我国困境儿童政策优化与精准服务策略:文化敏感与需要满足*

冯 元

(湖南师范大学 社会学系，湖南 长沙 410081)

社会工作者在面向服务对象提供服务时，其服务行动往往是由自身及其机构基于所持有的视角和实践理论来识别、解释与决定的，这些正是我们为何和如何采取评估和处理服务对象问题与处境的看法和观念，也是选择和使用理论、目标、方法、框架、范式和助人模式过程中的重要议题，因而社会工作者在检视自己所持有的视角时，很有必要开放自己的思维和眼界以更全面地或清晰地了解服务对象[1]。当社会工作者面对少数民族族群和少数弱势群体开展服务时，其所面临且需要应对的一个重要挑战就是自身持有的主流文化与价值和服务对象所持有的特定族群或群体的文化与价值存在差异乃至冲突。近年来，随着国家发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》(2016年)、《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(2016年)、《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》(2021年)、《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》(2021年)以及《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》(2017年)等一系列儿童福利、儿童保护和精准扶贫政策，直接强化了社会工作者作为专业力量参与困境儿童福利服务和贫困地区反贫困的角色及功能。从国家政策定位来看，针对困境儿童开展的各种保障和服务，实质上是国家反贫困的重要举措。贫困易引起儿童教育失灵、社会发展阻滞等问题，因而加强儿童生活保障和教育扶贫必然成为阻断贫困代际传递的重要手段[2]。习近平总书记在2021年举行的全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，扶贫资源精确化配置和扶贫对象精准化扶持是打赢脱贫攻坚战的制胜法宝，提升孩子的教育是增强发展内生动力和实现脱贫致富的根本之策。由此可见，精准服务也应该成为困境儿童福利工作的重要机制。但在实践中，这一机制受制于政策设计、人员素养等多重因素影响，仍较难得到有效运行。本研究试图引入文化敏感理论和需要理论，以探讨困境儿童的政策优化策略和服务创新路径，供实务界参考。

一、困境儿童的概念界定

社会福利制度作为处理社会问题的工具，其目标是帮助那些不能有效扮演自身关键性社会角色(如不能适当照顾儿童的父母，不能为自己提供经济支持的个人，经常出现偏差行为的儿童等)以及现有社会制度对社会角色扮演不能产生有效功能支持的人们(如高失业率社会中无法就业的个人等)，从而维持社会的平衡(social equilibrium)[3]。困境儿童(Vulnerable Children)正是一个因受个体、家庭或社会因素影响而处于不利社会处境的群体，他们的成长需要政府、社会以及家庭等提供必要的且充足的资源和服务支持。由此而论，困境儿童必然是社会福利中的重点政策扶持对象。相应而言，我国大力构建困境儿童福利政策和服务体系正是应合这一现实的指引。然而，如何为困境儿童提供更为精准有效的福利和服务，一直成为政策设计和服务提供环节所面临的一大难题。事实上，想要破解这一难题，其首要工作就是要对困境儿童进行专业和科学的界定。在儿童福利领域中，儿童福利及相关概念能否被充分和准确地界定(adequately and accurately defined)，关系到在实践中能否构建出一个易于测量评估和指引干预服务的行动体系，以确保向儿童提供最有效的证据为本的干预与服务，进而最大程度地满足儿童的福利需要[4]。

(一)困境的内涵

在西方文献中，“vulnerable” 原意是易受伤害的,它由拉丁文中的“vulnerabilis”演变而来，在拉丁文中的原意是创伤和损伤,最早用于表述军事中防守方存在防守弱点易遭到敌方袭击这一状况。较早以正式文本形式界定“vulnerable”概念的是世界医学协会联合会(WMA)1964年所通过的《赫尔辛基宣言》，它从研究伦理角度指出在研究中应该充分识别一些处于经济和健康不利处境的目标人群的特殊需要和脆弱性，并给予特别保护，尤其要特别注意那些不能给予知情同意权或拒绝同意的研究对象，因为他们参与研究的行为可能是受胁迫的，或因照顾服务与研究相捆绑，或因个人利益驱动[5]。后来，“vulnerable”用于表述在任何情况下因存在弱点，导致易受到侵犯或袭击，或遭受损失和失败。当用于形容个人时，其意是指个人可能存在某些弱点，导致其易受到损伤或伤害，并进一 步致使其尊严受损或处境变得更糟。从这一解释层面而言，儿童、妇女、老人和残疾人是主要的“vulnerable groups”，特别是儿童，因为他们缺乏自我保护能力，也缺乏在成人社会中保留自主权的能力[6]。

还有一些学者从其他角度进行了解释。比如，Macklin将“vulnerable”与剥削联结起来，将其解释为个人因遭受剥削而受到伤害，但这一定义却忽视了其他可能因素[7]。LaMont从社会福利和社会工作的视角进行讨论，提出“Vulnerability”是指儿童和家庭遭受安全健康、精神健康、食物保障、住房保障以及其他基本生活保障等问题的严重风险[8]。总体而言，以上有关“vulnerable”的解释，说明了人类的脆弱性具有四大特点：一是具有类群性，比如儿童和残疾人等；二是由内外因所致，比如个人的年幼、残疾、患病、受教育水平低等因素会加重个人的内在脆弱性，而不友善的社会经济环境和不完善的社会福利制度会增加个人的外部脆弱性；三是人类的脆弱性受社会性因素影响程度要高于生物性因素，即弱势群体的脆弱性不取决于个体生物性的缺陷，而是由不平等和不友善的社会性因素主导；四是脆弱性可能是一种遭遇问题或损伤，以及使问题或损伤更严重的风险，也可能是一种使人陷入不利处境或不平等地位的特定情境或事件。因脆弱性存在，在无法得到有效的家庭照顾和社会保护的情况下，困境儿童相比于普通儿童易产生无用感、社会隔离感和挫折感等，并易产生健康、发展、行为和教育等方面的问题[9]。

(二)困境儿童的基本内涵

对 “vulnerable”概念和内涵的梳理，有助于理解困境儿童(vulnerable children)的意涵。在儿童福利和儿童保护领域，很难对困境儿童进行准确界定，因为儿童的身心健康发展和社会参与受到多重因素影响，比如食物、教育、医疗、住房、照顾保障以及其他基本服务，还有贫困、残障、灾害、歧视、排斥、政治镇压等因素[10]。在国际上，困境儿童除常用“vulnerable children”表述外，还用“disadvantaged children”“children live under especially difficult circumstances/conditions”“children with special needs”等词语进行表述。比如联合国先后通过的《儿童权利公约》《儿童生存、保护和发展世界宣言》《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》《九十年代儿童与发展的目标》等系列文件和计划中基本采用“children live under especially difficult circumstances”来表述困境儿童；而联合国儿童基金会发布的《2011 年世界儿童状况报告》则采用“vulnerable children”来表述困境儿童。值得注意的是，不少国家和地区对困境儿童内涵的界定有共通之处，即一般情况下将因自身身心局限或所处环境条件不良而陷入生存、参与和发展困境的儿童视为困境儿童。比如美国将遭遇暴力虐待、精神疾病、住房困难、教育缺乏、健康问题、社会污名化等情境的儿童列入困境儿童类别，并提供相应的福利支持和保护服务。再比如日本将遭受暴力虐待、监护缺失、生活贫困以及父母酗酒、精神疾病等问题的儿童视为困境儿童并给予国家照顾和保护[11]。再如卢旺达、南非、赞比亚、肯尼亚等非洲国家则将处于持家、寄养、机构安置、流浪、残疾、童婚、童工、家庭贫困、父母重病重残、父母服刑、父母失业、单亲家庭等处境以及遭受性侵害、性剥削、校园欺凌、武装冲突影响、家庭暴力、辍学失学等问题的儿童列为困境儿童[12]。

(三)我国困境儿童的基本内涵

我国针对困境儿童的保护工作和福利提升行动发端于20世纪90年代，相关政策可以追溯到1992年国务院发布的《九十年代中国儿童发展规划纲要》。该《纲要》明确提出“保护处于困难条件下的儿童”的政策目标，要求各级政府面向残疾儿童、离异家庭儿童、单亲家庭儿童、灾区儿童、贫困家庭儿童、流浪儿童提供相关福利和保护服务。然而“困境儿童”一词正式出现于我国社会政策中的时间则比较晚。2013年民政部发布的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，将儿童分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童和普通儿童四个类群。该《通知》将残疾儿童、重病儿童和流浪儿童纳入困境儿童范畴；将父母重度残疾或重病的儿童，父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童，父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童，以及贫困家庭儿童纳入困境家庭儿童范畴。这一政策首次明确了困境儿童的对象范围，并进行了“类型化”分类，有助于根据困境儿童类型推进福利制度建设。

随后，国务院2016年发布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》将困境儿童界定为三类：因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童；因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童；因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。国务院2021年印发的《国务院未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》进一步明确了“分类保障”困境儿童和“分类实施”保障政策的工作思维，并明确要通过加强符合条件儿童的基本生活保障救助和困难家庭的重病、重残儿童生活保障，家庭经济困难儿童教育救助以及提高事实无人抚养儿童生活补助和医疗救助，深化农村留守儿童关爱服务等措施来加强困境儿童保障。这一政策是从社会救助对象类型角度来界定需要提供社会救助服务的困境儿童的，孤儿、事实无人扶养儿童、重病重残儿童、辍学失学农村留守儿童和家庭经济困难在学儿童则是需要提供社会救助的重点困境儿童。值得注意的是，这三项政策在困境儿童概念界定上有两个特点：一是2013年的政策是基于儿童的群体属性来划分困境儿童类型的，而2016年的政策则是基于儿童困境成因来划分困境儿童类型的，而2021年的政策则是从政策执行角度来确定需要提供社会救助的重点困境儿童类群的；二是2016年政策上确定的困境儿童范围要比2013年政策所确定的有所收窄，其福利对象范围变为那些处于严重困境的儿童；而2021年政策则进一步收窄，将需要提供社会救助的困境儿童对象锁定在需要提供资金和物资帮助的特定儿童群体。事实上，这三大政策变迁特点说明了儿童福利政策背后暗含的福利经济学原理，即政府在面向儿童提供福利制度时，必须考虑资源配置(首要的是资金投入)和儿童福利对象需要满足之间的匹配度和均衡度。换言之，就是政府会根据资源投入计划来确定儿童福利对象范围、福利获得者资格以及福利提供内容等。

二、文化敏感理论与需要理论

(一)文化敏感理论

文化敏感理论和民族敏感理论几乎同时产生于20世纪80年代人们应对全球化浪潮和处理国家、地区、民族冲突的实践时期。文化敏感来源于文化多元主义，其核心思想是承认人类族群多样性，包容、理解和尊重所有族群文化，反对歧视外来者和少数族群的文化和信仰特性，强调所有族群应该和平共存，维持各自的文化传统，在经济和文化上应互惠互利[13]。学者们对于文化敏感概念多有不同的理解视角和观点。如Resnicow从项目服务的视角出发，将文化敏感定义为，将目标人群的种族、文化特征、经验、规范、价值观、行为模式和信仰，以及相关的历史、环境和社会力量纳入到有针对性的措施实施、项目设计、福利传递和成效评估过程中[14]。Red Shoe公司从文化价值观点出发，认为文化敏感就是要觉察人们之间的文化差异和文化共识，而不是强加一种价值(不论积极还是消极，好还是坏，正确还是错误)。简言之，文化敏感就是人们要意识到并不是所有人都是一样的，以及自身所拥有的文化并不比其他任何文化更优越[15]。Bock则从伦理学视角进行阐释，认为文化敏感是一种与生物医学伦理相等同的伦理原则，强调自主、行善、不伤害、正义，觉察和欣赏文化差异，尊重特定文化中的个体[16]。

从社会福利与社会工作视角而言，文化敏感理论的应用涉及社会工作者与服务对象之间的专业服务关系，社会工作者需要对自身所持有的(多是代表多数族群/主流社会的)与服务对象所拥有的(多是代表少数族群/边缘社会的)文化信念与价值观始终保持敏锐性和包容性，如果处理不当就可能产生多重冲突或导致服务无效。在实践中通常存在一种风险，就是我们可能会采用自己或别人的文化去解释服务的有用性，以及在寻求服务的文化敏感方面直接采用既有定型的文化观念，而很少认真地审视服务对象的年龄、阶层、性别和文化差异。由此，我们要尽量避免这种“无视文化差异的服务”(culturally blind services)思维和干预模式，而应该在提供服务时敏感地觉察不同服务对象的文化和需要差异[17]。有研究发现，当社会工作者在文化和语言上与服务对象存在差异时，服务对象如果不能有效理解和接受这种差异，就会在接受服务时降低积极性，甚至会表现出受挫感等负面态度。因此，社会工作者在针对不同类型的服务对象时，应该时刻保持高的文化敏感度，注重提升自身对不同文化类型的感知、辨识、适应和运用能力，以便更敏锐地识别和理解服务对象在服饰、习俗、饮食、艺术、宗教等方面的文化差异和需要特征，并采取适当的服务策略[18]。

(二)需要理论

社会福利制度的目标是满足人类需要，因而需要理论是当代社会福利理论的重要组成部分，也是社会福利理论研究的核心内容。诚如马克思所言，“需要是人的本质属性”，需要是人开展实践活动的内在动力[19]。在社会福利领域，马斯洛(Maslow)、多伊(Doyal)与高夫(Gough)以及范伯格(Feinberg)等学者围绕“需要”进行的讨论和概念界定得到了比较广泛的引用。马斯洛提出了经典的需要层次理论，认为人的需要是可以由低到高分为五个层次的，分别为生存、安全、社会交往、尊重和自我实现。多伊与高夫则提出中介需要理论，他们将健康和自主视为基本需要，认为基本需要的满足有赖于中介需要的优先满足，而中介需要包括:(1)适当的营养与水；(2)安全的住宅；(3)安全的物理环境；(4)适当的健康照顾；(5)良性的人际关系；(6)人身安全；(7)经济保障；(8)基础教育[19]43-45。范伯格认为需要就是人们必须拥有的东西，他将需要分类为：(1)身体健康；(2)免受痛苦或毁损；(3)情绪稳定；(4)免于无理由的焦虑和愤恨；(5)正常的社会生活；(6)最低限度的财产、收入和经济安全；(7)包容的社会和物理环境；(8)不被他人干扰的基本自由；(9)最低限度的智力活动[20]。这些学者提出的需要理论是当前社会福利政策制定和执行中依循的重要理论依据，也是指引社会服务实践特别是社会工作服务实践的重要理论依据。

从以上的需要理论观点概述来看，人类的需要具有一定的层次性，而基本生活需要的满足是保持个体作为社会人的完整性和正常性的基础，因而诸如安全、食物、住房、医疗等基本生活和人身安全保障是社会福利制度最主要的内容。对于困境儿童而言，他们不仅与普通儿童在社会化、身心发展(特别是发展安全的依恋关系)、社会保护等方面有着相同的需要，而且由于他们所处社会环境的相对不利和所拥有社会资源的相对匮乏，这些儿童在安全、营养、教育、医疗、照顾等方面可能会有不同的特殊需要。因此，针对困境儿童的社会福利制度安排和社会服务提供，不仅要基于儿童的基本权利保障而为他们提供能够达到普通儿童基本需要满足水平的福利和服务，还要关注困境儿童及其家庭的文化差异和特殊需要。

三、当前困境儿童政策和服务存在的局限

本研究者在参与2015—2017年南京市困境未成人社会保护项目、2016年参与江苏省适度普惠型儿童福利制度试点评估项目及参与2020—2021年湖南省“禾计划”乡镇(街道)社会工作站项目实施过程中，采用实地观察法和访谈法对江苏和湖南两地的困境儿童政策与服务体系进行了考察和分析，并结合近年发生的几起困境儿童受侵害案件的分析，发现困境儿童、社会福利政策和福利服务的文化敏感度不足。

(一)困境儿童社会福利政策的文化敏感度不足

我国在长期的计划经济体制下形成了比较稳固的总体性社会结构，政府控制和主导着社会财富与社会福利资源的配置和使用。在制度路径依赖的影响下，现今政府在社会福利制度建设和福利服务提供上仍然呈现“政府主导”的大政府角色。因此，在儿童福利政策和服务层面也一直扮演着“主导”和“主体”角色，并通过“政策驱动”和“行政驱动”来促进儿童福利的发展。自2010年我国人均GDP达到4 628美元后，国家在总体社会福利制度建设上开始由残补型转向适度普惠型，此后有关困境儿童的福利政策得到快速发展[21]。特别是2019年至2021年，国家先后发布《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》(2019年)、《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》(2020年)、《关于加强未成年保护工作的意见》(2021年)、《未成年人学校保护规定》(2021年)、《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》(2021年)等系列政策法规，困境儿童福利对象已由过去的以残疾儿童、流浪儿童等为主扩展到留守儿童、流动儿童、服刑人员子女、自闭症儿童、受侵害儿童、辍学失学儿童、家庭经济贫困儿童、家庭监护能力不足儿童以及受疫情影响造成监护缺失儿童等不同类型的儿童。但值得注意的是，现有困境儿童政策对于不同群体亚文化差异的敏感度仍不足且未受到足够重视。

具体来说，困境儿童福利政策欠缺文化敏感度表现在以下几个方面：一是对“客观差异”考量不足。我国是一个地域辽阔、民族众多、人口规模大的国家，因而存在巨大的城乡、地区、阶层、民族和性别差异，现有困境儿童政策对这些差异并未作出适度的回应和制度安排。二是对“行政”文化考量不足。我国行政文化中素来有“上行下效”“上有政策、下有对策”等理念和逻辑。基层政府往往是以上级的政策和行政要求作为行动目标和工作依据，当前中央和省级层面的困境儿童政策文本都是高度概括性的行动指引，缺乏执行、监督与评估等方面的操作性规定和具体责任要求，因而基层政府的执行效果并不理想。比如2020—2021年湖南省在各市州举办的儿童督导员培训工作中，一些“身兼数职”的儿童督导员因对儿童工作的重视不足，或因工作事务过多而委派乡镇社会工作站驻站社工或乡镇民政办专干参加培训学习。三是对服务对象的“需要”考量不足。虽然当前困境儿童政策都采用了“类型化”思维，将困境儿童依据困境成因或困境状态进行了相应分类，采取分类施保的策略。但是对同一类别的困境儿童的“需要差异”和多重困境儿童的“整合性需要”以及所有困境儿童的“生命周期需要”考量不足。四是对儿童工作者的“专业文化”差异考量不足。现有困境儿童政策虽然要求各级政府搭建“政府主导、部门协作、社会参与”的工作网络体系，但当前有关规定要求当地民政部门牵头，儿童福利机构和救助保护机构负责提供具体临时监护以及其他服务，忽视了困境儿童工作的专业属性和专业文化，因而导致基层困境儿童服务中必然出现“非专业人员提供专业服务”等诸多问题。

(二)困境儿童社会福利服务的文化敏感度不足

困境儿童的问题和需要具有多重性，因而在提供服务时需要考量和评估他们所处的环境状态和需要程度，提供具有针对性和精准性的资源和服务。但从当前的实践来看，困境儿童服务对于困境儿童的需要和文化回应不足。其一是儿童工作队伍“专业性”不足。如南京、张家港、盐城、海门等地基本构建了市(县)、镇(街)、村(社区)三级儿童保护或儿童工作网络，但多数镇(街)未成年人保护专干由民政科人员兼任，村(社区)儿童福利主任由村委会(社区居委会)人员兼任。这些工作人员缺乏专业训练和专业服务能力，很难在服务时照顾到困境儿童及其家庭的实际需要，也很难做到在尊重和接纳服务对象及其家庭、社区和族群文化的基础上开展服务。在2013年南京发生的两名女童饿死案件中，当地社区工作者、派出所警员等人员虽曾多次家访却没有采取“强制带离”的儿童保护措施，其中一个重要因素可以归结为他们作为非专业的儿童工作者，不能有效察觉和回应这两个处于严重风险中的女童的保护需要。其二是“单维货币化”扶贫服务方式难以回应困境儿童的多维福利和成长需要。现有政策定位在于保障极度困境儿童及其家庭的基本生活，因而在政策操作上各地主要为各类困境儿童及其家庭制定相应的生活、医疗、康复、教育等具体的补贴标准，因而在福利传递的终端呈现出的是“货币化”取向，而对于困境儿童的其他专业服务需要却回应不足。在2015年贵州毕节发生的四名留守儿童服农药死亡事件中，四个孩子虽然于2011年就已被纳入最低生活保障中，然而留守儿童的家庭贫困文化，特别是这种由年长留守儿童持家和照顾的家庭文化及心理支持的需要被严重疏忽。其三是“不平等”文化的再生产。现有制度主要保障那些处于严重风险中的困境儿童和家庭，比如只为父母残疾等级为1级和2级的困境家庭儿童提供保障等。这种政策安排无形中将轻度和中度困境以及处于困境边缘的儿童和家庭排斥在保障之外，因而在资源和服务配置中如果处理不当，则可能会造成福利分配上的“不平等”。这样一方面会出现“寻租”文化，另一方面福利对象和非福利对象在认知、情绪、行为和态度上则可能产生新的文化差异和冲突。2015年甘肃杨改兰杀子事件，一定程度上说明了当地扶贫干部未能有效察觉和应对当地福利资源分配中的“不平等”文化，进而给困境儿童及其家庭带来极具毁灭性的负面影响。其四是服务“碎片化”问题严重。近年来政府通过公益创投、政府服务购买等方式引导社会组织和企事业单位等参与困境儿童服务，但其中非常突出的问题是政府项目计划不稳定、资助资金周期短和金额小，导致社会服务机构成长空间小、服务能力不足、服务周期不能持续，进而迫使他们常采取“游击式”项目申请和“碎片化”服务策略。这些机构主要在城市社区或容易找到项目所需的服务对象的区域开展服务，因而通常只有很少的城市社区的少数困境儿童能够获得机构提供的专业服务。其五是对服务对象的“污名化”考量不足。比如很多政府官员、实务者和研究者在使用“留守儿童”“自闭症儿童”“服刑人员子女”等称谓时未注意到相关称谓的使用不当可能会给困境儿童带来直接或潜在的“污名化”风险，如在开展活动时直接悬挂带有这些称谓的横幅，或在会议、微信、博客以及其他传播媒介上公开发布困境儿童照片、身份信息等资料。这种缺乏文化敏感性的行为无疑可能对困境儿童及其家庭在人格、尊严和社会形象上造成不同程度的损伤。

四、困境儿童政策优化与精准服务提升策略

儿童福利涉及各种因素和系统，因而许多国家在推进儿童保护与儿童福利建设过程中的一个共同路径就是理解和支持跨文化情境，非正式的、理所当然的和民间未经证实的有关儿童及其发展的信念，可能会导致各个群体或个体所感知和理解的情景具有显著差异性和特殊性[22]。如果这种差异性和特殊性未受到足够关注和有效处置，则可能会影响政策和服务成效。目前文化敏感不足是我国困境儿童服务中存在的一个关键性问题，通常表现为扶贫人员、社区工作者以及其他专业人员缺乏文化敏感度，不能有效察觉和回应自身与服务对象之间所存在文化、价值、目标以及情境认知上的差异，从而导致政策执行上扭曲变形、服务提供上难以精准对接、政策预期成效与实际相去甚远等问题。本研究认为，应该基于文化敏感和需要满足两个维度以优化当前困境儿童政策与服务体系。

(一)需要为本与整合融通：积极优化困境儿童社会福利体系

其一，应该将生命周期思维纳入困境儿童社会福利政策制定与执行过程当中。根据困境儿童及其家庭所处的不同生命周期阶段的特殊问题和特定需要，提供精准型政策保障和服务输送，从而帮助困境儿童及其家庭尽可能实现由困境帮扶到自主独立。其二，应该将“事后处置”和“事前预防”相结合的原则融入政策设计中。贫困和困境都有其生成过程和变迁过程，需要从政策上针对处于困境边缘或轻度困境状态的儿童和家庭设计、安排预防及干预措施。比如在儿童虐待与忽视、儿童意外伤害等议题上，可以借鉴国外先进经验，在制度和服务层面建立“三级预防”体系，并充分利用2018年以来建立的儿童督导员、儿童主任这支队伍，着重做好所有儿童的困境预防，针对困境儿童做好即时响应和跟进式服务。其三，应该将当前困境儿童保护政策的保障范围和保障力度不断扩展和增强。我国儿童福利制度的建设目标是普惠型儿童福利制度，然而当前的困境儿童保障体系却是典型的选择型和残补型。制度建设目标和现实之间存在很大的差距，需要通过制度创新和优化，逐步将中度、低度困境儿童乃至普通儿童纳入儿童福利制度体系中，以满足所有儿童的福利需要。其四，应该加强政策间的整合融通，联结散落于各系统的儿童保障资源，打破不同具体政策之间的壁垒，降低政策协调成本，促进困境儿童及其家庭更加便利和及时地获得制度支持。其五，要优化家庭福利政策，加大经济贫困家庭和多子女家庭的福利支持力度。儿童问题在本质上是家庭问题，当前我们处于工业化、城市化和信息化社会，家庭功能弱化、社会流动性增强、人口老龄化以及离婚率趋高等都是不容回避的现实，再加之“三胎”生育政策实施带来的多子女家庭增多趋势，有必要积极推进家庭支持系统建设以回应这种现实。

(二)专业培养与岗位配置：加快困境儿童专业社会工作人才队伍建设

我国困境儿童福利制度建设实际上包括儿童福利和儿童保护两个层面。儿童福利是政府和全社会应该为儿童生存、发展与参与的需要满足提供资源、项目和服务。儿童保护则是政府和全社会有责任保护儿童免受意外伤害和故意侵害。就预防意外伤害而言，是要保护儿童免受溺水、交通事故、跌倒、中毒、烧灼、窒息等意外伤害风险；就预防故意侵害而言，是要保护儿童免受身体虐待、精神虐待、性侵害和忽视等风险[23]。从美国、中国台湾等儿童福利与儿童保护比较成熟的国家和地区的经验来看，社会工作是儿童福利和儿童保护体系的重要组成部分，社会工作者在其体系中拥有法定的岗位和职责。当前，我国出台的《反家庭暴力法》《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等系列政策法规，虽然为社会工作者发挥专业作用提供了制度空间和合法性依据，但现实中民间社会工作服务机构数量少、能力弱，党政机关和事业单位体系内部社会工作岗位不足、专业人才稀缺，实际上都阻滞了社会工作者更有效地发挥专业作用。困境儿童保障和服务工作是一项涉及专业知识和专业伦理的工作，必须配置专业的人才队伍才可能更专业地保护和服务困境儿童群体。当前，我国每年有近3万的本科与硕士毕业的社会工作专业人才进入社会，政府有必要从中选拔和吸纳有志于从事儿童福利与儿童保护事业的人才。同时，加快儿童福利与儿童保护专职社会工作岗位体系设立和专业人才配备。据统计，截至2020年6月，全国已经配置4.8万名乡镇(街道)儿童督导员和66.3万名村(居)儿童主任，通过职业能力培训、社会工作职业水平考试、专业学历提升促使这支队伍转化为专业的基层儿童工作队伍，或者逐步将专业社会工作人才吸纳引入到这一基层儿童工作岗位上，是一条提升我国儿童福利服务水平的可行路径。

(三)性别主流化与价值重塑：积极更新社会文化观念

社会化是儿童时期最为重要的主题之一，而由文化、习俗和价值观念构成的教育环境是儿童社会化和个体成长的重要社会文化背景与营养源[24]。社会文化观念更新的目标在于有效调整社会期待，比如男人有权力控制女人、家长有权力严格管教儿童等，这些社会文化观念可能是致使儿童和妇女容易遭受来自男性的身体、心理虐待和性侵害的重要原因。因而有必要引导和推动文化观念更新，划清社会能接受和不能接受的行为界线，营造健康、无暴力、两性平等的社会价值和文化观念[25]。在涉及儿童虐待、家庭暴力、离婚、监护人不履行监护职责等诸多问题中，有来自两性关系不平等、亲子关系不平等、家庭教养理念保守、家庭暴力文化等因素的影响。因此，在推进困境儿童保护的过程中，很有必要通过学校教育、家庭教育、社区教育和社会倡导等方式，促进儿童自身、家庭成员、专业人员以及其他社会成员逐步塑造性别平等、儿童权利平等、照顾责任平等、无暴力社会等新理念和新价值。比如近年兴起的“亲子教育”“女童保护”“新婚辅导”等一些服务活动就很值得关注和借鉴。从实践探索来看，湖南湘西自治州泸溪县依托“禾计划”乡镇(街道)社会工作站建设契机，一方面夯实村(居)儿童之家的阵地建设和儿童督导员与儿童主任队伍建设；另一方面引导乡镇社会工作站驻站社工协同和指导儿童督导员、儿童主任开展困境儿童服务，甚至吸纳部分优秀驻站社工兼任儿童主任，由驻站社工整合乡镇社会工作站、儿童之家以及其他方面的资源面向儿童开展安全教育、性教育、心理支持等专业服务。2021年暑假，在当地民政局指导下，泸溪县社工协同儿童督导员、儿童主任走村入户开展了多方位的“防溺水”安全教育，对更新和补充“生命教育”知识产生了积极作用。

(四)社区治理与社区赋权：积极营造儿童友好型社区

贫困社区和贫困人群常被排斥于文化资本、政治参与和商品消费之外。在社区治理中，发展商品经济和推进社区教育是解决社会排斥和边缘化影响的重要路径。作为一种补充，社会福利和社会服务对于贫困社群而言就显得尤为重要，但是相应的社会服务往往又因为困境、社区资源不足而面临很大的挑战。赋权作为解决这种社会排斥的一剂良药，具有四个要素：(1)工具，如知识、沟通和文化技能等；(2)表达，如自信、果敢和自主等；(3)批判，包括拥有质疑社会生活的能力和对社会现实进行批判性反思的能力等；(4)行动，如在批判意识指引下采取改变社会的行动[26]。困境儿童问题一般很难脱离贫困和社会支持网络脆弱等因素的影响，因而在社区层面需要通过赋权行动，推进社区儿童文化养成、社区集体行动、社会共存意识培育和社会支持网络构建，营造儿童友好型社区。今后要充分利用“三社”联动机制，充分识别不同社区在人口结构、原户籍地、职业分布、受教育水平、宗教信仰、习俗观念等方面的差异和共同点，促进社区自治和自我服务，提升社区组织和开展社会行动的能力，为困境儿童及其家庭提供更优质的非正式资源网络支持。

(五)精准组合与多元供给：积极优化困境儿童社会福利服务

社会福利供给形式主要有津贴和服务两大类型。依据美国的社会福利供给经验，一般这两大类型可以细分为九小类：(1)实物，如食物、庇护所、衣物等；(2)现金；(3)专家服务，如由执业专业人员提供的技能性与知识性服务；(4)差别化平等，如向以往受到不平等对待的保护性群体提供补贴；(5)信贷、代金券预付款和延期付款，如给供应商提供补贴、信贷、延期付款；(6)补助，如由第三方支付；(7)政府担保，如政府承诺代为偿还不能偿还的贷款；(8)保护性规定；(9)决策权力，如决策者赋予所属的特定群体为自身利益作出决策的权利[27]。纵观我国当前的困境儿童福利供给，其形式集中于现金、食物、补助等有限的几类。这种单一的福利供给方式在解决困境儿童及其家庭问题和满足其需要方面功效有限。今后，一方面，可以采用社会工作的“个案管理”方法，针对困境儿童及其家庭的类型、问题和需要并在结合当地环境资源评估和挖掘的基础上，设计个案(家庭)服务方案。在资源与服务配置上，根据困境儿童及其家庭的实际和潜在需要进行组合配置，形成“资源服务包”。另一方面，要逐步构建福利多元供给机制，调动政府、企事业单位、民间组织、社区和家庭以及公众的力量，特别要整合慈善和公益资源，形成合力以为困境儿童及其家庭提供福利和服务支持。在全面推进乡村振兴战略背景下，乡镇社会工作站将是“十四五”时期提升农村公共服务专业化水平的关键平台。因而，可以充分依托乡镇社会工作站和村社会工作室的平台，利用“五社联动”机制整合家庭、社区、学校、政府和社会的资源来夯实困境儿童福利输送网络，积极探索“资金+物资+服务”的整合型困境儿童关爱保护和福利保障新模式。

五、结语与讨论

在面向困境儿童及其家庭提供社会保障和社会福利时，一定要注意政策和服务所具有的保护性和发展性功能。困境儿童与普通儿童相比，具有身心易受伤害性和发展易受阻碍性等特点，因而需要政府和全社会给予特别的保护和福利支持。如果困境儿童不能得到有效保护和健康成长，他们的贫困、社会边缘化、不良的社会心态等问题可能会发生代际传递，进而衍生新的社会不平等、失业、贫困等社会问题。本研究认为，采用文化敏感和需要满足两大策略，是优化当前困境儿童政策体系、促进困境儿童服务更加精准有效的重要路径。然而，这两大策略的应用需要依托社会工作专业人才，因为他们具有文化敏感度和专业能力。总结起来，需要积极构建专业化的儿童福利和儿童保护体系，配置以社会工作专业人才为主体，心理学、康复学、法学、医学等其他专业人才协助的儿童服务专业人才队伍，整合各种福利供给力量，为困境儿童提供满足其需要的综合性服务和资源支持。