新时代发展类规划质量评价及提升策略研究

华蓝设计（集团）有限公司 孙祥龙 徐建华 廖海燕 吴越 廖岚钦

一、引言

2018年，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）印发，明确了发展规划在规划体系中的统领作用。作为规划体系中的最上位规划，发展规划是我国市场经济条件下国家管理经济社会发展的重要手段，在实现国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、配置公共资源等方面发挥着越来越重要的作用[1]。探索规划编制的质量评价对于确保发展类规划效用的发挥具有重要意义，在政府工作中越来越得到重视，其地位和作用正在通过制度化或法制化的程序，不断得到巩固和强化[2]。“发展规划法”已列入我国立法计划，将对规划体系、编制程序、审批和实施等做出明确规定，并将问责条款纳入其中[3]。但现阶段各级行政区域对于发展类规划编制成果质量的评价，尚未形成科学统一的编制技术标准和规范，在评价体系的构建上也存在很大探索空间。因此，建立完善的发展类规划编制成果质量评价体系，形成可快速检验校核的规范化操作方法，是进一步提升发展规划编制质量、推动规划科学发展的必然方向，同时也是巩固发展规划统领地位的必要要求。

二、发展类规划评价的实证研究

（一）评价体系构建

（1）指标选取。本研究结合发展规划编制流程[4]、编制内容与国家政策要求，从规划编制内容和表现形式两个大方面初步筛选了20个评价指标，邀请7名相关领域专家对评价指标进行讨论和调整，最终获得18个指标（如表1）。

表1 发展规划评价指标体系权重表

（2）权重计算。制定总权重为1的评价指标因子权重问卷，邀请专家分别对指标体系中的二级指标和三级指标权重赋值，采用算术平均法计算每个指标的最终权重，各二级指标权重之和为1，同一二级指标下的三级指标权重之和为1。具体权重计算结果如表1。

（3）标准确定。设置满分为100分，对三级指标完成情况进行评分，采取加权综合评价法计算指标体系的二级评价值和综合评价值。为减少主观评分误差，本研究建立客观一致的5档评分标准及配套解释，便于评审专家对照评分，形成相对统一的评价结论。

（二）实证研究

（1）评价过程。本文选取2020年以来开展编制的《XX县国民经济和社会发展第十四个五年发展规划纲要》（案例I）、《XX少数民族地区高质量协同发展规划（2021—2030年）》（案例II）、《XX市新型城镇化规划（2021—2035年）》（案例III）、《XX市工业和信息化发展“十四五”规划》（案例IV）四个项目作为研究实例，基于前文建立的发展规划质量评价体系，邀请7名具备多年发展规划编制经验的专家对被评规划的18项三级指标进行打分，运用加权综合评价法计算被评规划二级指标的评价得分和规划质量综合得分，结合编制质量等级划分标准，确定被评规划宏观政策符合性、重点内容逻辑性、规划实施性、规划地域性、总体表达规范性的评价等级和整体编制质量评价定级。

（2）评价结果。经过评价计算，总体上四项规划的逻辑性、实施性、地域性均较强，但是四项被评规划编制质量参差不齐，宏观政策符合性、总体表达规范性有待提升。具体看：案例III质量评价等级为A，最为符合地方实际情况和发展需求。案例I和II质量评价等级均为B，基本能满足地方实际情况和发展需求。案例III质量评价等级为C，需经过较大程度修改后才能满足区域实际情况和发展需求（如表2）。

表2 四项规划项目编制水平等级评价表

三、提升发展类规划质量的策略

针对实证研究以及日常工作中发现的问题，从政策符合性、框架逻辑性、举措实施性、内容地域性、表达规范性五个方面提出新时期发展规划编制质量提升的对策建议。

（一）提高规划的政策符合性

（1）上下衔接，做好政策吸纳。发展规划对上是对国家和地方最新大政方针的贯彻与落实，对下是下一轮规划的序曲，因此在编制前应做好相关政策的吸纳研究，评估上轮规划实施情况，尤其是方向定位、发展目标、工作指标、项目建设等关键要素增减幅度的设置与设计，同时要综合考量政策要求和发展历程、现状基础和未来趋势。

（2）左右关联，做好规划衔接。制定与实施发展规划不可避免地与各专项规划相互联系。以某局部门制定规划为例，该局在部委内要同有关局所制定的规划衔接；对外横向则要与有关部委制定的专项规划衔接，纵向则要与各省、市对应的厅局处室所制定的相同或类似的规划衔接，纵向传承，横向联合，强调融合发展，发挥体系优势。

（二）强化框架结构的逻辑性

（1）确保文本内容的完整性。发展规划的文本内容一般包括基础分析、指导思想、发展目标、主要任务、保障措施五大板块。部分规划还包括重大项目表、名词解释、编制说明等附件。其根据各业主单位的要求，通常还会增加评估报告、工作计划或实施方案等内容。在编制发展规划的过程中，应首先确保规划成果“不缺项、不漏项”。

（2）力求框架结构的合理性。在框架结构的设置上应充分考虑总分关系、主次顺序和事项边界。一是明确总分关系。其中，前言是对编制背景的简要说明；总论则是总结上轮规划实施情况、评析发展环境、明确发展方向和规划目标，对主要任务和保障措施起引领作用。二是理顺主次顺序。一般应基于各项任务的重要程度、迫切程度进行先后排序。三是明晰事项边界。篇、章、节之间应保证内容的唯一性，切忌相互重叠、相互矛盾。四是重点关注具体内容的前后对应，尤其是各板块内容之间的分解细化和逐级传导等。

（三）提升规划举措的实施性

1.将体系化的指标和可操作的政策措施有机结合

将发展规划的目标体系分层分级，设计便于统计考核的定量或定性指标，为后期发展规划的监测与评估奠定基础。同时，将发展目标合理划分为不同的实施阶段，对于近期目标而言，应尽可能清晰具体，对于中远期目标而言，应符合时代发展趋势和社会经济发展规律。

2.谋划一批有代表性、有落地性的重大项目

重大项目是推动发展规划落地实施的重要抓手，是地市或县（市、区）级规划成果的重要组成部分。在谋划项目方面要多次对接政府重大办、项目主管部门，收集重大项目信息，确保项目信息真实可靠。同时，要优先筛选前期工作扎实、类型新颖前瞻、规模较大的项目，确保筛选后的项目具有较大的落地可能性和带动引领性。

3.构建健全完善的动态监测与考核评估机制

在“保障措施”部分，应围绕规划目标和任务，加强实施评估和统筹协调。主要措施包括：强化监测能力建设，加强对规划完成情况的统计、核查和考评，出台规划实施考核评价办法，强化跟踪监测及结果应用；要求要做好发展规划中期评估，开展年度评估，并对新情况进行分析等。

（四）凸显规划内容的地域性

1.立足于翔实的数据和开展扎实的基础研究

发展规划编制过程中应当收集翔实的地方基础数据，并对该区域内过去一段时间的发展现状进行深入剖析。

具体来看，一是要开展充分的部门座谈、企业走访和实地调查工作，掌握部门计划、企业诉求和群众需求等第一手资料；二是列出详尽的资料清单，积极对接相关部门，收集规划编制所需的数据及相关资料；三是展开扎实的前期研究工作，包括专题研究、上版规划评估等，找出地方经济社会发展存在的问题，为规划应对措施的提出奠定基础。

2.发展目标和主要任务的提出应立足地方发展实际，充分响应地方发展诉求

规划发展目标和主要任务的提出应充分考量地方发展的实际情况、主管部门的意见以及社会公众的呼声。一是目标和任务的制定应充分考虑地方发展基础、执行落实的难度、目标指标实现的可能性和可考核性；二是要在编制前期开展部门座谈会，编制过程中多轮征求相关部门的意见，全面掌握相关部门对其主管领域未来发展的思路、计划和目标；三是要积极组织开展问卷调查，广泛征求企业、商户、居民等社会各界人士对于规划的诉求和意见。

（五）严格文字表达的规范性

1.规划体例应当与上位规划保持一致

在发展规划的编制过程中，应根据其层级、领域的不同，就规划体例与上位规划进行对接，确保文本的编写格式、表达形式与上位规划基本保持一致。其中，国家级、省级规划一般采用“篇、章、节”结构，地市级规划可根据实际情况灵活采用“篇、章、节”结构或“章、节”结构，县级规划则一般采用“章、节”结构。

2.词句图表应追求准确、严谨、简洁、规范

发展规划文本的遣词造句必须坚持客观公正、简洁易懂、准确无误的原则。一是要坚决杜绝地名有误、数据失准、错别字、病句等低级错误；二是规划文本应纲举目张、结构严谨、逻辑严密，不可使用“可能、也许、大概、一定、必须”等模棱两可或表意绝对的语句；三是专业名词应使用有官方出处的最新提法，避免口语化和使用第一人称；四是要尽量避免使用意思重复、结构复杂的语句，确保规划文本的简洁精炼；五是图表制作要合乎规范标准，应参照交通、自然资源等行业主管部门发布的图件和国家标准与规范，确保图表要素齐全、数据准确、清晰美观。

四、结论与展望

采取层次分析法和专家评价法，构建由三层、五类、18个指标构成的新时期发展规划质量评价指标体系能够科学、客观、全面地评价发展规划的成果质量。根据实证分析，当前发展规划编制普遍存在目标制定不科学、任务与现状衔接不畅、地域特色不突出、规划内容逻辑性不强、实操性偏弱等问题。未来在编制发展规划过程中应重点从政策符合性、框架逻辑性、举措实施性、内容地域性、表达规范性五个方面提升发展规划的质量。