从“九龙治水”到“一龙治水”？——水环境跨部门协同治理的审视与反思*

颜海娜，刘泽森

(1.华南师范大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510006;2.广东省恩平市人民政府办公室，广东 恩平 529400)

一、研究背景以及问题

党的十九届四中全会指出，健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消，是完善国家行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要环节。长期以来，我国以属地管理和部门管理为基础的水环境行政执法体制决定了水环境治理具有典型的“团队生产”特性，这意味着要实现水生态环境的“河畅、水清、堤固、岸绿、景美”，需要水务、环保、农业、城管等多政府部门间的相互协调与紧密合作。然而，在传统的水环境管理体制下，涉水职能部门数量过多、执法体制过度分散、部门间法律法规相互冲突，这些因素制约了水环境治理的协同性与有效性，进而导致“管河岸的不管河面，管河面的不管河水，管河水的不管河底”等碎片化治理格局的出现。

2007年，太湖爆发严重蓝藻污染，导致江苏无锡出现饮用水危机，传统“部门分治”的水环境治理模式的短板凸显，于是“水上岸上齐抓共管，左右岸联防联治，部门联动协同履职”的河长制在无锡市应运而生。“绿水青山就是金山银山”，水环境治理是生态文明建设的重要一环，河长制在江苏省的有效实践，使得其成为中国水生态环境治理体系改革的重要方向，开始被其他地方政府效仿和借鉴。为了从根本上破解全国各地“九龙治水”困局，结合政治经济、社会人文及历史文化等国情，中央于2016年底在全国范围内推行河长制，要求各地“全面建立省、市、县、乡四级河长体系”“县级及以上河长设置相应的河长制办公室”，进而实现“党政领导，部门联动”。那么，经过了3年多的实践运行，河长制这一水环境治理创新举措在多大程度上突破了“九龙治水”的困局？水环境跨部门协同治理的实际运行绩效到底如何？

围绕“河长制能否促进‘一龙治水’”的问题，目前学界形成了两派观点。持“积极论”的学者认为河长制的推行极大地促成“九龙治水”转向“一龙治水”：在制度设计方面，河长制保障了部门间信息流通、资源共享，形成了部门间信任关系以及合作目标共识[1]；在技术应用方面，河长制与信息技术的有机结合，完善了水环境治理体系，畅通了部门间的信息交流渠道，提高了部门的预测能力、应变能力和联合执法能力[2]；在部门文化理念方面，河长制的出现缓解了部门间的绩效主义、人治主义、变通主义和问责规避等问题[3]，对部门间的治理权责、协同合作机制等方面都有一定的促进作用。持“消极论”的学者认为河长制未能突破体制结构化制度，存在运行“内卷化”危机，是一种应急层面的制度设计[4]。同时，河长制的“人治”色彩依旧浓厚，治理权力分配结构失衡，难免会使跨部门协同存在利益合谋的风险，部门间容易陷入“非合作博弈”困境[5]。除此之外，技术与组织结构和制度层面的冲突、信息技术架构不理想等因素，使得技术介入河长制并不能有效促进部门间合作[6]。为什么学者们会持截然相反的观点？河长制的推行到底在多大程度上促进了“一龙治水”？要回答上述问题，首先需要厘清何为“一龙治水”。事实上学界对何为“一龙治水”尚未形成共识，有的学者侧重从结构性的角度来解释，即强调监管主体的单一化和监管职权的集中化，或者成立超越原有结构的协调机构；也有学者侧重从程序性的角度来解释，即通过程序性设计将不同部门的治理边界有效衔接，实现治理环节“环环相扣”；还有学者强调数据技术和数据资源在赋能“一龙治水”中所扮演的角色。笔者认为，仅仅从结构性或程序性或技术性的角度来理解“一龙治水”是不够的，无论是结构性因素，还是程序性因素，抑或是技术性因素，在水环境跨部门协同治理中都发挥着不可或缺的作用。鉴于此，本文拟搭建一个“结构—程序—技术”三维的分析框架，并以S市河长制的实际运行成效来检验该分析框架的适用性和有效性。

之所以选择S市为个案研究对象，主要基于以下的考虑：一是S市作为实施河长制的先行地区，2014年就在全省范围内建立“市—区—镇(街)—村(居)”四级河长体系，2017年开发建设河长管理信息系统，河长制多年的运行实践为数据的获取与素材的挖掘奠定了良好的基础；二是S市在推动“九龙之水”走向“一龙治水”过程中所遭遇的问题具有一定的典型性，能够在很大程度上折射出全国河长制的现实运作状况及普遍性问题；三是研究课题组于2018年6月至今两次接受S市河涌管理中心的课题委托，具有“赢得研究进入”的便利条件。在两年多的跟踪调查中，研究者通过访谈、参与式观察以及田野调查等方法搜集了大量的第一手资料，为评估水环境跨部门协同治理成效，检验“结构—程序—技术”三维分析框架的合理性提供了有力的支撑。

二、水环境跨部门协同治理：一个整合性的分析框架

“协同治理”作为独立术语最早见于1978年的《理论付诸实践》杂志，由于协同治理的协同特性、复杂体系以及多元治理理念，学界对协同治理的界定尚未达成一致。学者虽然对协同治理内涵有不同的理解，但对跨部门协同治理达成了初步共识，如Perri6指出，广义上的跨部门协同指政府内部各部门和机构间的协调和合作，包括政府内部、政府与市场以及政府与社会间的合作关系，而狭义上的跨部门协同指政府部门间围绕既定的政策议程建立合作伙伴关系[7]。本文所关注的水环境跨部门协同治理是指S市政府内部为推动“九龙治水”走向“一龙治水”，在纵向上实现不同层级政府间的“上下同治”，在横向上推动水务、环保、城管、农业等涉水职能部门间的“部门联治”。对于水环境跨部门协同治理而言，有学者认为政治势能、考核压力和治理需求为河长制推行提供了基本动力，而将河长制嵌入基层政府河湖治理中，实质上是基层政府借由科层体制依赖增强自我治理能力而进行的一项制度创新[8]。河长制运行的实质在于建立一套严密的等级结构和等级逻辑，通过人员分工将科层权威落实到水环境治理当中[9]，而技术作为嵌入水环境治理的手段同样影响跨部门协同治理成效[10]。还有学者认为介入合作行动的组织、主导性组织及其领导作用、组织之间价值观和态度、其他组织合作行动以及跨界领导等因素都会影响跨部门协同成效[11]。此外，自上而下的权力分配逻辑和责任机制保障[12]、政治契约治理机制、组织结构框架以及激励问责机制[13]对构建积极的跨部门协同治理机制起到重要作用。

上述研究认为科层结构、制度设计以及信息技术是水环境跨部门协同治理机制的重要影响因素，并且不少文献强调协同理念、组织文化、考核问责机制及技术应用等因素的重要性。然而，水环境跨部门协同治理涉及政府内部的运作，对很多人而言是一个“黑箱”，已有研究较少基于地方政府的角度来探讨水环境跨部门协同治理，而更多地聚焦在跨流域或跨层级的协同治理问题上。现有文献都强调组织结构、制度设计等要素对跨部门协同治理机制构成的重要性，但更多停留在“应然”层面，对于这些因素在具体场域是如何发挥作用、如何相互影响的，缺乏基于实证的(evidence-based)研究。对于“河长制在多大程度上推动‘九龙治水’走向‘一龙治水’”这个问题，已有回答不够系统全面，“尚未形成跨部门协同的独立分析框架，不能提供水环境治理中跨部门协同的整体图景”[14]110-115，也缺乏基于具体个案的实证评估。为此，本研究拟搭建一个“结构—程序—技术”的整合性分析框架，实证检验和评估河长制下S市水环境跨部门协同治理的绩效，并检验该分析框架的适用性和有效性。

经济合作与发展组织(OECD)指出，协同机制包括了“结构性协同机制”(structural mechanisms)和“程序性协同机制”(procedural mechanisms)两大类，其中结构性协同机制主要侧重于组织载体，亦即结构性安排，例如中心政策小组、部际委员会等；程序性协同机制则主要侧重于实现跨部门协同的程序性安排和配套技术，例如“跨界问题”处理的议程设定和决策程序、信息交流平台、辅助性的工具选择等，可以通过签署协议等正式方式和年度考核等非正式方式实现跨部门协同治理[15]。我国学者徐艳晴和周志忍在OECD所提出的协同机制基础上，围绕水环境的跨界特性与协同需求、结构性协同机制、程序性协同机制等三个方面，构建了一个横向与纵向的水环境跨部门协同治理分析框架，其中结构性协同主要包括部门设置以及职责分工，程序性协同则包括程序性安排层面的专门协调机构和非常设性机构的运作程序，配套技术层面的信息交流平台、交流程序规则和辅助性工具[14]110-115。他们所搭建的跨部门协同分析框架对本研究有非常大的启发意义，但该框架对于解释河长制下的水环境跨部门协同治理机制存在一定的局限性，如，在水环境横向协同的组织形式中，他们比较强调以“部际联席会议”和“部际协商机制”为组织依托的跨流域协同治理，对地方政府内的跨部门协同治理解释力不足；再如，他们的研究对于程序性协同构成要素的界定相对宽泛，把配套技术也纳入了程序性协同。事实上，随着“互联网+河长制”“智慧治水”等的广泛应用，技术性因素对于跨部门协同治理而言变得越来越重要，不少地方建立的河长管理信息平台，实际上就是搭建了一个跨部门协同的虚拟组织结构，使得传统的跨部门协同治理模式发生了突破性的变化。因此，本文更加倾向于把“配套技术”独立出来，在原有结构性协同和程序性协同的基础上增加一个“技术性协同”。综上所述，水环境跨部门协同治理机制由多元复杂的因素所构成，其中主要包含结构性协同、程序性协同以及技术性协同，只有各个因素相互作用、相辅相成，才能推动“九龙治水”真正走向“一龙治水”。

(一)结构性协同

河长制作为一种具有中国特色的水环境治理制度创新，在实践中得以将制度优势充分转化为治理效能，得益于强有力的组织保障。官僚制的优越性在相当程度上是由纵向的、以等级形式出现的命令指挥和执行系统以及横向的以职能部门形式出现的分工协作系统构成的组织结构决定的，纵向的命令系统保证了指挥统一，使命令从上到下得到迅速执行，而横向的部门分工则体现了专业化的要求[16]。同样，河长制在推动跨部门协同治理过程中，首先，设立了河长办，为主动整合和吸纳体制资源、畅通纵向与横向的跨部门协同渠道提供了良好平台。其次，建立纵向的“市(州)—县(区)—镇(乡)—村(居)”四级河长体系，依托“第一把手”的权威资源，将上级党政组织的触角向基层政府延伸，既可以在最短时间内集聚治水资源，又可以实现治水政令自上而下地迅速传递。最后，河长办的统筹协调优化了横向的组织结构，将水务、环保、城管、农业等各涉水部门紧紧拧成一块，提高水环境治理效率。

(二)程序性协同

制度化、规范化不足必然加剧政策执行对权威的依赖，很容易使跨部门协同体现出浓厚的人治色彩[17]。因此，能否建立长效的水环境跨部门协同机制，取决于程序性协同细节的完善程度。首先，要实现政府职能部门治理行为从被动向主动转变，就要完善落实河长制相关配套制度设计，如河长会议制度、联合执法制度等。其次，建立和完善考核问责机制、立体督导机制、激励机制等配套机制，才能真正激活水环境跨部门协同治理机制，最大限度地打破“九龙治水”困境。最后，“一龙治水”的实现离不开各部门的合力，但部门间不存在法律上的协同关系，而是一种基于制度的认同关系，因此需要营造良好的组织文化氛围，如树立跨部门协同理念、建立部门间信任等。

(三)技术性协同

信息技术的迅猛发展和广泛应用对政府的组织模式产生了突破性的影响，其可以在三个方面促进跨部门网络的形成[18]：一是当前政府机构的技术应用能力有了大幅度的增长，技术带来的收益惠及多个政策领域，例如，GIS技术的广泛应用惠及环境管制、经济发展、住房、执法等多个政策领域；二是由于决策复杂性以及多种新技术的合并运用，单个政府机构无法精通与其政策领域相关的所有技术，其日益面临与专业知识的其他来源相协调的压力；三是技术变化的迅捷性使得单个政府机构跟上所有相关技术的发展变得越来越困难。在水环境治理领域，不少地方政府利用大数据、云计算、人工智能等技术手段，搭建“互联网+河长制”信息管理平台，实现了河道管理网络化、上报问题处置流程规范化及河长绩效考核差异化等。诚然，水环境治理中各部门间存在着职责界限，并且这种界限往往是人难以逾越的，而技术的“非人类”属性可以打破物理空间的局限，相对容易地实现信息跨部门流动。技术为赋能跨部门协同治理提供了更大的空间，例如，水资源、水环境治理、污染源监测等基础数据库的共享，可以减少各部门信息的重复采集和生产；水务、环保、农业、城管等部门基于业务需求进行专门治理数据的交换，助力部门进行精准决策以及精准施策；围绕着“散乱污”场所整治、工业园转型升级、农业面污染治理、违法建设拆除等专项治理任务进行的在线业务联动，可以有效整合执法资源，大大提高联合执法的效率等。

综上，河长制下水环境跨部门协同治理机制的有效运行离不开结构性协同、程序性协同及技术性协同三者间的合力。一方面，制度、机制及文化等程序性要素是保障组织运作的必要前提，而组织同样作为程序性要素存在的基础，二者相互影响。另一方面，信息技术在水环境跨部门协同治理的应用，使得基础数据库信息的交换、业务联动等具有网络结构和网络化逻辑的技术成为优化政府组织结构的一种手段，同时组织本身带有的文化和制度特性等也会受到信息技术应用的影响与重塑。信息技术作为科层体制外的事物，其运作必然会受到来自科层组织及其所附带的制度、组织文化、运作机制等要素的影响。因此，本文充分借鉴已有的关于跨部门协同的研究经验，同时结合推行了3年多的河长制以及S市治水的具体实践，构建“结构—程序—技术”三维水环境跨部门协同治理整合性分析框架(图1)。

图1 “结构—程序—技术”三维水环境跨部门协同治理分析框架

三、河长制如何推动“九龙治水”走向“一龙治水”

河长制自2016年12月全面推行以来，从中央到地方都对如何打破治理权威资源碎片化、建立水环境跨部门协同治理机制作出了大量的探索。S市也不例外，其从结构性协同、程序性协同和技术性协同三个方面采取了大量的措施，努力推动“九龙治水”走向“一龙治水”。

(一)结构性协同：水环境治理权威资源的整合

1.专门协调机构：权威加持下的综合协调机构

在传统的水环境治理体系下，“治水办”作为S市水务局的下设机构，以项目工程为导向，承担着统筹协调涉水职能部门的职责。但由于权威不足，治水办的统筹协调作用被严重边缘化，不能有效协调平级或者更高层级的部门和单位，也没有对区和镇街级职能部门发布治水政令的抓手，以至于其只能起着水务局“第二个办公室”的作用。缺乏权威的协调机构对于推动部门合作与执行任务是困难的，使得部门各自为政，导致资源重复配置和浪费。

针对上述问题，2017年出台的《S市全面推行河长制实施方案》明确规定，由河长办取代原有的治水办，作为水环境治理的综合协调部门承担河长制具体实施工作，包括制度设计、统筹协调、监督考核等，并且通过党政一把手的“加盟”极大地提升了河长办的权威(1)《S市全面推行河长制工作领导小组及其办公室设置方案》：市河长办挂靠在市水务局，市政府分管副秘书长担任主任，市水务局局长、环保局局长担任副主任，同时从市委宣传部、市监察局、公安局、水务局、环保局各部门再抽调一名副局级官员担任副主任。。同时，建立了以河长办为统筹协调单位、各部门联动的组织架构(图2)，改变了以往统筹协调机构“权威不足”“如同虚设”的困境。截至2019年底，在河长办的统筹协调下，水务、环保、城管、工信、农业农村、市场监管等涉水部门完成了“四洗”“五清”及“散乱污”场所整治等任务，充分调动了部门履职积极性，实现了水环境跨部门协同治理从无序向有序的转变。

图2 S市跨部门协同治水组织结构

2.纵向组织结构：层级权威下的跨层级治水力量整合

河长制之前，水环境治理的权限分割在各部门中，对于整体的水环境治理设计和任务推进等都缺乏统一的规划。同时，在自上而下的水环境治理权力分配逻辑下，加之“属地管理”等刚性约束，各个部门习惯了“一股劲”把任务往下压。因此在需要多部门合作解决的水环境问题上，常常出现治水政令堵在“最后一公里”的窘境。例如早在2007年S市就规定在涉“水、绿”地区划定“禁建区”，但这一规定始终没有得到镇(街)级甚至是区级职能部门的支持与配合。对于居民在河涌周围大量建小作坊的现象“睁一只眼闭一只眼”，餐饮污水、工业污水直排河涌，使得水体发黑发臭，河面上更是漂满了垃圾。

河长制设计的目的，就是以一种权力高度集中的政治结构来破解长期以来水环境治理权威碎片化的困局，通过从纵向上优化组织结构使得治水力量高度整合并实现治水权威自上而下流动。一方面，S市以最大限度节约行政成本的形式，成立临时协调性机构，构建“市—区—镇(街)”三级河长办体系。2017年，市区两级河长办共从各部门抽调人员355人集中办公，其中，从水务部门抽调133人，其他职能部门抽调161人，招聘人员41人。换而言之，这种组织载体依附在原有的治水体系上，既不增加人员编制，也不增加基本的办公经费。另一方面，以河长办这一组织载体来承担河长制的总体设计、统筹协调、整体推进以及督促落实工作，通过层级权威既可以在最短时间内整合水环境治理资源，迅速作出决策，又可以加强各部门之间的合作。

3.横向组织结构：部门“一把手”权威推动的跨部门协同

河长制之前，由于“职责同构”，水环境治理采用的是“‘条’为主、‘块’为辅”的治理方式，按照各部门的涉水职能，建立了以水务局为牵头单位，农业、环保、城管、林业和园林等部门为配合单位的治水模式。这种模式的特点在于过于强调各部门的专业分工及层级权威。然而，水环境治理的整体性跟流动性特点，必然要求各个环节紧密相扣才能取得“鱼翔浅底”的效果。以职能和专业化分工为导向的水环境治理模式容易诱发部门的机会主义行为，使得各部门过于关注亚目标而忽视整体目标，最终形成各自为政的局面，导致水环境治理“碎片化”和“九龙治水”等问题的产生。

河长制的推行，尝试打破 “碎片化”“各自为政”的局面，推动水环境治理由过去的“条”为主“块”为辅转向“条块相结合”的扁平化治理格局。同时，以规章制度的方式明确了河长办以及各涉水职能部门职责，在党政领导干部的政治吸纳效应下推动各层级职能部门协同联动起来。虽然没有突破原有的多部门治水体系，但是在河长办的统筹协调下，各部门的职责以及水环境治理目标得以明确，部门间也形成了水环境跨部门协同治理的合力，这意味着部门之间的壁垒得以打破，在一定程度上减少了部门机会主义现象的发生。

(二)程序性协同：保障体制优势转化为水环境治理效能

1.制度设计：治水权威的生成逻辑

河长制之前，部门制定水环境治理的工作方案多是为了应付“抽检”工作，这样制定出来的方案往往是以“一部门之标准”来衡量治理目标，工作方案的可操作性较差，也容易遭遇其他部门的质疑或抵触。例如，2010年S市为了迎接省水环境治理验收督查工作，水务局作为牵头部门制定了《S市清除黑臭水体污染源联合执法专项运动工作方案》，方案出台后却遭到了城管委以“洗河不归我管”、环保局以“拆违不归我管”的强烈反对。

针对上述问题，2016年底，S市根据《S市全面推行河长制市级河长会议制度(试行)》建立了市级河长会议制度，其中包括每年一次的市总河长会议、半年一次的市级河长会议及每月一次的市河长办主任办公室会议。值得关注的是，出席河长会议的官员是政府或职能部门的一把手，将内容涉及跨部门协同治理的工作方案交由各部门领导来审议，方案在很大程度上综合了各部门的意见，具有较高的权威性，也由设计不合理、缺乏可行性转向适用对象精准定位、部门接受程度高。例如在推进全面消除城市黑臭水体工作中，由于涉及水务、城管、环保、农业等多个职能部门，许多工作难协调、难落实，而最终通过召开市级河长会议，由各分管领导协调讨论，进一步压实了相关部门的职责，包括工信委整治“散乱污”企业的责任、城管委在河涌蓝线范围内的拆违责任等，为S市打赢黑臭水体攻坚战提供了保障。

(2)建立跨部门联合执法制度

传统的水环境治理模式中，水务、环保、城管、农业等涉水职能部门倾向于管好自己的“一亩三分地”。对于由职责边界模糊引起的管理灰色地带，只有迫于上级压力时才选择临时性的联合执法。已有跨部门联合执法是松散的，未能形成常规化的制度，部门更多的是充当“独行侠”角色。然而，水环境并不会因为部门分割治理就会改变其整体性与流动性。由于缺乏具有约束力的行动规则，对于一些需要部门协同联动治理的工作，就会出现部门“出工不出力”现象。如某街道官员所指出的：“以前部门都是各干各的，昨天市区水务局工作人员来看河岸上的违建问题，今天市区环保局又来调研这个违建问题，明天市区城管委又要来看，但最后问题还是没有得到解决。”

河长制推行之后，针对跨部门联合执法松散、缺乏约束力问题，S市各区都印发了《河长制办公室联合执法工作制度(试行)》，明确在河长办的协调下，各部门要围绕禁养区畜禽养殖、水域岸线非法建筑、非法设置入河排污口或超标排放等涉水违规违法事件进行跨部门联合执法，否则会被问责。这在很大程度上整改了部门“出工不出力”现象，特别在黑臭河涌、“散乱污”治理上更是明确“治理时间表”，要求各部门定期开展联合巡查与联合执法行动，每月公开联合整治的工作计划及实施进度。如有“黑龙江”之称的CB涌治理中，在联合执法制度的刚性约束下，环保、城管、水务、工商等部门联合起来，积极推动跨部门协同治理，共同推进开展拆违、清淤、调水、绿化种植等工作，2017年底实现了“不黑不臭”的目标，2018年通过“洗楼”行动，将附近1 182家“五违散乱污”关停或搬迁整治，2019年消失了几十年的萤火虫再现河边。

2.运行机制：治水权威的作用路径

(1)建立立体的考核问责机制

研究组术前Ⅲ～Ⅳ期患者CA19-9、CA15-3、CEA、NES水平均明显高于Ⅰ～Ⅱ期患者CA15-3、CEA、NES水平(P<0.05)，见表2。

考核问责是通过明晰各职能部门的责任，更好地倒逼部门间联动，压实层级部门职责。然而河长制之前，在水环境治理任务目标与治理内容考核中，“如何考核，由谁来考核，考核有何用”的问题始终得不到重视，致使部门的考核方案通常仅仅为领导的意志而服务，当需要的时候就建立，不需要的时候就束之高阁，成为一种形式符号。同时，对于考核的结果仅仅局限于完成一份“漂亮的报告”，对于考核不及格的人员，“下不为例”“网开一面”的处理结果较多，失去了考核问责该有的威慑力，使得考核问责机制形同虚设。

河长制推行之后，针对考核流于形式、问责乏力等问题，S市建立了河长及职能部门的考核问责机制，相继出台了《S市水环境治理责任追究工作意见》《S市河长制考核办法(试行)》等制度文件，在纵向上明确了市、区、镇(街)、村(居)四级河长的履职考核任务，并通过治水周报、问责红黑榜通报等对河长形成督促作用；在横向上通过专项任务落实情况对跨部门协同治理成效进行考核，如黑臭治理情况、“四洗”“五清”行动、信息共享情况等任务落实情况。同时将考核结果运用到问责中，强化问责的威慑力，进而形成倒逼机制，促进水环境跨部门协同治理。例如，S市河长办在2018年6月到2019年3月的一段时间内，通过河长制问责小组对71宗水环境治理问题进行了处理，对其中178名不履行职责及考核不及格的官员进行问责处理，包括党内警告处分1次、约谈112次、诫勉37次、责令书面检查27次、通报批评16次。

(2)建立立体的治水政令落实督导机制

河长制前，由于没有建立强有力的督导机制，一些市区级职能部门对于上级下达的水环境治理任务更多充当“二传手”角色，倾向于“一股脑儿”地把任务与责任层层往下压，使得镇(街)中的一个综合执法科既要承担打捞河面垃圾、污水排放处理等河面治理任务，又要承担拆违、“散乱污”整治等岸上整治任务，导致基层出现“小马拉大车拉不动”的现象，大量水环境治理问题积压在基层得不到有效解决。

河长制以来，S市针对部门执行不力、推责卸责等问题，建立了立体的治水政令落实督导机制。首先，建立了三类信息报送制度，即信息专报制度、工作信息报送制度和河长制进展情况定期报送及交(督)办事项限时报送制度。其次，针对河长制推行落实过程中的各项任务指标以及水环境治理的难点堵点，出台《S市河长制办公室关于开展全面推行河长制专项督导检查调研的通知》《S市全面推行河长制工作督查制度(试行)》等制度文件，通过定时、定点、定量的方法督促各级政府部门将任务落到实处。最后，各部门建立了督导工作体系，如市水务局针对《S市水务局关于水环境综合整治督导工作分工的通知》做了调整，明确187条黑臭河涌和16条跨界河涌整治、管网建设、“散乱污”违法排污整治、违章建筑拆除等为重点督导任务，同时将“一河一策”方案的完善、河长履职状况和上级河长交办事项等列入督导重点。

3.组织文化：治水权威的理念强化

信任是建立部门间关系的桥梁，没有建立在信任基础上的部门间合作都是低效。在河长制推行之前，由于涉水部门间缺乏有效的沟通渠道及“共享理解”，加上部门对自主权或“势力范围”的争夺，部门间无形中形成了一种竞争关系，导致部门间信任缺失。在这样的背景下，部门文化是封闭的、以部门为中心的，如针对水环境治理信息的管理，各个部门都花费了大量的资源创建部门信息系统，包括国土部门的地下水监测系统、住建部门的黑臭水体监测系统、水务部门的供水监测系统、农业的农业污染监测系统等，但是这些信息系统之间相互独立，呈现出以部门为中心的特征。

而在河长制框架下，S市为了塑造部门间信任关系，从多个维度推动水环境跨部门协同治理。首先，S市通过设立集权威于一身的河长办来优化治水组织结构，几乎将所有涉水人、财、物等资源进行整合，实现了以问题为导向的水环境治理模式，加强了部门间的沟通与联系。其次，河长办围绕河长制政策、联合执法、城市黑臭水体治理等领域组织各部门参加培训，推动各部门对合作部门工作状况的了解和行为的信任等等。最后，信息技术在河长制中的广泛应用，搭建了部门间信息交流平台、水环境治理问题流转平台等，实现了部门对合作部门资源共享态度的了解和成员的信任等，为营造良好的跨部门协同治水文化提供了良好基础。

(三)技术性协同：技术赋能水环境跨部门协同治理

1.畅通信息共享渠道

传统的水环境治理体系过于强调部门专业分工，要实现部门间信息共享，就意味着要改变既定的部门规则，必然会遭到各部门的反对，导致水环境治理的“信息孤岛”问题，不利于水环境治理。如为了迎接水环境治理“国检”任务，S市治水办需要将该阶段取得的治水成果和面临的问题进行汇总，却遭到各涉水部门有意或无意抵制，部门“只把对自己有利的数据放上去，不利的则想办法去掉”，甚至多次以“此前提交的数据有误差，以此份为准”为借口，不断地要求治水办更换自己的材料。部门间的信息壁垒不但增加了统筹协调的行政成本，还使得部门间信任降低，不利于部门间合作。

在水环境治理中，如何打破部门间信息壁垒，高效运用信息资源成为一个难题。河长制的推行为解决该难题提供了有效的路径，亦即通过科层权威推动信息共享平台建设。《S市全面推行河长制信息共享制度》的出台，明确了部门进行信息交换与共享的责任与内容，同时在S市河长管理信息系统PC端开设“一张图”功能，通过将行政区划、网格、地形地势、水流水系、河流河段、水质等基础数据绘制底图，叠加采集的巡河数据、问题数据、污染源数据、水质数据等，集合已有数据形成基础数据库，各部门通过在PC端开放数据接口或直接上传数据的形式进行基础数据共享。通过最大限度地整合各部门的涉水数据，实现了数据共享，保障了河长办统筹协调作用的发挥，也提升了水环境治理效率。

2.技术赋能跨部门业务联动

信息作为一种有限的资源及部门权威象征，往往会被部门垄断，同时由于以往部门信息系统的建设更多是基于内部业务流转的需要而设计，较少考虑到跨部门业务联动的需要，因此传统部门间业务的流转更多是以公文为载体，流转的效率较低，耗时较长。然而，水环境的流动性特征决定了许多水环境问题需要各涉水部门的快速联动才能得到解决，在传统的问题流转模式下就必然会导致一些问题得不到及时解决，甚至是越治越严重。

在河长制诞生后，S市运用信息技术建立了河长管理信息系统，以河长办为监督统筹单位，将各部门的治水端口接入统一的信息管理系统，在该系统中完成问题的交办工作，明确责任单位。例如，围绕一个排水口的污水直排问题，S市河长管理信息系统通过18次问题流转，把相关行动主体(包括S市河长办、LW区河长办、农业农村和水务局、东墩街道河长办)的跨部门协同行为嵌入到规范化的事件处理流程中，进而使得该问题最终得到有效的解决(图3)。与线下的协同治水相比较，技术赋能下的跨部门协同治水具有四个显著特点：一是作为综合协调机构的S市河长办和LW区河长办可以依托信息平台发挥“数据中心”的作用，从而具有工作的“抓手”；二是有效避免了部门间低效率的重复公文流转，极大地提升了问题流转的效率，降低了协调的成本；三是各部门通过信息平台进行及时有效的沟通与协商，以主动或被动的方式进行跨部门知识共享，从而减少了部门间的信息不对称；四是可以对水环境资源进行更加优化和合理的配置，避免了重复投入以及资源浪费的现象。

图3 S市治水技术平台流程图

四、河长制促成了“一龙治水”吗？

在“结构—程序—技术”这三个维度的协同设计与运转下，河长制解决了跨部门协同治理中长期存在的权威缺失问题，极大地提高了水环境跨部门协同治理的整合力和执行力。然而，河长制毕竟是从行政科层体制基础上衍生出来的一套组织体系，其具有典型的权威高度依赖及政治动员色彩，这使得以河长制为核心的水环境治理在结构性协同、程序性协同以及技术性协同上仍有一些不足之处。

(一)结构性协同：协同结构的无奈

首先，河长办统筹协调机制不健全，权责不匹配。虽然中央和地方都明确了河长办的存在，但是对河长办的地位及职责界定尚未明确，导致河长办在组织设置方面存在一定的不合理之处，如河长办的成立既无法律法规的授权，也未定人员、定编制、定机构，其临时性的色彩比较浓厚。在实践运作中河长办统筹协调作用发挥不够明显，容易出现代替职能部门推动工作落实的现象。从纵向管理层级看，虽然目前S市市、区两级的河长办机构规格较高，但河长办在日常运作层面依然存在“小马拉大车”问题。市、区两级河长办设在水务部门，一些区级河长办的地位仅仅相当于水务部门的内设科室，在工作开展中，除了承担河长办的工作职责之外，还要同时承担水务部门的工作。镇(街)河长办问题更为突出，多数只是在城管科简单挂牌，在人员、经费等方面缺乏基本保障。这种组织架构导致河长办在运行过程中容易遭遇组织逻辑困境、能力困境以及责任困境[19]。此外，随着市—区—镇(街)三级河长办组织体系的建立与完善，形成了一个新的官僚制组织体系，由此衍生出“如何对不同层级的协调者进行协调”的新问题。

其次，河长办合法性权威不足，过于依赖一把手权威。政府部门是以博弈的策略来实现自身的治理目标，在遵循着这样一个谈判式治理逻辑时，这种治理逻辑的基础是以正式权威或非正式社会关系为基础的[20]。在河长制中，河长办的地位没有得到明确，使其陷入了专业性与合法性不足的困境：一方面，河长办常常遭到部门“专业主义”的挑战。“河长办所有抽调的人员都不能超过一年，也就是说S市河长办目前的运作，还是以水务局为主”。由于专业性与合法性不足，河长办有时候会面临着“指挥不动”“遭受质疑”“挂羊头卖狗肉”等困境。如S市农业农村局在得知《市区联动突击检查，保国(省)考断面达标》的报告中“关于严控鱼塘养殖水对国考断面污染风险”的内容后，立即前往市河长办进行交涉。在交涉中，市农业农村局指出市河长办关于“鱼塘外排水到河涌可能是污染源”这一检测结论存在偏颇，如质疑采样地点不对、没有数据对比、标准限值不准确、不了解鱼塘的特征等，其目的就是以质疑市河长办的专业性不足为由，为自己开脱。另一方面，河长办需要依靠一把手权威才能推动河长制工作。尽管各部门间搭建了诸如OA系统、治水APP等平台，但对于界限模糊、“短平快”的工作，河长办偏向于选择有领导在的非正式微信群安排和协调工作。“刚开始河长办人员在群里说话没人听、没人回复。区长进来后，如果部门不回信息，领导就直接挑出部门负责人，各部门就回答问题了。”非正式微信群在一定程度上取代了正式的工作平台，说明作为统筹协调部门的河长办很多时候需要“搬出领导”才能推动治理任务的落实。

(二)程序性协同：制度与文化的缺失

1.制度设计：绩效考核制度设计的阙如与扭曲

首先，缺乏跨部门协同治理考核的制度设计。水环境治理的“团队生产”特性使得要独立精确地测量各涉水部门的治理绩效是十分困难的，其度量成本很高，而现有的水环境治理目标责任制往往过于强调各涉水部门自身的职能绩效而忽视了水环境跨部门协同治理的绩效，由此导致各部门的注意力分配主要集中于分解到本部门的、最有利于驱动部门完成绩效目标的那些治理任务上，对于边界模糊不清、成本-收益不均衡、拉动部门绩效指标贡献率低的治理任务则采取“能推则推”或“避重就轻”的策略性行为。

其次，考核难与难考核的双重困境。一方面，河长办工作人员任期只有一年，经常遭到 “跟河长办交接一份工作，负责对接的已经换了几批人马”的诟病，人员流动性过大，对业务不熟悉，导致考核工作难以开展。另一方面，河长办工作的开展需要各部门配合，其既不想也不能得罪各部门，所以难以对部门进行有效考核，使得“每次到了提交考核成绩时，才匆忙把纸质版问卷打印出来，让实习生在每一项打上不低于4分(满分5分)”现象经常发生。

最后，共同激励制度的缺失削弱跨部门协同治理的积极性。共同激励是影响跨部门协同驱动力的重要因素，但现有的制度设计并没有对各部门在跨部门协同治理中的努力程度形成正面的激励与引导。同时，水环境跨部门协同治理具有外部性，当某个涉水部门作出了高水平的努力且确实对水环境治理起到了积极作用时，但由此带来的收益却很难被该部门全部占有。在复杂治理情境下，一个理性的部门无疑会选择最有利的治理方式，“发现涉及多部门职责的问题时，我们能不报就不报，因为问题最终还是会回到我们这里让我们解决，而解决不了又要被问责，解决了又没有奖励。”

2.文化理念：风险规避下的组织文化缺失

(1)跨部门协同理念缺失

唐斯认为官僚组织无论是在内部领域、无人地带还是外部领域，都会分配较多的注意力以争夺有限的政策空间，所以官僚组织会从保护自身以及部门本位主义的立场去做出行动[21]。在起草法律法规和制定政策文件时，部门往往倾向于利用掌握的资源尽可能地减轻和弱化承担的责任与义务，选择对自己有利的领域进行管理，无利可图的则通过披上法律法规的外衣撇掉。如在水环境治理中，S市城管委与水务局常在河涌拆违问题上持不同意见。城管委认为根据《中华人民共和国水法》第六十五条，除了水上保洁属于城管委管辖，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物等应由水务局来解决，而水务局则认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条，未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设的违建行为就是城管的责任，所以河道的拆违应该由城管来执行。制度冲突所形成的制度缝隙为部门提供了选择性执法的空间，特别是中央启动一轮又一轮的中央环保专项督察行动。各部门基于问责风险的考虑而大大降低了跨部门协同治理的意愿，并利用这些制度缝隙来选择策略性的“不合作”行为以免被问责。

(2)部门间协同责任缺失

部门都有追求扩张权力、提高自身权威的天然冲动，部门决策及行为容易只局限于自身，较少顾及其他部门决策的关联性，这一定程度上弱化了水环境跨部门协同治理意愿。如为了摸清水环境污染的关键因素，推进“控源截污”工程，S市河长办召开“控源截污”工程会议。在会议上，各部门都急于撇清其跟污染源头的关系。如城管委认为“造成黑臭水体，主要是生活污水和工业污水两个因素，漂浮垃圾对水环境污染的贡献是很小的”，“河面漂浮的垃圾确实不是造成水环境污染的关键所在。”水务局则认为，“污染源主要来自于岸上，应该把重点放在岸上的‘散乱污’。”环保局的态度是：“环保局在河长制工作中承担的职责包括整治‘散乱污’，所以在这方面做了大量的研究，问题并不是很严重。雨污分流跟污水处理厂没有做好，生活污水才是重点。”农业局的辩解理由是：“专家调查，由农业所产生的污水造成水体污染的占比不超过5%，是所有污染源里占比最小的，而比重最大的还是生活污水，其次就是工业污水。”TH区的河长办则强调：“餐饮店等‘散乱污’无处不在，餐饮垃圾投放没有规则，甚至餐饮废水未经处理直接倒进河里。”在各部门看来，虽然现阶段是为了推进“控源截污”工程，但是其管辖的领域一旦成为污染的重要源头，接下来要承担更多的责任与风险，特别在高压的问责态势下更可能会成为问责对象，所以各部门，急于澄清污染源头不在自己管辖范围内，争夺足够的“自主空间”以规避风险。

(三)技术性协同：技术整合的协同性与整体性局限

一方面，部门利益降低了信息共享程度。由于水务局负责生活污水、农业局负责养殖排污、环保局负责散乱污等，水环境治理信息散落在各部门中。从经济学的视角看来，信息作为一种资源，其质量与数量是衡量一个部门影响力与地位的重要指标。部门为了追求利益最大化，往往会利用自身的优势信息在传播过程中形成垄断，各部门不愿开放自身的数据是阻碍信息共享最大的因素。如S市BY区水务局在处理区河长办交办的问题时，需要摸查清楚直排污水的来源。经过大量调查后，他们发现污染源可能来源于新建楼栋的管网建设，便通过河长管理信息系统向区住建局申请资料公开来协助，结果区住建局连续在系统上回复了23次“该职能不属于我局范围”，以坚决不进行信息公开的态度把任务退回去。

另一方面，部门的策略性行为消解了技术赋能的作用。在水环境治理中，虽然各部门的治水技术有了提升，但是单个部门依然无法兼顾与水环境治理政策领域相关的所有技术手段，如S市“河长APP”上面所发现的问题仍然需要河长办来进行人工识别、分类和派发。而职能部门在无法建立互融互通的技术共享平台时，会偏向于选择开辟对其工作有利的非官方平台。当部门发现的问题越复杂越棘手，其被问责的几率就越大。为了避免被问责，部门在上报问题时会避重就轻，同时选择微信、QQ等非正式平台进行反馈，不愿通过有交办督办流程的河长APP或网格化信息平台上报问题，导致大量的问题没有进入相应平台而被掩盖。例如，在全市“5+N”城中村大排查基础信息系统上报的“散乱污”餐饮企业无照经营事件共有4 682宗，但通过网格化平台上报的仅有20宗，没进入网格化平台的事件不会进入河长办交办督办程序。

五、结论与反思

(一)跨部门协同：实现“一龙治水”的长效之策

河长制作为水环境治理的创新举措，其旨在通过科层权威来推动“九龙治水”走向“一龙治水”。首先，通过结构性协同实现了治水权威的有效整合与配置。水环境跨部门协同治理作为一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式[22]，其基本特征依旧没有改变，即依靠“一把手”的注意力分配，实现自上而下和部门间的治水政令推进。为此，河长办的设立在很大程度上充当了治水权威的整合及流转平台，而横向与纵向的组织结构设置与优化则为畅通治水权威流动提供了基础。其次，程序性协同细节的完善为治水权威流动提供了保障。一项制度往往是一个复合体而不是单一体，是由多种要素组成的。河长制作为一项由地方党政一把手负责的制度，其必然是由一揽子规章制度组成，如河长会议制度、联合执法制度，以及考核问责机制、督导机制和激励机制等，更离不开组织文化的作用。只有程序性协同细节环环相扣，才能保障治水权威的高效运作。最后，技术性协同为治水权威提供了“智慧”。由于水环境的整体性与流动性特征，要求实现水环境问题的快速与精准治理，而技术的“非人类”属性可以实现信息的快速流转，为治水权威的快速响应提供了保障。总体而言，河长制在S市的实践可以证实：在以权威为依托的水环境跨部门协同治理下，只有搭建起结构、程序及技术三个维度的整体架构，为治水权威提供精准、快速流动的平台，才能压实各层级部门的水环境治理责任，解决长期以来水环境治理资源分散、治理碎片化、统筹权威缺失等问题。

然而，对于水环境跨部门协同治理而言，当前通过强化纵向机制推动河流治理模式从“弱治理模式”向“权威依赖治理模式”的转型[23]，是一种以“组织权威为主”和“职务权威为辅”的混合型权威为依托。尽管这种混合型权威协同治理模式有所创新，但是其依旧是依托严密的科层组织结构实现治水权威的流转。当政府过于推崇权威依赖治理模式，很可能进一步加剧跨部门协同治理要素之间的失衡，出现“重结构性协同，轻程序性协同”“人治属性排斥技术理性”等现象，不利于构建良好的跨部门协同治水模式。

(二)水环境跨部门协同治理的反思

不可否认的是，河长制通过推动结构性协同、程序性协同以及技术性协同三者的合力，压实了党政干部的主体责任，使得河长办得以依托足够的治水权威打破治水“碎片化”困局。但是以权威为依托的治水模式是有局限的，因为领导人的注意力资源是稀缺的，并且也会随着治理需求与客观形势的变化而发生转移。因此，未来的水环境跨部门协同治理，应逐渐摆脱高度依赖权威的治理模式，通过程序性协同和技术性协同细节的精细化设计，促使制度优势充分转化为治理效能，并处理好以下三个关系。

1.职责分工明晰VS.跨部门协同治理

一方面，由于政治、经济、社会、文化等因素共同作用于同一个公共问题，使得公共问题的解决充满不确定性，这也是对“复杂奇特”社会问题的最大挑战[24]。水环境作为一种与经济社会发展息息相关的公共物品，由于其整体性与流动性的特点，要实现对所有涉水部门的职责边界进行清晰界定几乎是不大可能的，即部门边界的模糊性以及水环境治理的团队生产特性决定了水环境跨部门治理是未来发展的必然趋势。另一方面，政府职能精细化管理是政府行政管理体制改革中的一项基础性、关键性的工作[25]。在政府改革进程中，对部门职责边界划分越来越精细，特别在河长制水环境治理中，反复强调要进一步明晰各部门的职责分工，但是却不能及时应对变化中的水环境治理问题，割裂了具体水环境问题间的内在关联(2)例如，有一次公众通过微信公众号投诉“LW区HD河两岸两个排水口无明显标志”，该问题在S市河长管理信息系统中经过S市河长办、LW区河长办、LW区农业农村和水务局、LW区DJ街道办和HD街道办等7个单位的23次转办，历时近5个月之后才得到解决。在同一条河两岸两个排水口分别属于不同行政区的不同街道管理，其中还牵涉到属地政府、涉水职能部门、涉水事业单位以及公用企业之间的复杂关系。。换而言之，河湖生态系统的普遍联系性与流动性使得水环境治理是一项复杂的系统工程，“职责分工明晰论”所强调的“分”与跨部门协同治理所强调的“合”之间有着内在的张力。当前水环境治理能取得显著成效的根本不在于对各部门的职责边界进行明确的划分，而在于建立了以混合型权威为依托的跨部门协同治理模式。因此，要摆脱职责分工明晰论误区，重点研究在职责分工模糊的条件下如何通过结构、程序以及技术的设计来推动跨部门协同治理。

2.结构性协同VS.程序性协同

结构性协同是程序性协同的基础，而程序性协同则是结构性协同的保障，二者相辅相成、不可分割。在河长制的实际运行中，无论是中央还是部委，都对结构性协同安排作了大量且明确的指引，如“明确河长制办公室”“明确牵头单位和组成单位”“建立省、市、县、乡四级河长体系”等等，但是在程序性协同安排方面只有简单的提法却没有明确的指引。同时，相对于结构性协同机制而言，程序性协同机制的建立与完善是一个系统、复杂且时间跨度长的工程，需要不断优化已有制度设计、健全运行机制以及营造跨部门协同治理的组织文化。但是在“坚决打赢水环境治理攻坚战”这一高压问责风暴下，程序性协同机制的构建往往是自上而下的各种专项整治行动在不同时间节点必须“啃下的硬骨头”，这使得“重结构性协同，轻程序性协同”的现象在水环境协同治理中比较常见。此外，河长制依托的是一种整体性的制度结构，河长属于该制度的首长，全面拥有并承担河湖管理的职权和职责[26]，但目前只有昆明、无锡等少数地方以地方性法规或政令的方式规定了河长的权责，也就是说大多数地方的河长“职非法定”。所以在没有法律规定河长权职的情境下，“河长”的职责与统一监督管理部门的职责、分领域监督管理部门的职责如何界分？“河长”主导流域水污染防治和水环境治理，是否已经形成对监督部门法定职责事实上的改变？[27]上述问题对于程序性协同机制的建构而言是一个极大的挑战。

3.技术赋能VS.技术缚能

信息技术在S市水环境治理中的广泛应用，如建立S市河长管理信息系统、网格化管理平台等，串联起了“横向到边，纵向到底”的数据采集模式，让层级数据与部门数据实现互联互通，进一步打破部门间信息壁垒。“问题导向”是技术理性在水环境治理中得以赋能跨部门协同的关键环节，即让数据在纵向层级与横向部门间快速流转，挖掘出水环境治理中存在的问题，引导治水权威精准对准水环境问题。但是在推动技术赋能水环境跨部门协同治理过程中，需要警惕的是数据背后的伦理和价值问题常常被忽视。一方面，新时代水环境治理是要以人民满意为基础的，当技术层层“过滤”和“净化”治理需求以后，如何构建政府内部的水环境跨部门协同治理模式才能实现政治、经济、社会等方面效益的最大化？另一方面，要真正实现数据赋能公共问题治理，就要实现问题的决策机制从“单一”向“多元”、从“权威驱动”向“信息驱动”转变[28]。技术作为独立于组织与制度之外的新生主体，其在面对已有的“权威驱动”水环境治理模式时难免会有不适应的地方，可能导致几者之间的冲突，如组织机构、体制机制、资源配置等基本治理要素不能适应数据治理的要求，数据共享与数据安全间存在矛盾等等，甚至引起过程中数据赋能水环境跨部门协同治理转向“数据缚能”。