),大型企业为175 例(11.99%),微型企业88 例(6.03%),不详企业23 例(1.58%)。2012—2021年重庆市报告的新确诊职业病病例数先上升后下降最后趋于平缓,该趋势主要是受新确诊的尘肺病以及职业性耳鼻喉口腔疾病情况的影响(见图1)。

图1 2012-2021 年重庆市诊断职业病总数年度变化

(二)职业卫生执法队伍情况

重庆市共有专兼职职业卫生执法人员126 名(区县120 名,市卫生健康执法总队6 名),一半以上执法人员除负责职业卫生执法工作外,还需负责公共场所卫生、饮水卫生等其他专业的执法工作。南岸区采取分片区综合执法工作模式,共有职业卫生兼职执法人员18 名。重庆市39 个区县(含万盛经开区,下同)的职业卫生执法队伍中,城口县、大渡口区、丰都县、南川区和云阳县5 个区县(占12.8%)仅有1 名监督执法人员;15 个区县(占38.5%)配备了2 名监督执法人员;19 个区县(占48.7%)配备了3 名或以上监督执法人员。

重庆市39 个区县的专兼职职业卫生执法人员平均年龄为40.64 岁,平均年龄低于30 岁的区县为大渡口区、黔江区,分别为29 岁和28 岁;平均年龄为30 至40 岁的区县共计10 个;平均年龄为40 至50 岁的区县共计25 个;平均年龄高于50 岁的区县为涪陵区、江北区,分别为50.75 岁和51 岁(见图2)。

图2 重庆市职业卫生执法队伍人员年龄结构

虽然重庆市职业病发病情况总体呈现下降的趋势,但重庆市有近1.5 万家存在职业病危害用人单位,随着制造业的发展存在职业病危害用人单位数量呈上升趋势,而重庆市专兼职职业卫生监督执法人员仅126人,人均需监管用人单位100 余家,职业卫生执法任务繁重与执法力量不相匹配的矛盾日渐突出。

二、职业卫生分类执法试点工作情况

(一)工作背景

2018 年底修改的《中华人民共和国职业病防治法》将原属于安全生产监督管理部门的职业病防治职责调整到卫生健康行政部门管理。2019 年以来,重庆市各地卫生健康执法机构陆续承接了辖区职业卫生监督执法工作,面对监管任务重、执法人员少的矛盾,为更好维护接触职业病危害因素劳动者的健康权益,降低重庆市新发职业病病人数量,探索一种能够有效提高职业卫生执法效率的新工作模式尤为迫切。2020 年以来,重庆市作为全国首批开展职业卫生分类监督执法试点工作的10 个省市之一,先后在渝北区等6 个区县组织实施了两轮职业卫生分类执法试点工作。通过不断实践与探索,验证了职业卫生分类监督执法的科学性和可行性,初步建立了职业卫生分类监督执法模式,为进一步在重庆市范围推广实施职业卫生分类监督执法工作提供了基础依据。

(二)职业卫生分类监督执法方法

1.开展职业病危害综合风险评估

用人单位根据《用人单位落实职业病防治责任自查和风险评估指南》(依据相关法律法规规定的用人单位职业病防治的义务性规定制定)的要求,对职业病危害综合风险类别进行自查评估,自评结果根据职业病危害综合风险分为甲、乙、丙三类,并形成评估材料。甲类风险最高,丙类风险最低。

2.确定辖区用人单位职业病危害风险分类

职业卫生监督执法部门对用人单位评估材料进行审核,必要时进行现场复核。对评估材料无异议的,依据自评结果确定用人单位的职业卫生监管类别;对评估材料有异议或用人单位未提交评估材料的,参照《建设项目职业病危害风险分类管理目录》(国卫办职健发〔2021〕5 号),确定用人单位的职业卫生监管类别,行业职业病危害风险严重的为甲类,一般的为乙类。用人单位近两年内新发职业病的或因违法被卫生健康主管部门处罚的,职业卫生监管类别确定为甲类。

3.实行差异化监督执法

职业卫生监督执法部门以“双随机、一公开”为基本手段,根据用人单位职业卫生监管类别,每年对辖区用人单位实施“分层抽样”随机抽查。甲类用人单位抽查比例最高,丙类最低。同时对用人单位实施差异化监督执法。原则上,对职业卫生监管类别确定为甲类的用人单位纳入重点监督管理,现场抽查率为100%。对确定为乙类和丙类的用人单位的监督执法采用现场监督检查和非现场监督检查相结合的方式,非现场执法方式包括用人单位自查自评、在线监管等。乙类用人单位的抽查率高于丙类。两年内有新发职业病的或因违法被职业卫生监督执法部门处罚的,采用现场监督的方式,每年至少监督检查一次。

(三)试点工作基本情况

6 个试点区县共有1769 家用人单位纳入职业卫生分类执法试点工作,其中,渝北区300 家,万州区296家,江津区454 家,涪陵区392 家,大足区286 家,渝中区41 家。经用人单位自查和风险评估,确定了监管类别并开展了差异化监督执法。6 个试点区县共确定甲类用人单位290 家,乙类用人单位527 家,丙类用人单位952 家,分别占试点单位总数的16.4%、29.8%和53.8%。

(四)试点工作成效

一是职业卫生执法效能明显提升。通过职业卫生分类监督执法试点工作的开展,各试点区县更加准确、系统地掌握了辖区用人单位职业卫生工作情况,为后期精准干预高风险职业危害重点用人单位、实现差异化监督执法、营造良好营商环境打下了坚实基础。2021 年,渝北区通过分类执法,明确重点监管目标,责令56 家用人单位限期整改129 项违法违规行为,立案查处违法案件11 件,罚款37.1 万元;2021 年,国家卫生健康委监督中心通报重庆市职业卫生执法力度由2020 年全国排名22 位提升到第10 位。

二是用人单位职业病防治责任有效落实。在用人单位开展职业病危害综合风险评估阶段,企业对照自查表和风险调查表梳理管理脉络、查找自身问题,主动学习和落实职业卫生法律法规及管理要求,对职业卫生工作认识有了大幅提高。渝中区通过开展职业卫生分类监督执法工作,进一步压实了用人单位职业病防治主体责任。2021 年,辖区用人单位职业病危害项目申报率、工作场所职业病危害因素检测率、劳动者在岗职业健康检查率、职业健康管理人员培训率均达到了100%。江津区在辖区内四个工业园区确定了重庆三峡油漆股份有限公司等4 家用人单位作为职业卫生分类执法工作示范单位,组织辖区用人单位现场参观学习、管理人员面对面咨询,充分发挥示范单位的引领作用,促进用人单位自查和风险评估工作顺利开展。

三是基层职业卫生监管网格体系初步建立。各试点区县依托镇街力量、基层协管队伍,协助调查摸底、培训、巡查、信息上报等,实现职业卫生监管网格化管理。充分发挥技术服务机构的作用,推动行业自律。涪陵区将职业卫生分类执法试点工作纳入对各乡镇街道、工业园区的年度目标考核。由各乡镇街道、工业园区对辖区内的用人单位情况进行实地摸底调查,准确掌握全区用人单位底数,并由各乡镇街道和工业园区负责对用人单位上报资料进行现场复核,现场复核率100%。万州区将职业卫生分类执法试点工作纳入健康中国万州行动,并对各镇乡、街道的试点任务完成情况实施质效考核。大足区争取2021 年区级拨付职业卫生专项经费40 万元,聘请职业卫生技术服务机构协助完成职业卫生分类执法工作,弥补了监管人员的不足。

三、加强职业卫生执法工作的几点建议

执法人员数量与执法任务不匹配的矛盾,在各行政执法领域不同程度存在,通过分析行业特点,找准监管重点,实施分类执法,能够较好地缓解此种矛盾。2022 年重庆市卫生健康委将在重庆市范围推广实施基于职业病危害风险分类的职业卫生分类执法工作,进一步提高执法效率,保障广大劳动者的职业健康权益。

(一)建立用人单位落实职业病防治责任自查制度

《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》(国办发〔2018〕63 号)要求健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的多元化综合监管体系。目前国家卫生健康委已制定出台《医疗机构依法执业自查管理办法》,推进落实医疗机构依法执业主体责任。《中华人民共和国职业病防治法》也有类似规定,如建立用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督的机制,实行分类管理、综合治理。建议国家和市级卫生健康行政部门在职业卫生分类监督执法试点工作的基础上,探索建立用人单位落实职业病防治责任自查制度,进一步推进用人单位落实职业病防治主体责任。

(二)建立完善职业卫生新执法模式

一是探索建立职业卫生非现场监督执法新模式。完善职业卫生相关信息归集系统,推进“互联网+监管”平台建设力度,整合利用职业卫生技术服务机构、职业健康检查机构、职业病诊断机构、职业病鉴定机构、在线监测、用人单位自查的信息数据,开展基于数据分析的用人单位职业病危害分类。通过信息化的手段提前发现和预警职业卫生违法行为,督促用人单位采取措施切实保障劳动者的健康权益。二是明确非现场执法的效力。如浙江省制定出台的地方法规《浙江省综合行政执法条例》,规定行政执法机关应当全面运用数字化行政执法平台开展执法活动,推行非现场执法、掌上执法、移动执法;又如《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》,明确非现场执法一般指运用现代信息技术手段,以在线视频、在线笔录、在线监测、在线监控、智能图像分析、大数据预警等方式,实时、非实地开展行政检查、行政处罚等执法活动。

(三)完善信用惩戒和信用修复机制

近年来信用信息归集系统不断建立完善,行政处罚信息也纳入信用信息管理,逐步构建了“一处失信、处处受限”的信用联合惩戒体系,并在社会治理的各方面发挥了越来越重要的作用。在实际工作中企业进行行政处罚信息信用修复时发现,相关职能部门对涉及行政处罚信息信用修复的时限规定存在不一致的情况。建议国家在推进信用惩戒的同时,统一信用修复标准,进一步完善信用惩戒和信用修复机制。对积极整改的市场主体可适当缩短信用修复时限,对拒不改正违法行为的市场主体可延长其信用修复的时限。

(四)完善包容审慎执法保障性制度规定

一是出台市场主体轻微违法、首违不罚清单。2021 年新修订的《行政处罚法》增加第三十三条规定了首违不罚、轻微不罚、无主观过错不罚,为推行减免责清单提供了法律依据。《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》再次强调,各地区、各部门根据实际制定发布多个领域包容免罚清单,如浙江省卫健委2021 年9 月公开发布的《关于在浙江省卫生健康监管领域推行初次轻微违法行为不予处罚的意见》,明确初次轻微违法行为不予处罚内涵、适用、程序等,在确保执法有据、程序合法的同时,进一步推动和保障包容审慎执法机制落实,营造更加法治化的营商环境。二是完善行政执法人员尽职免责的规定。根据《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》中“完善各监管执法领域尽职免责办法”的要求,合理制定各监管执法领域尽职免责的规定,为执法人员积极担当作为撑腰鼓劲,如《市场监督管理行政执法责任制规定》(国家市场监督管理总局令第41 号)依据中国共产党问责条例并参照各地出台的有关建立容错纠错机制激励干部担当作为的规定,结合市场监管工作实际,分别规定了两类尽职免责情形,包括13 项不应追究行政执法责任的情形和1 类改革创新中的容错情形,并严格限定了免责的具体情形和适用条件。