共享发展理念下成渝地区双城经济圈高质量发展研究

王若楠 黄 寰

一、共享发展是成渝地区双城经济圈高质量发展的必然要求

新发展理念属于我国在发展理论方面的重大创新,是社会在发展过程中能够兼顾公平与效率、实现可持续发展以及高质量发展的必由之路[1][2],指引我们如何面对和解决我国发展中所遇到的突出问题与挑战。共享发展是中国特色社会主义的本质要求,作为新发展理念的出发点与落脚点,具有丰富深刻的理论内涵、科学的实践价值[3]。要践行共享发展理念,就要做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[4],将以人民为中心作为核心要义[5],并把握好以下几个关系:共建、共享、共富之间的关系;共享机会、共享能力、共享水平之间的关系;共享与中国特色社会主义的关系[6]。共享包括全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享这四个方面[7]。全民共享强调了保障主体进行,即发展成果并非少数人的特权,而是人人享有,且要考虑时间与空间的差异性,并非是所有人同时平均地共享成果;全面共享强调要采用更加合理的分配方式,将公平放在更加突出的位置,同时将经济、政治、文化、社会以及生态等多个方面的内容都全面地包括进来[8],统一好公平与效率、全局与重点、形式与内容;共建共享强调要调动最广大人民的积极性,使得人人都有机会参与建设以实现中华民族的伟大复兴,增强人民的参与感、成就感;渐进共享是指由于我国存在着城乡发展差距大、发达地区与欠发达地区发展差距大、沿海地区与内陆地区发展差距大等一系列问题,因而要立足于本国的发展国情,不断随着现实情况变化而做出更加有效的渐进式共享发展战略。

共享保障对于经济的高质量发展具有重要意义。推动经济的高质量发展,有利于适应中国社会主要矛盾的变化、遵循中国经济的实践规律,是实现国家富强、建设社会主义现代化国家的重要路径[9],因而在当前乃至未来一段时间内,高质量发展仍将是中国经济建设的主题。人民能够享受到经济高质量发展所带来的成果,实现人自身的全面发展、现代化发展以及满足人的高层次需要,提高幸福感,是经济高质量发展的重要内容[10]。随着经济进入高质量发展阶段,人民的收入水平与生活水平大幅攀升,人民群众对物质文化生活的需要变成了对美好生活的需要,需求层次迅速上升[11],因而应当将公平正义、生态环境、民主法制以及安全稳定等非物质性因素考虑到经济发展中去,生活质量应该被考虑成为与财富同等重要的高度,制定合理的制度安排,提高人民在共建共享中的获得感,稳步迈向共同富裕,这才是人民最希望最关心的能够达到的平衡。成渝地区双城经济圈作为长江经济带的战略支撑、西部大开发的重要平台、推进新型城镇化的主战场[12],将共享发展理念融入成渝地区双城经济圈的高质量发展,对于优化成渝地区的发展格局、实现社会发展的公平正义、彰显社会主义制度优越性、解决贫困人口以及人口区域问题、实现共同富裕具有重要的战略意义[13]。本文基于对于成渝地区双城经济圈在共享保障发展中所存在的优势、不足进行分析,探究其如何发扬优势、补齐短板,从而提高成渝地区的共享保障力水平,助推成渝地区的高质量发展。

二、成渝地区双城经济圈共享保障力发展现状

(一)优势

《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中为成渝地区双城经济圈的发展提出了九项重点任务,公共服务的共建共享是其中建设重点之一。成渝地区双城经济圈的高质量发展成效显著,尤其是在共享发展方面,在不断为提升公共服务水平而努力的同时,将“以人民为中心”贯彻到社会经济发展的始终[14],本文将从人民生活水平、教育卫生发展、交通政务建设等几个方面来阐述成渝地区双城经济圈在共享保障方面所存在的优势,为如何发挥成渝地区双城经济圈所存在的优势提供支撑依据。

一是人民生活水平迈向新台阶。2021 年成渝地区双城经济圈实现地区生产总值73919.2 亿元,较2020年增长8.5%,增速较2020 年提升4.5 个百分点,整体经济水平呈现稳中加固、稳中提质、稳中向好的发展态势。较强的经济发展基础使得成渝地区的人民消费水平有所攀升,社会消费品零售总额是观察居民消费水平、反映经济是否景气的重要指标之一。2021 年成渝地区双城经济圈社会消费品零售总额达到34553.6 亿元,较2020 年增长17%,较全国增速高出4.5 个百分点,近年来,成渝地区双城经济圈着力打造高品质消费空间,将成渝地区建设为富有巴蜀特色的国际消费目的地成效显著。就业作为社会稳定的重要保障,是最大的民生工程、民心工程、根基工程,成渝地区双城经济圈的产业基础良好,产业体系完整,其汽车行业、医药行业、机械加工行业、化工行业等都在全国范围内有较大的影响力,完整的产业链以及企业经营环境吸引了各类人才集聚,创造了各行业各领域的多个就业岗位,有利于缓解就业压力,解决最大的民生问题。健全的城镇体系代表着居民生活环境的改善,城乡发展差距缩小,增强居民的社会认同感,成渝地区的城镇体系日益健全,对于周边城镇的核心引领作用不断增强,中小城市的特色化发展成效显著,县城、县区以及建制镇之间密集分布,各级以及各类城镇间的联系日益密切。

二是文化卫生事业全面发展。成渝地区双城经济圈汇聚了多种人文、自然景观,具有多重的融合文化、优秀的人文积淀。成渝地区作为西部教育提升的重要增长极,2021 年拥有123 所高等院校,占全国的4.46%,在我国137 所“双一流”建设高校中,西部12 个省区市共28 所入围,成渝地区有10 所,“双一流”建设高校数占西部地区总数的35.71%,占全国总数的7.30%,中国校友会公布的《2020 年校友会中国西部地区大学排名》前十强中成渝地区占了5 所,由此可见,成渝地区高等教育整体实力在西部地区尤为突出[15],在全国也占有一席之地,是我国高等教育区域一体化改革发展中必不可少的力量,同时成渝两地携手合作、深化拓展教育资源,共同签署了《成渝地区双城经济圈建设教育协同发展框架协议》,在教育联盟的组建、“双一流”学科共建以及教师挂职交流等多个方面开展了重点推进联合建设。医疗卫生资源方面,在2020 年复旦大学百强医院的公布名单中,四川大学华西医院位于仅次于北京协和医院的全国第2 位,陆军军医大学附属西南医院也跻身全国医院30 强,而《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》还明确提出了要推动成渝两地公共卫生和医疗养老方面的合作,在一定程度上促进了成渝两地卫生健康事业的协调发展。

三是交通政务建设日趋完善。首先,交通基础设施日益完善,随着天府国际机场的建成,成都成为全国第三个拥有双机场的城市,城际高速铁路、城市轨道交通发展迅速。截至2021 年12 月,成都城市轨道交通运营里程为557.8 公里,运营线路13 条;重庆自“十三五”以来已在交通领域累计完成投资3500 亿元,有序建设了“米”字形高铁网、高速公路网络、航道港口、城市轨道交通等,成渝地区双城经济圈初步形成了内部畅通、对外开放、一体衔接的综合交通网络设施,且两地在编制交通规划、建设重大项目等方面建立了深入的联动工作机制。其次,政务治理便利性取得显著成效。在数字经济迅速发展的背景下,成渝地区政府在数字政务建设方面取得了一定的成效,四川省政务平台实施在“网通办”的前提下,让百姓做到“最多跑一次”,在工程建设、项目审批等各个方面实施“一网通办,一网通管,一网通看”,重庆市建立了“渝快办”的一体化政务服务平台,只需通过“实人+实名”身份验证就可在手机上办理审批服务事项,实现“指尖触达、掌上通办”,同时成渝地区在大数据、公共资源、电子政务等方面签署合作协议,深入推进政务服务一体化发展,且在教育、医疗卫生、体育、交通、政务等公共服务数字化领域开展构建了相关合作机制,不断推进公共服务数字化的建设。

除上述方面以外,成渝地区在户口迁移、住房保障、通信社保等多个方面的公共服务共建共享等加快推进,使得成渝地区双城经济圈的民生以及社会事业得到了全面的发展和进步,社会保障体系更加完善,人民幸福指数显著提高,为成渝两地由区域性中心城市转向国家中心城市、实现“新一线城市”的历史性跃升,推动成渝地区双城经济圈全面转向高质量发展奠定了坚实的基础。

(二)不足

成渝地区双城经济圈民生保障的覆盖面不断扩大,公共服务质量、服务水平稳步提升,但在某些方面仍旧存在着不平衡、不充分的问题,因此需要补齐短板,为全面实现高质量发展筑牢根基。

一是核心城市区域带动作用不强。与成渝地区的经济发展质量分布格局相似,其社会发展质量也呈现出成都、重庆“双核独大”的发展格局[16],重庆、成都以外的副中心城市、次级中心城市发育不足,在空间上形成“核心高,中部、东北部低”的格局,未形成协调的城市梯次和功能梯次布局。成都和重庆对于周边城市在社会基本公共服务资源方面未展现辐射带动作用而是“虹吸效应”,基本公共服务资源向成都和重庆两个核心城市过度集中,其周边城市并未像核心城市一样享受到充分的公共服务资源保障,无论是基本生活水平、医疗卫生服务水平、文化教育水平还是基础交通设施水平方面,两个核心城市都远远高于其他城市,以医疗资源为例,三甲医院等优势资源主要集中在成都和重庆主城区,许多区县还没有三甲医院,导致主城区大医院人满为患、一号难求,而中部市(区)优质医疗资源相对缺乏。由于资源在成渝两地集聚,吸引了更多的人口以及产业资源,抑制了成渝地区双城经济圈其他城市的发展壮大,拉开了城市之间、城乡之间的发展差距。因而要优化公共服务资源的配置,推动一些基本的公共服务资源在供给上的均等化,缩小成渝双城经济圈各城市之间的社会发展质量差异,推动成渝地区的高质量发展。

二是基础设施互联互通水平不高。川渝地区相比于其他地区来说,地形复杂多样,因而成渝地区双城经济圈在交通基础设施的互通上仍旧存在瓶颈:城市间的互联互通不够通畅,各城市之间的高铁、高速公路等未形成完善的“网络”体系,城际铁路建设在规划方面的进展存在滞后现象,与此同时,高速公路里程长,覆盖面广,但是在繁忙路段的畅通性不足,出行仍然存在着一定的阻碍,与相邻城市、地区的路网连通性不足[17];对外运输的通道不够畅通,对于出渝、出川的大通道仍旧需要进行规划建设和完善;成都与重庆在交通上同样体现出“双核”特征[18],作为枢纽的辐射带动作用不强,要实现轨道交通在核心城市以及周边城市之间的公交式运营仍然存在着较大的差距,两地国际性综合交通枢纽的能级相对来说不高,门户型枢纽的发展不足,仍需要规划建设一系列的航空口岸机场等。交通建设的滞后,阻碍了人流、物流以及信息流的流通,仅仅存在联通成都、重庆的交通主动脉的交通结构,不足以满足联系整个都市圈经济的需求,由于交通上的限制,城市间的流动强度较低,各城市之间的交流多为其他城市与两大核心城市之间,其他城市间的相互交流以及经济联系较少[19],导致城市间的协调难度大大增加,跨区域的规划、建设、运营、管理等统筹协调尚不到位,影响了成渝地区双城经济圈整体的共享保障发展水平,仍旧需要继续构建规划功能完善、高效快捷的交通网络体系。

三是城市间产业分工格局不协调。成渝地区双城经济圈各城市间往往缺乏协调合作,而仅从自身角度出发来规划本地的优势产业,因而各城市在功能定位方面存在着趋同效应,未形成结构合理的产业体系,产业体系同质化严重[20],导致城市间的竞争往往大于合作[21]。首先是产业竞争,严重的产业同质化导致产能过剩,浪费了大量资源,如四地相邻的泸州、内江、荣昌以及永川之间的主导产业均为装备制造、生物医药行业,但是却没有形成良好的品牌效应,各地的产业较为分散,不足以形成核心的竞争力;其次是人才竞争,同质化的产业体系导致对于人才需要具有相似性,在人才引进方面,各地区出台了包括教育、医疗等产业在内的各项政策,造成了激烈的人才抢夺事件;最后是政策竞争,为吸引企业的投资,各城市在用地、物流等方面出台了多项优惠政策,存在着过度建设、重复建设的现象,造成某些方面存在资源浪费,而其他方面存在着缺口与资源不足的问题。

在成渝地区双城经济圈发展战略大力实施的情况下,成渝地区推进并实施改革创新,已经取得了辉煌的成就,但同时也存在着一定的短板。成渝地区双城经济圈战略实施不足两年,现在以及将来一段时间都将是该战略全面布局、深入推进的重要时期,相信在未来一段时间的努力发展下,一定能开创成渝地区转型发展、共享保障力升级的新局面。

三、提升共享保障力 推动成渝地区经济高质量发展的路径建议

以共享保障为根本点,推动成渝地区双城经济圈的高质量发展,要提升共享保障力,关注民生问题,在不断提供公共服务设施,不断改善人民生活水平的基础上,注重经济发展的公平性以及协调性,加强社会保障,坚持共享发展。

(一)提高基本公共服务保障力

要提高居民的收入水平,增强人民的消费能力,就要解决好最大的民生问题——就业,提高就业水平为缩小贫富差距、共享发展成果并最终实现共同富裕提供了可能性,要在经济发展中创造更多的就业岗位,促使劳动者能够胜任、匹配到更多的就业岗位,对于重点行业、重点群体的灵活性就业、多渠道就业以及跨地区就业进行支持,扶持高校毕业生、农民工以及退役军人等特殊人群返乡就业创业,形成勤劳、创新以及人人参与的良好就业氛围,全面收集汇聚并公开共享就业创业信息,建立公共性就业创业信息服务平台。完善公共卫生方面的相关服务,后疫情时代要加大财政资金在公共卫生方面的投入,建立健全以疫情为例的公共卫生事件突发的预警监测机制、风险防范化解机制,建设隔离设施、医疗物资储备中心、标准化疾控中心等,关注城乡地区、社区等基层医疗机构治疗水平以及服务水平的提升,支持市级、县级医院与乡镇级、社区级的医院、卫生院等医疗机构建立相关医疗联合体,同时加强体系建设,制定合理的基本公共服务标准,并对其进行适当健全、动态调整,做到成渝地区双城经济圈在基本医疗保险信息等方面的互联共享,使得住院诊疗费用在异地结算成为可能。健全完善好兜底性民生保障体系,对于事实性无人抚养儿童、孤儿等特殊人群的学习进行帮助,并优化提高儿童福利机构的质量,关爱农村留守老人、空巢老人,完善农村的养老服务体系,同时完善包括住房保障、人口落户、社会安全等其他公共服务相关政策。

(二)增加高品质公共服务供给

提高人民的受教育程度是个人能力增强、收入提高、生活质量改善的重要前提,成渝两地教育氛围浓厚,教育质量好,高校多,但除成渝两地的其他地区教育质量则相对较差,因而要提高成渝城市群人民的受教育程度,不仅仅包括人民知识文化水平的提高,还包括劳动者劳动技能的提高,为全社会营造重视教育的良好氛围、创造社会共同学习的良好环境,构建出高质量的教育体系;推进世界一流大学以及一流学科的建设,支持科研机构在成渝以外非中心城市设立分支机构,推进建设高水平高职院校及专业,支持成渝地区双城经济圈城市间共建共享产教融合的综合性实训基地;高质量建设多个区域性医疗机构中心,鼓励支持成渝两地的大型综合性医疗机构于成渝周边城市设立分支性机构;挖掘与发扬成渝地区的特色地方文化,打响巴蜀文化品牌,要以新的手段、新的理念推进成渝地区双城经济圈建设的文化建设,发展包括动漫游戏、文创产品以及广播影视在内的文化产业,将“虚”的文化做“实”,打造包括思想文化、历史传承以及文创产品等价值在内的巴蜀文化带。

(三)完善城市间协同治理体系

在成渝地区双城经济圈建设好完善的社会信息管理平台,推动各城市政府部门间的部门业务数据共享互联,依托所汇聚到的海量数据来打造好政务服务,建设好智慧城市、智慧社区,并将社区、村镇等作为社会治理中心,推进城市中社区覆盖全、规范化的网格化管理,提升乡村组织自治功能,打造好平安社区、平安乡村。构建好以轨道交通为引领的综合交通体系,扩大人口通勤范围以提高人民就业渠道,增强成渝两地对于周围城市的辐射带动作用,提升不同区域间等级公路连接、城际快轨以及城市交通轨道等交通建设的运行效率,推进城市轨道交通向成渝两大都市圈的连绵延伸,增加城际之间的密切联系,加快推进各项高速复线建设,监督好道路安全,管理好交通安全保护尤其是农村道路,解决好最基本的出行交通问题。培育和发展分工专业化、集聚网络化以及向产业上下游链条化延伸的产业集群,解决各城市间产业同质化问题,依托天府新区、两江新区等已经发展较为完善的平台,依托包括管委会在内的各类组织以及政府引导,优化产业空间布局,组建适合城市群发展的产业集群布局,成渝地区双城经济圈要在各种政策上互通互利,完善支持产业集群发展的政策措施,通过各类优惠政策,集聚各类创新要素,构建好创新网络,为世界级产业集群的发展创造基础。