高职院校“双高计划”建设管理体系构建路径探索

郑婉平

（福建船政交通职业学院，福建 福州 350007）

近年来，高等职业教育得到了前所未有的重视，也取得了前所未有的发展。2019 年12 月，教育部、财政部正式启动“双高计划”实施工作，确定了197 家单位进行首批“双高计划”建设。至此，高职教育迈入一个新的发展阶段。在“双高计划”实际建设过程中存在一些困境，认识实际困境，提出项目建设管理体系的构建路径，有助于高职院校做好“双高计划”建设。“双高计划”有具体的年度目标任务、绩效指标、经费投入、建设周期，如何以项目式管理来推进“双高”建设，确保高质量完成建设，如何在贯彻“职教20 条”、职教提质培优三年行动计划中，推进“双高计划”深入实施，确保“双高计划”发挥其在职教改革发展中的舞龙头先棋手的作用，具有现实指导意义。

一、“双高计划”概述

（一）使命与目标

文中的“双高计划”是指“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”。按照教育部的设计思路，第一个五年结束后淘汰一半，第二个五年结束后再淘汰一半，也就是说每个建设周期淘汰50%，真正达到“中国特色、世界水平”的高水平院校将于2035 年建成。建设的总体目标是打造技术技能人才，支撑国家重点产业、区域支柱产业发展；引领新时代职业教育实现高质量发展。经过建设，完成办学格局、办学质量、办学规模的转变。一是办学格局由政府举办为主向政府统筹管理转变，社会多元办学；二是质量追求由规模扩张转变为提高质量；三是办学模式从参照普通教育转变为社会参与、专业特色鲜明的类型教育。强力推进产教融合、校企合作，聚焦高端产业和产业高端；引领职业教育服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级。到2022 年，列入计划的高职学校和专业群办学水平、服务能力、国际影响显著提升，形成一批有效支撑职业教育高质量发展的政策、制度、标准；到2035 年，一批高职学校和专业群达到国际先进水平，形成中国特色职业教育发展模式。

（二）“双高计划”政策框架体系

目前，国家围绕着如何组织实施好加强项目建设、遴选管理和评价全过程的制度设计，提出了“一个意见、两个办法、三个通知”的“双高计划”政策框架体系。“一个意见”是指《教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，它立足于怎么建，明确学校改革发展的任务和中央、地方的保障举措。“两个办法”是指教育部 财政部关于印发《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》的通知、《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》的通知，第一个办法立足于选，明确了遴选的条件和程序；第二个办法立足于管，突出过程管理、目标约束、保证建设质量。“三个通知”是指每年建设任务启动前发布通知，明确申报的要求；遴选工作结束后发通知，公布遴选结果；建设期内发通知通报建设成效。“一个意见、两个办法、三个通知”标志着“双高计划”项目建设顶层的制度设计全面完成，前三个文件均以教育部、财政部两部联合发文的形式发布，反映出国家对此项工作的高度重视。至此，国家已经构建了较为完整的“双高计划”政策框架体系，各建设学校在国家的框架体系下开展建设工作。

二、当前“双高计划”建设中存在的问题

与党中央关于建设高质量教育体系这一总体要求和“双高计划”的项目建设的目标任务相比，一些学校存在着重申报轻建设；重遴选结果，轻过程投入；重带上双高的帽子，轻深化改革的倾向。例如，项目建设更多地依赖政府财政投入，与行业企业共建共培的力度不够，行业企业投入不足。在部分学校的建设方案和任务书中，任务发散不聚焦，绩效目标设置过多过细，而国家性、标志性、引领性的目标较少。还有各地各校普遍在促进产教深度融合、增强职业技术教育的适应性、完善治理结构、提升治理能力等方面存在不深入、不到位的情况。

（一）“双高”管理制度不够完善

有些学校的《“双高”建设工程项目实施管理办法》《“双高”建设工程项目监督检查和责任追究办法》和《“双高”建设工程项目校内专家管理办法》等管理制度尚未出台。每个模块任务的牵头部门管理职责不够明确，导致不能充分调动这些部门的能动性，牵头部门未能及时对各单位的建设进行指导，未能充分发挥牵头部门的作用，导致建设成效不理想。需进一步明确牵头部门的管理职责，在充分调研的基础上，出台相关管理制度，进一步明确牵头部门的管理职责。同时，有些学校“双高”建设管理系统尚未建成，影响了周报、月报、季报和年度验收的效率，增加了管理成本和责任部门的沟通成本。

（二）全员参与度不够

“双高”建设是一项长期的重大质量工程，学校要整合最佳资源，形成人人都参与的局面。很多学校在编制建设方案和绩效指标过程中，往往变成少数学校领导、相关职能部门及高水平专业群的事情，全员参与还没形成。因此，在建设过程中，建设方案编制团队与执行团队之间的信息不对称，任务执行团队不明白建设的绩效指标和具体任务，不理解任务的内涵，容易形成“两张皮”，造成建设质量不高。

（三）任务分解与绩效目标不够清晰

“双高”建设涉及到学校层面的11（10+1）大建设任务、专业群层面的9 大任务，这些都需要研讨论证、细化分解，才能确定好预算和绩效目标。在实际工作中，存在年度任务分解不到位，具体建设任务不明确，绩效目标设定与申报方案不一致，个别任务牵头部门、建设团队甚至不清楚每个年度的建设绩效指标有哪些，具体任务责任人不确定等问题。牵头部门只是对任务书进行分解，没有理解任务与绩效指标的关系，对于绩效目标对应的任务还不熟悉，造成“两张皮”现象。

形成上述问题，既有受疫情影响，工作没能全面开展的客观原因，也有个别学校进入“双高”名单后，思想上松懈、工作劲头不足的主观因素。

三、“双高计划”项目建设管理体系构建路径

为确保“双高”项目的顺利实施，各建设学校要回归初心、回归本位、回归“双高”建设使命，建立协同推进机制、建立绩效管理制度、多元投入机制和改革发展环境等保障措施，从绩效管理为入手，深入实施“双高计划”。

（一）建立协同推进机制，加强组织保障

成立“双高建设工程”领导小组，统一领导、统筹规划、全面指挥和组织项目建设工作。领导小组下设“双高”建设项目管理办公室，负责项目的方案设计、组织、部署、协调、检查和督促工作。同时，按学校层面的十大建设任务及特色创建项目，成立11 个专项任务工作组，负责专项工作的开展和落实；确保各专项建设任务按计划推进；并成立高水平专业群建设工作小组，负责高水平专业群的建设工作，确保高质量完成高水平专业群建设任务。

（二）建立绩效管理制度，提升激励水平

教育部财政部印发的《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》，正文12 条，附表6份信息采集表。正文主要包括绩效管理界定、绩效目标、绩效评价体系、绩效评价的数据采集和评价结果运用等内容；文件附的6 份建设数据信息采集表和自评报告提纲，量化监测了“双高”建设的绩效指标。该管理办法突出了目标约束、过程管理、分级评价、服务贡献、动态调整的特点。首先，目标约束指的是依据当时上报系统的“双高计划建设方案”来确定绩效评价的目标。其次，突出过程管理，是依据建设数据采集表，由学校按照年度、建设中期和建设终期三个阶段进行采集，督促建设学校落实责任，提高建设工作质量。再次，突出分级评价是指学校自评、省级评价和中央评价三级评价。分级评价严格按照规则规程来进行，一是学校设定绩效目标，在总体指标的框架下，根据本校的建设方案自行设置指标，充分发挥职业学校的主动性和创造性。二是省级教育系统部门会同同级财政部门负责地方学校的绩效管理工作。三是教育部、财政部开展中期、期末绩效评价。突出服务贡献、绩效评价，紧盯建设成效，引导学校在引领改革发展，支撑国家战略和地方经济发展，形成一批首创性的制度标准等方面发挥更大的作用。重在提高学校在业内的影响，国际的影响和社会的认可度。最后，突出动态调整是“双高”建设的基本原则，坚持有进有出动态调整机制，两部将绩效评价结果作为完善后续的相关政策，调整中央财政奖补资金，本周期验收以及下一周期遴选的重要依据。

因此，要建立绩效管理制度，加强“双高计划”实施过程的监控，防止跑偏，确保绩效目标如期实现，提升激励水平。

1.制定一系列规章制度，制定并实施《“双高”建设工程项目实施管理办法》，明确规定项目建设的程序、工作机制、内容、进度、责任等。建立项目负责人、模块（高水平专业群）牵头部门制度，明确职责，充分发挥牵头职能部门作用，确保建设任务按方案和任务书的要求落实到位。制定并实施《“双高”建设工程项目专项资金管理办法》，坚持“花钱必有效、无效必问责”原则，建立预算管理制度和专项审计制度，严格实行专款专用和审批制度。同时加大廉政防控和反腐败力度，严格执行公开招标等规定程序。制定并实施《“双高”建设工程项目绩效考核办法》，明确责、权、利，将项目完成情况作为考核的重要指标；对成绩突出、效益显著者，给予专门表彰和奖励，并在职称晋升和考核、评先评优等工作中享有优先权；对考核成绩差、影响项目建设、验收的，依规追责。制定并实施《“双高”建设工程项目监督检查和责任追究办法》，强化全程监督，定期采集、统计、分析项目建设信息；对不能按计划完成工作者，追究责任。同时，建立激励和容错纠错机制。

2.建立项目建设周报、月报、季报和信息公布制度。更清晰地掌握二级建设单位“双高”任务的执行进度，及时跟进建设进展。在周报中，各相关单位上报本周完成项目数、完成项目资金以及重大项目进展等内容；在月报和季报中，上报完成具体项目编号、招标项目完成情况、资金完成情况以及下一步工作计划或项目存在问题等内容。“双高”建设管理机构在周报、月报和季报的基础上公布建设信息，提高透明度和时效性。

（三）建立日常管理机制，提高管理效能

1.明确建设绩效目标，做好年度任务分解。“双高”建设申报获批之后，各校全面开展建设工作，其中一个重要的环节就是年度任务分解。针对“双高”建设过程中存在的“两张皮”现象，各校在分解年度建设任务时，要充分理解“双高”建设内涵，全面考虑《建设方案》中的绩效指标，并按照各校任务书安排，将绩效目标分解到每年的建设任务中。“双高”申报时因申报系统有字数限制，个别学校存在没能将所有指标分解到任务书中的现象，在分解任务时需要特别注意，对照建设方案分解年度任务，确保将绩效指标都落实到年度建设任务中。

2.任务层层分解，责任落实到人。学校层面的建设任务共10+1 部分，建议由相关职能部门分别牵头建设，高水平专业群可由群所在建设单位牵头建设。为做好每年“双高”建设工作，便于“双高”推进过程中的项目管理，确保每一项“双高”任务落实到位，要认真梳理绩效指标和建设任务，明确“双高”建设累计的具体任务清单，每年包括多少绩效指标、多少建设任务、多少二级单位、多少人分到任务。具体可由“双高”管理机构牵头编制《年度“双高”建设任务分解表》，将每项任务落实到具体的二级单位和个人，确保责任落实到人。

3.开展定期现场检查，确保建设实效。对各二级单位“双高”建设执行情况进行定期现场检查，推进“双高”建设进度。通过听取各建设单位对重要项目的汇报、检查建设成果和佐证材料，掌握“双高”建设项目的完成情况和存在的问题，提出改进建议。通过现场检查，学校更真实地掌握了项目建设情况，有助于确保建设实效。现场检查后，可由“双高”管理机构收集需协调多部门完成的项目，组织“双高”建设推进会，由责任部门和配合部门现场沟通，并确定解决方案，提高协调效率。

4.梳理审核支撑材料，备战项目验收。为顺利开展年度“双高”建设任务验收，可由“双高”管理机构牵头梳理《年度“双高”建设成果支撑材料清单》，包含软硬建设项目的建设方案和成果清单等，进一步明确佐证材料清单和成果佐证要求，如个别单项任务需分解到各二级单位一起承担，在做建设成果材料总结时，需由相关职能部门统一汇总并形成校级层面的总结；进一步强化验收意识，做到重点工作留痕，实现形式与内容并举、过程与结果并重。在学校年度自评过程中，要建立建设成果材料三级审核机制，各单位的成果材料需经单位负责人审核通过，并报送相关模块牵头部门；各模块牵头部门需对本模块的建设成果材料进行审核，并提交学校“双高”管理机构；再由“双高”管理机构组织专家评审组对建设成果材料进行审核。通过“各二级单位、牵头部门、校内外专家审核组”三级审核，确保学校顺利完成自评，并通过每年一次省级评价与国家层面或委托第三方评价的年度验收、中期验收及期末验收。

（四）建立多元投入机制，改革发展环境

在确保国家、省级专项资金足额投入和专款专用的同时，以国家教育事业费、科技开发和社会服务费为基础，学校还可通过自筹、校企共建、企业捐赠等形式作为项目配套资金，确保为项目提供足够的资金保障。

在实施项目绩效考核办法、责任追究办法的同时，结合“院校治理”建设项目，全面改革干部、人事、绩效等管理制度，建立激励和容错纠错机制，为敢于担当、想干事、能干事的干部和骨干教师提供发展平台，营造良好的事业发展环境，进而保障项目的顺利实施。

“双高计划”项目即将进入深入实施的关键阶段，各建设学校要以闯精神、创韧劲的干部作风抓好项目实施的关键环节，努力在项目建设中推动职业教育，要坚持长入经济、汇入生活、融入文化、渗入民心、进入议程这五“入”的理念和要求，确保把“双高计划”的任务落小落细落实。

（五）转变观念，加强建设宣传

1.编制应知应会材料，形成全员共识。通过编制“双高”应知应会材料汇编供全体教职工学习，开展“双高”应知应会测试和微课制作活动，评选“五佳”微课或“十佳”微课，要求人人了解“双高”建设目标、任务与实施路径，将“双高”任务入脑、入心，做到责任担当，提高质量。

通过“双高”建设思想动员会、专题部署会、专题报告会，形成“人人都是建设者，事事都是建设内容”的氛围、人人参与“双高”建设的共识。强调人人参与的原因在于，首先，“双高”建设是学校全方位的提升，既有硬件建设，也有影响力等软建设的打造；其次，“双高”十大任务覆盖了学校建设的方方面面，无论是学校的日常行政工作，还是各项项目工作，都为“双高”做支撑；最后，强调人人参与，目的在于要求人人都要提高站位，有责任有担当，提高项目建设的质量，支撑双高建设。

2.建设专题网站，编制“双高”简报，宣传“双高”相关政策和建设成果。开设专题网站，网站可包括如“建设动态”“政策法规”“理论探索”“他山之石”等板块及高水平专业群专栏，更好地宣传“双高”相关政策和建设成果。编制“双高”简报，清晰地展示各二级建设单位在完成“双高”建设任务过程中的相关简讯以及建设动态，更好地展示“双高”建设情况。

（六）持续发力，抓好落实

1.谋定目标任务抓落实。对于“双高计划”中的各大任务，建设学校要全面理解，分层认真抓好落实，特别要始终坚持切实抓好党的建设，这是“双高”建设的重大政治前提。各建设学校还可从区域经济社会发展和行业特点来出发，明确建设重点精准施策，在推进职业教育的区域化、区域职业教育的产业化、产业职业教育集群化方面发挥示范作用，边建设边总结，形成一批可复制可推广的经验做法和制度标准。

2.用好推进机制抓落实。“双高计划”实行国家、地方和学校三级推进。目前国家层面各相关部门协同推进进展很顺利，项目学校也按照时间节点完成了阶段性规定工作。各地教育行政部门通过高等职业教育的联席会议制度这个重要工作机制，积极协调相关部门，加强地方层面的政策支持和经费保障，协调当地各方力量支持项目建设，进一步发挥了职能部门的牵头作用。各校要密切对接区域经济发展需求，统筹规划专业问题，深化人才培养的模式改革，构建以“双高计划”建设为引领、实现学校高质量发展的格局。