“二十一条”与日本侵华战争*

臧运祜

1915年1月18日，日本政府借参加第一次世界大战之机侵占山东之后，由其驻华公使日置益，在北京向中华民国大总统袁世凯，直接提出了对华“二十一条”要求。经过多次外交谈判，日本政府在删除了“第五号”的绝大部分要求之后，以“最后通牒”的方式，迫使中国政府与之签订了“民四条约”(日方称“大四条约”)。在一战结束后的巴黎和会与华盛顿会议上，中国代表团均提出了废除“民四条约”的问题，但未得到列强的有力支持与回应。1923年旅顺、大连25年租借到期之时，中国政府根据国会决议，于3月10日向日本政府提出废止“民四条约”，但日本政府于3月14日予以拒绝。日本念念在兹、必欲得之的对华要求，终于在十五年侵华战争(1931-1945)期间得到了实现与扩大的机会。因此，臭名昭著的“二十一条”及不平等的“民四条约”，作为日本侵华历史的一个重要标的，直接影响到了民国时期中日关系的后续发展，理应受到中外学界的更多关注。目前，中国学界关于巴黎和会、华盛顿会议期间及其后的与废除“二十一条”相关的废约问题，已有较多且深入的研究成果，但是，关于“二十一条”与日本侵华战争的历史关联问题，至今仍缺乏专门且深入的研究。战后日本学界关于“二十一条”的专门论著非常之多，但绝大多数是关于其本身的实证性成果，对于“二十一条”与日本侵华战争的历史关联问题，虽有个别学者提出过一些看法，但仍然缺少全面有力的论证。有鉴于此，笔者拟探讨日本在十五年侵华战争期间的一些重要历史节点上，围绕“二十一条”问题，与中国政府及其所扶植的傀儡政权之间所进行的交涉。

一、九一八事变后首提“二十一条”与满蒙问题的“解决”

(一) 在计划与南京政府的直接谈判中，首提“二十一条”

九一八事变爆发后，南京国民政府基本上奉行的是“不抵抗、不交涉”的对日政策，主要采取了“依赖国联”的方针。日本在主要依靠关东军侵占中国东北三省的同时，针对中国政府的上述方针与国联不断介入日中冲突的情势，由外交当局策划日中直接谈判，用以分化中国与国联的关系。币原喜重郎外相主张应以南京国民政府为事变善后的交涉对象。当时的中国驻日公使蒋作宾，也“极力主张马上用直接外交交涉求解决，以防止其扩大”，故“在东京初与币原商定，以外交途径谋解决”。

1931年10月9日，若槻礼次郎内阁通过了《关于东三省问题的日中根本大纲协定》，币原外相随后致函蒋作宾：“要从速在两国间制定以确立两国正常关系为基础的大纲，该大纲议定之后、国民感情已见缓和之时，日本军队才能安全全部撤回到满铁附属地内”；“帝国政府准备就前项根本大纲，与负责的中国代表直接进行会商。”日本政府的方针是先通过谈判确定日中关系的根本大纲，再行撤兵。但是，关于该大纲的内容，则一直对中方秘而不宣。

10月24日，由于国联行政会议第二次决议限令日本于11月16日完成撤兵，日本代表芳泽谦吉在国联投了反对票之后，若槻内阁于26日发表了《关于满洲事变的第二次政府声明》，在其中明确提出了日中直接谈判的根本大纲五项：“(一)否定双方的侵略政策和行动；(二)尊重中国的领土完整；(三)彻底取缔妨碍互相通商自由和煽动国际间互相憎恶的有组织的行动；(四)有效保护在满洲各地帝国臣民的一切和平业务；(五)尊重条约上规定的帝国在满洲的权益。”27日，芳泽谦吉向国联行政院正式提出了上述五项大纲。

日本政府此时计划的日中直接谈判，其目的就是要分化中国政府的国联外交。在其提出的五项谈判大纲中，特别是第五项中的日方所谓“条约”，据中方了解，系指1915年的“二十一条”，中方对此必然无法接受。对于日本的上述五条大纲，时任中国国民党中央政治委员会特种外交委员会委员长的戴季陶，就表示不能接受，他说：“前三条说得冠冕堂皇，没有什么，而第四、第五两条便如毒药一般”。蒋介石当时也认为：“倭政府以五条件提给我政府，犹欲强中国以直接交涉也。”国民政府有关要员在蒋介石官邸讨论了上述五项大纲之后，电令中国政府驻国联代表施肇基，对此予以拒绝，而一心一意听候国联之处决。

南京政府拒绝了与日方的直接谈判之后，广东国民政府的外长陈友仁，曾在广州秘访了日本驻广东总领事须磨弥吉郎，要他向日本政府转达广东政府要求蒋介石下野、并要求日本取消对南京政府的承认等问题。币原外相在回电中，阐述了如下意见：关于“满洲问题”的日中直接谈判，如果广东方面也要参与的话，则可以领事个人的意见向其传达“除非中国方面明确承认我方五项大纲，否则难以得到我国舆论之理解。特别是，如果对所谓二十一条问题，采取弥缝式解决，今天断不为我国舆论所允许。”这表明，此时的日本政府，仍希望与南京政府进行包括承认“二十一条”的直接谈判；对于广东政府，则毫不客气地直接提出了实现其“二十一条”的要求。

币原外交的日中直接谈判方针，既为中国政府所拒绝，内部又受到了军部的强烈不满和反对，尚未及实施即告失败。到11月中旬，在日军侵占齐齐哈尔、亦即国联行政院第二次会议确定其撤军日期(16日)的前后，币原外交的上述方针就发生了根本变化，终于走向了与军部的协调一致。对此，中国方面的特种外交委员会曾在30日有过如下结论：“判断日本之军事政策，必定要达到完全占领东三省之目的而后已。其外交当局，最初与军事当局意见不同，但在第二次行政院决议之后，外交当局便已逐渐追随军部行动，现在外交完全为军略所支配。”12月11日，若槻内阁总辞职，第二次币原外交也随之破产。

12月13日，犬养毅出任首相，并暂时兼任外相。他因曾与孙中山先生过从甚密，又颇受日本“大亚细亚主义”之影响，故在对华政策上，最初与军部的主张有所不同，决定呼应中国政局的变化，派遣萱野长知秘密赴华，与南京政府进行和平谈判，此为第二次日中直接谈判。此时在南京，蒋介石下野后成立的孙科内阁，仍以陈友仁为国民政府的外交部长，他们对此亦寄予厚望。

与此同时，日本军部也加快了制定处理事变的政策过程。12月23日，陆军省、参谋本部拟订了《时局处理纲要方案》，提出日本当前的根本方针是“在帝国军队的威力之下，使满蒙在本质上形成帝国的保护国状态，并要使其在政治、经济、国防、交通、运输等各种关系上，体现出作为帝国永远存在的重要要素的性能。”在为此而制定的具体纲要中，又提出在与中国政府直接谈判时，应首先要求其再次确认条约(包括二十一条条约)、协定等，并要在国联进行登记，还要求其取缔排日排货。据此，1932年1月6日，犬养内阁的陆军省、海军省与外务省，共同协商决定了《中国问题处理方针纲要》，其中提出了对华政策的如下方针：“与中国政府直接交涉满蒙问题时，要采取尽量拖延之策。如近期该政府提议，则以要求再次其确认大正四年条约等一切条约、协约及协定等及取缔排日排货，与之相对抗。”可见，日本政府与军部此时共同决定的与中国政府进行直接谈判的条件，是要其继续承认“二十一条”要求与“大四条约”。

萱野长知在华期间，曾七次致电犬养、12月31日又以密电致犬养；犬养首相不但对他没有任何的回复，反而于1932年1月5日训令他迅速离开中国。萱野之被速召回国，“是因为外务、陆军、海军的官僚们认定：萱野工作乃是日本满蒙分离工作的障碍”。日本外务省方面当时的一份文件，就分析了萱野之行于日本不利的理由主要有：关于满蒙问题的处理方式，其大纲已由外务陆军海军各省有关当局协商一致；“当南京政府提出直接谈判的要求时，我方则采取不以中国本部政权为对手，从正面加以拒绝；近期如再有这种要求，我方则要求国民党必须承诺如下条件而使直接谈判不可能：确认再实行1915年的条约及其他一切条约，取消排日排货。总之，对我方来说，重要的是尽可能拖延与中国本部政权的直接谈判。”这份“极密”文件表明：日方计划中的与南京政府的直接谈判，非但遥遥无期，而且其条件比前述第一次谈判更加明确，那就是中方必须承认其“二十一条”要求与“大四条约”。

日本政府与军部共同决定的对策，粉碎了南京政府内部广东派的幻想，使其对日外交一筹莫展。蒋介石、汪精卫到达南京后，1月23日召集了国民党中央紧急会议，攻击了孙科政府的对日政策。24日，孙科政府被迫辞职，让位于蒋、汪合作的国民政府。

1月28日，汪精卫在南京就任行政院长之时，日军在上海制造了一·二八事变。南京政府在“一面抵抗、一面交涉”的方针下，以第十九路军为主进行了淞沪抗战，并依靠英美公使的斡旋，5月5日与日本签订了《上海停战协定》。在上海交涉期间，3月29日下午，蒋介石、汪精卫等人，与国联派遣来华的李顿调查团，在南京举行了第一次圆桌会议，双方就如何处理中日问题交换了意见。汪精卫为恢复中日关系提出了五点原则：一、中日之间互相尊重对方在东三省的权利；二、以武力强加的条约所获得的权利无效，条约应以相互同意为基础；三、双方应本着协商的精神解决目前问题；四、新条约的谈判在门户开放和机会均等原则下；五、第三方在东三省的权利应受到尊重。汪精卫表示，如果日方接受这五点原则，中日之间可以达成一个永久的协议。之后，李顿向汪精卫提问：五项原则中，“南京国民政府在第二点上是否认为以武力强迫签署的条约无效，不能执行”。汪精卫表示：以“二十一条”为例，这是日本在1915年强迫中国签订的条约，所以南京国民政府坚决不会承认其效力。南京政府针对日本政府此前的五项大纲而提出的五点意见，再次表明了否认“二十一条”及其条约的坚定态度。

(二) 在与伪满傀儡政权的交涉中，确认与扩大“二十一条”

一·二八事变后，日本在上海的硝烟与和谈的烟幕之下，加快扶植伪满傀儡政权，3月9日，溥仪在长春就任伪满“执政”。次日(10日)，溥仪就被迫致函关东军司令官本庄繁，请求日本对于伪满洲国给予援助指导，并求其许可下列事项：国防、治安委诸日本，而伪满负担其经费；铁路、港湾、水路、航空等委诸日本或其指定机关；竭力援助日本军队认为必要之各种设施；参议府的参议及其他中央及地方官署之官吏任用日本人。还规定“将来两国缔结正式条约时，即以上述宗旨及规定为立约之根本。”5月12日，本庄繁答复“我方对此无异议”。这就是所谓的“日满密约”，它是溥仪必须签署的出卖中国东北领土主权的第一份“卖身契”。

3月12日，犬养内阁“阁议”决定《满蒙问题处理方针纲要》，其内容与1月6日三省决定的《中国问题处理方针纲要》基本一致；此外，还确认了“日满密约”的上述原则，同时还通过了两个文件作为其“附件”：《伴随满蒙新国家成立的对外关系处理纲要》及《伴随新国家成立的诸问题中特别需要紧急处理的事项》。不久，犬养内阁又以“阁议”决定了下列文件：4月11日《帝国对于满蒙新国家的具体援助与指导》、15日《关于满洲国铁道、港湾、河川的处理方针》、5月3日《关于建设吉敦延长线的方针纲要》等。上述一系列“阁议”文件，进一步规定了日本对伪满洲国的有关政策。

“五一五政变”后，犬养毅丧命、内阁垮台。5月26日成立的斋藤实内阁，其首要的外交课题便是要承认伪满洲国，并把这个任务交给了7月6日出任外相的原满铁总裁内田康哉。在8月25日的第63次帝国议会上，内田外相在回答森恪的质疑时，公开表示：日本为了解决满蒙问题，“举国一致，即使国家化为焦土，也决心贯彻这个主张，对此必须说已拥有寸步不让的决心。”此即所谓“焦土外交”的声明。在这一方针之下，日本加速了承认伪满洲国的进程。

9月13日，日本枢密院在昭和天皇亲临、斋藤内阁全体成员出席的情况下，仅以1小时 35分钟的时间，就讨论通过了签署《日满议定书》所需要的全部文件。15日，关东军司令官武藤信义，以日本国“特命全权大使”的身份，与伪国务总理郑孝胥，在长春签署了《日满议定书》；郑氏同时还致函武藤，将此前的“日满密约”等与日方签署的各项协定，均予确认，并承认其继续有效。同日，日本政府发表声明，正式承认了“满洲国”。

关于日、“满”关系，该议定书规定：“一、满洲国将来满日两国间未另订约款之前，在满洲国领域内，日本国或日本国臣民，依据既存之日中两方间之条约、协定、其他约款以及公私契约所有之一切权利利益，即应确认尊重之；二、满洲国及日本国，确认对于缔约国一方之领土及治安之一切威胁，同时亦为对于缔约国他方之安宁及存立之威胁，相约两国协同担当防卫国家之任，为此所要之日本国军队，驻扎于满洲国内”。在《日满议定书》的第一条中，日本就把自甲午战争、日俄战争以来所获得、并经过“二十一条”之满蒙条约而扩大的所谓“满蒙权益”，以法律的形式，在伪满洲国确立下来，并加以扩大。近代日本处心积虑所炮制的“满蒙问题”，至此终于得到了彻底的“解决”。

非但如此，《日满议定书》还拉开了日本建立“大东亚共荣圈”的序幕。1941年9月15日，日本外务省条约局在首次编纂公布的《大东亚共荣圈关系条约》中，就把上述议定书，作为其“大东亚共荣圈”的第一份文件，并在该书的“序言”中宣称：“从满洲事变开始的我帝国建立大东亚共荣圈的大业，虽遭遇几多难关，但也正向其完成而迈进。”自九一八事变开始，日本先以军队侵占中国领土、扶植伪政权，后以与之签约加以承认的形式，就成为十五年战争期间在华实施的间接的殖民统治模式，而有别于日本在中国台湾地区的直接殖民统治模式。

二、华北事变期间与南京政府谈判中再提“二十一条”

九一八事变后，日军侵华的重点转向华北地区，并在1935-1936年制造了“华北事变”。这期间，日本外交当局为配合与支持军部的侵华行动，主动发起与南京政府的两次谈判，企图再次实现其包括“二十一条”在内的更多侵华要求。

(一) “广田三原则”的提出与谈判

1935年是日本提出对华“二十一条”的20年。6月8日，奉命专程北上天津、与中国驻屯军共同策划“河北事变”的日本驻华大使馆武官矶谷廉介，曾在上海说过：实现我们二十年来夙愿的机会到了。此非武夫辈之夸谈与诳语，它道出了日本军部通过发动“华北事变”，以继续实现其“二十一条”要求的野心。

与此同时，日本外交当局为应对南京政府1935年初开始的对日“亲善”外交以及王宠惠访日期间代表中国政府提出的改善两国关系的三项原则，广田弘毅外相密令重光葵次官，筹拟改善日中国交的方案。6月27日，重光葵主持召开外务省有关人员会议，达成了三项要领：1. 日本不拟提出改善日中国交细目，但要求中国先自将日本期望事项解决，以观中方亲善之诚意；2. 日本不拟提出列举式要求，以免遭“二十一条”事件刺激世论之覆辙；3. 日本应用责难方法，迫使南京政府承认日本在东亚之优越地位。虽然这三项要领的核心是第1、3两项，但值得注意的是在第2项中，日方吸取了1915年因提出“二十一条”而激化中国民族主义反日运动的教训，此次不再提出具体的列举式的对华要求，改以原则性的要求为主；但这些原则将视中国政府的要求而提出。

9月7日，中国驻日大使蒋作宾向广田外相提出了中国政府的三项原则要求：“(一)中日两国彼此尊重对方在国际法上之完全独立，即完全立于平等地位，如对于中国取消一切不平等条约是也。(二)中日两国彼此维持真正友谊，凡非真正友谊行为如破坏统一、扰乱治安或毁谤诬蔑等类之行为，不得施于对方。(三)今后中日两国间之一切消极问题，均须以平和的外交手段从事解决。”中国政府提出的对日三原则要求，最重要的是第一项，其中自然也包含了取消不平等的“民四条约”，这也是南京政府成立后，第一次正式向日方提出“废约”的要求。

针对中国政府提出的上述要求，10月4日，冈田启介内阁召开阁议，通过了《外、陆、海三相关于对华政策的谅解》，提出了日方的对华三项原则是：一、中国取缔一切排日运动；二、中国承认伪满洲国，并在华北进行合作；三、日中共同防共。这就是后来被日方概括的“广田三原则”。在此，日方虽然回应了中方的要求并仍以原则性要求为主、且回避了“二十一条”的列举式方案，但这并不表示日方主动放弃了那些要求。7日，广田外相在会见蒋作宾时，轻易而蛮横地否决了中国政府要求废除“民四条约”等的上述三项原则，明确提出“中方先前提出之三原则，必待日中之间就以上三点达成协议之后，再开始谈判”。

日方既否定了中国政府的废约要求，而要求中方首先承认并谈判其三原则，自然也就要在“广田三原则”中实现那些不亚于“二十一条”的要求。10月13日，蒋介石致电汪精卫，认定广田三原则“形式似较减轻，而其内容则为脱退国联、承认伪国与联盟对俄之变相……其意义深重，不得不郑重考虑”，要求“我方应立对案之原则，无论实行何事，须求切实有效，必须尊重中国之主权与不妨碍中国之统一”。蒋作宾接到南京政府指示后，20日往访广田外相，再次重申“本年九月七日蒋大使代表中国政府向广田阁下所提一切之条项，日本必须实行，除满洲问题外，一切应回复九一八以前之状态。”广田对此甚为不满：“中国政府如坚持如此立场，与日本政府的意思相去甚远。”由于双方差距大相径庭，东京谈判无望，日方遂将交涉的重心转向了南京。

11月20日，日本驻华大使有吉明在南京与蒋介石会晤。蒋介石虽然表示对广田三原则“自己完全同意”，但又表示“如果华北发生事变，此问题最终将难以谈判，故特别希望日本慎重考虑华北的现状”，并指出：“本来这次日方提出的三原则，其问题与华北有密切关系，如果华北发生事变，则三原则中的第二及第三项自然难以实行。”蒋介石企图以同意三原则来阻止华北自治并实质上否认三原则的实行。日本则抓住蒋同意之机，加速与南京政府谈判其三原则，以此来掩护其军部制造的“华北事变”。国民党“五全”大会以后，12月20日，国民政府新任外交部长张群，在南京约见有吉大使。关于广田三原则问题，有吉提出：“政府所提三原则事项，蒋委员长已于上月20日会谈时表示无条件的赞同。”张群答曰：“蒋委员长言无对案，系对三原则之实施而言，绝非无条件的赞同。”关于华北问题，张群则提出：“日方在华北一切行动务须停止，否则，不良影响之所及，一切问题将无从解决。”

1935年底的“广田三原则”，是“当在华日军制订预期中的华北军事行动计划时”，日本政府制定的“利用外交手段征服中国的计划”。中日关于“三原则”的外交谈判，一致持续到1936年初。在此过程中，双方各自都坚持自己的三原则，但由于华北问题未决，中方以此来否定“民四条约”等的愿望固然未达，但日方以此来实现其“二十一条”等要求的原则也未果。

(二) 调整国交谈判与重演“最后通牒”

“二·二六事件”后，广田弘毅外相于1936年3月9日组阁，日本“开始踏上战争和法西斯的道路”。8月7日，广田内阁首先召开“五相会议”，决定了《国策基准》，规定当前的根本国策是“外交与国防相配合，确保帝国在东亚大陆的地位，同时向南方海洋发展”；随后又召开“四相会议”，决定了《帝国外交方针》，在其中的对中国政策部分，规定还要参照“广田三原则”。11日，广田内阁的有关各省又决定了《对华实行策》和《第二次处理华北纲要》，具体规定了对于中国的政策，并在其中明确提出了“分治华北”的目标。这一系列政策文件，表明日本仍将继续实现其“广田三原则”，并制定了具体的实施方案。

8月底9月初在中国发生的成都、北海两事件，成为日本实施上述政策的契机。9月5日，日本政府发出了与南京政府谈判的“第一次训令”，提出了解决成都事件的三项要求：(甲)(一)要求南京政府表明调整国交的诚意并拿出具体措施；(二)作为根本解决的方法之一，要求南京政府：(1)取缔一切排日；(2)负责严禁国民党党部及其他任何团体的一切排日活动；(乙)解决事件本身的项目有：道歉、惩处责任者、严惩犯人及相关人员与煽动者、赔偿；(丙)国民政府负责迅速排除一切障碍，重开日本驻成都总领事馆。还特别提出“此次交涉的重点，应放在根本解决的(甲)项”；并对于上述(甲)项，提出了更为具体的要求。

9月15日，日本驻华大使川越茂与中国外交部长张群，在南京进行了第一次会谈。川越首先要求中方取缔排日，同时又提出了六项要求：“(1)共同防共；(2)沪福联航；(3)成都开埠；(4)减低关税；(5)聘请日籍顾问；(6)捕逐反日韩人。”张群首先否决了日本的取缔排日要求，随后基本否定了日方的六条要求。日本并未止步。19日，须磨弥吉郎与高宗武的会谈中，再次提出了六项要求：(1)原则承认共同防共，并成立委员会予以考虑；(2)在财政、实业、交通、铁道、内政各部，最迟于12月聘用日本顾问；(3)立即签约并实行福冈—上海间的航空联络；(4)迅速引渡不法鲜人；(5)最迟在3个月内，缔结关税协定并降低进口税率；(6)对于去年11月间国民政府决定并向日方表示的华北五省六项方案(华北自治办法方案)，提出明确意见。在上述六项要求中，除第六项外，其他五项，要求中方必须在22日前答复日方。非但如此，日方还重演了“二十一条”交涉期间的“最后通牒”方式，以逼迫中方答复其要求。

日本以成都、北海事件为借口而向中方发起的调整国交谈判，实际上是其在“广田三原则”之后，为贯彻既定对华政策而实行的全盘勒索；其上述一系列无理要求及其“最后通牒”的强行方式，甚至超出了20多年前的“二十一条”交涉。难怪当时在日内瓦出席国联大会的中国代表顾维钧等人，在得知中日谈判情况后，即致电外交部指出：“川越提出的共同防共与经济合作，果然坚持包括中国全部，其范围超越二十一条之要求，真是日本亡朝鲜故技。”南京政府并未接受日方的通牒、于22日如期答复其五项要求。23日，张群会见川越茂，宣读了中方的书面答复，针对日方提出的五项要求进行了逐一答复，最后，张群提出了中方关于调整国交问题的五条希望事项：一、取消塘沽及上海停战协定；二、取消冀东政府；三、停止华北自由飞行；四、停止走私并恢复中方取缔的自由；五、解散察东及绥远北部的伪军。但由于川越“对于我方提出之问题拒绝商谈”，致使此次会谈“无结果而散”。

在第一次南京谈判中，日方提出的旨在实现其“广田三原则”的五项要求，其中的聘请日本顾问，就是“二十一条”第五号第一条的再次复活；并且还在谈判中再次使用了“最后通牒”的方式。南京政府不但否决了其无理要求、不理会其“最后通牒”，并针锋相对地提出了旨在否定日本九一八以后侵略华北成果的五条要求。双方谈判因此失败。

日本仍不甘心，迅速提出了进行第二次南京谈判的方针，且把对象转向了蒋介石。9月26日，广田内阁陆军、海军与外务三省的有关局长举行会谈，就下述问题达成一致意见：通过外交努力，促使蒋介石回京；如蒋拖延回京，则以最后通牒强迫之；如蒋不答应，则采取付诸实力的手段。10月1日，广田内阁召开“阁议”，审议并达成了一致的方案。2日，再次召开“四相会议”，最终决定了《川越与蒋介石交涉的方案》，并决定由外务省发布“第二次训令”，同时派东亚局长桑岛主计赴华，向川越大使说明中央意图。

日本为继续谈判，不惜再以“最后通牒”的方式迫使蒋介石回京，并将向他提出的要求，分为“调整国交”与“取缔排日”两大问题。在最为重要的“调整国交”中，再次明确提出了五项要求：一、关于共同防共问题，日中签订协定，其范围由华北五省扩大到全中国；二、关于华北问题，要依据《第二次处理华北纲要》进行交涉，要在华北五省设立类似特政会的特殊政治组织，并赋予该组织财政、产业、交通等方面的特别权限；三、福冈—上海间的航空联络问题，不与华北自由飞行等问题相关联，应在此时签约实施；四、根据我方希望，降低关税问题至少应在二三个月以内实现；五、关于9月19日须磨提出的六项要求中的立即逮捕引渡不法鲜人与聘用顾问问题，大致以9月23日中方的答复为满足，而不再作为对蒋介石的要求事项。日本不但明确拒绝了中方的正当要求，而且向中方提出的要求转而以解决华北问题为重点，企图重演1935年底南京谈判的故技。

蒋介石10月5日回到南京后，8日会见了川越茂。川越趁机将上述五项要求和盘托出。但蒋介石表示：“对于业经调查之成都与北海事件，中国政府准备依照国际惯例，即时解决。关于其他问题，仍应由外交部张部长与川越大使继续商讨，张部长之意见，即系政府之意见”，最后并声明“华北之行政必须及早恢复完整”。中方虽然满足了日本要与蒋介石谈判的愿望，但并未接受其五项要求。川越茂无奈，只好继续与张群进行谈判。

10月19日开始，张群与川越进行了第二轮谈判，先后共计4次。在上述谈判中，双方均以防共问题为中心内容(此问题与华北相关)，因意见分歧，终未获一结果。11月 11日的会谈为最后一次谈判，此次焦点仍在防共问题。川越主张无条件解决华北防共问题，并威胁道：“若中国连此问题亦不肯谈，则日本将发表中国业已答应变更国策，与日本共同防共之谈话的内容”。张群则谓：“即发表亦无不可”，并坚持防共问题仍以勿谈为上策。川越最后主张将历次的谈话作成文书，张群即予拒绝，“主张各自记录最后结论”。至此，谈判已近破裂。

日伪军侵略绥远的事件发生后，南京谈判已徒具虚名。12月3日，张群召见川越大使，指出“因绥远问题发生，致调整国交发生障碍”；川越顾左右而言他，向张群宣读了日本单方面拟订的《川越致张群备忘录》，重申了日方以前的诸项要求，并要中方签字承认；张群则表示“无论如何不能接受此种文件”而加以拒绝。7日，张群发表谈话，公布了调整中日关系之交涉经过，并宣布由于“绥远事件发生，致碍外交进行”，从而宣布结束此次对日谈判。

日本在1935年底以“广田三原则”提出了概括性的对华要求以来，在1936年底又提出了五项具体的要求。日方的这些原则与要求，均包括甚至于超出其“二十一条”要求的内容；非但如此，日方在谈判中竟多次采取了“最后通牒”的强迫方式。但由于中国政府的抵制与拒绝，加之作为中日斗争焦点的华北问题未决，日方的这些外交谈判均未达成目的，其要求亦未得实现。日本在谈判桌上不能得到的侵华要求，势必要通过军事手段——侵华战争来解决。

三、全面侵华战争后“二十一条”的实现与扩大

七七事变以后，日本发动了全面的侵华战争。日军侵占了中国领土后，在华北(含内蒙古地区——日方称为“蒙疆”)、华中的广大地区，扶植傀儡政权，并派驻大量日本顾问进行控制，从而实现了“二十一条”第五号中的大部分要求，亦成为其在华实施间接殖民统治的基本方式；汪精卫集团叛国投敌之后，日本继续维持对其国民政府的顾问统治，并仿效对于伪满洲国的做法，通过“日汪密约”与《日华条约》的签订，巩固与扩大了包括“二十一条”在内的更多侵华要求。

(一) 在华北、华中各伪政权的顾问统治

1937年7月29日占领北平之后，30日，日军策划组织的“北平市地方维持会”在中南海召开成立大会，江朝宗任主席。日军为此设立了“北平陆军机关政治部”进行指导，同时还配备了13人之多的日本顾问团。这些日本顾问，又分别在维持会各专门委员会的各组，担任专门的顾问：第一组(社会)(粟屋秀夫、守谷猛雄、今村均廉)、第二组(经济)(余村实、林龙喜)、第三组(公安)(笠井半藏、赤藤庄次、川上信)、第四组(交通)(佐谷台二、松尾宋太郎、村田直名)、第五组(文化)(西田井一、武田熙)。7月30日天津沦陷后，8月1日，中国驻屯军特务机关长茂川秀和，扶植成立了以高凌蔚为委员长的“天津市治安维持会”。该特务机关作为总指挥，事无大小都得经过它的决定才能付诸实施；对日常工作的监督，则由该特务机关派出的顾问及顾问辅佐官执行；在各个行政部门，还派有日籍工作人员若干；对于特殊或主要的机构，则派有日本现役军人担任顾问。

8月31日，日本军部下令组建“华北方面军”，下辖第一、二军，共8个师团，继续进攻华北地区；并设置了“华北方面军特务部”，负责组建伪政权。12月13日中国政府的首都南京沦陷后，华北日军炮制的“中华民国临时政府”于12月14日在中南海匆匆成立。该伪政权成立后，1938年1月20日，华北方面军司令部由天津迁往北平，以加强对其指导。日军通过在华北伪政权派遣大量“顾问”的方式，加强对其的控制。4月17日，华北方面军司令官寺内寿一与华北伪政权负责人王克敏，签订了一项关于临时政府顾问的约定、附属约定及协议事项，规定在临时政府的行政、法制、军事、地方等部门，分别配置日本顾问及其辅佐官，计在议政及行政委员会置行政顾问1名、辅佐官约5名；在议政及行政委员会法部置法制顾问1名、辅佐官约4名；在行政委员会治安部置军事顾问1名，辅佐官约4名；在省公署及特别市公署置地方顾问各1名，辅佐官约4名。这些顾问，均系日本军人出身，归华北方面军特务部长指挥，但其活动经费则由临时政府来承担；中国官员如遇到日本顾问担任事项之重要事项，应对该顾问“率直相谈，再行办理”。日本对于华北伪政权的顾问统治制度，从此一直延续下来。

8月27日，关东军占领张家口，日军最高顾问金井章二率领以日、“满”系官员组成的“工作班”，于28日进驻张家口，9月4日成立“察南自治政府”，于品卿为主席，日本最高顾问为金井章二。9月13日，关东军占领大同。10月15日，在大同特务机关长羽山喜郎的指挥下，成立了“晋北自治政府”，日本最高顾问前岛升。10月14日，关东军占领归绥(今呼和浩特)，17日占领包头。27日，日军在归绥组建了“蒙古联盟自治政府”，将首府归绥改名为“厚和”，以成吉思汗纪元为年号，下设政务院、总军司令部和参议府，分别由德王、李守信、吴鹤龄担任其长。以上三个“自治政府”成立之后，分别派出代表，在金井章二的主持下，于11月22日在张家口签订了《关于设立蒙疆联合委员会的协定》，该委员会下设总务委员会及产业、金融、交通各专门委员会，而以总务委员会作为代表；设立日本最高顾问一名，顾问、参议若干名；该会的决议，须得有关委员、最高顾问及有关顾问之同意，始为有效。日本最高顾问金井章二代行总务委员会委员长的职权。1938年8月1日，“蒙疆联合委员会”进行改组，新设立总务、产业、财政、交通、民生、保安六部。各部主要长官为：总务部长卓特巴特普，顾问野田清武；产业部长金永昌，顾问高津彦次；财政部长马永魁，顾问寿崎英雄(兼任)；交通部长杜运宇，顾问满尾君佑、伊藤佑、寺坂亮一；民政部长杜运宇(兼任)，顾问野田清武(兼任)；保安部长陶克陶(兼任)，顾问伊藤佑(兼任)。1939年9月1日，改称“蒙古联合自治政府”后，与此前主要以顾问进行控制不同的是，日本对于该政府的控制手段，已与“满洲国”一样，即由日系官吏掌管总务厅，以架空政务院长；各部次长也均由日人担任，以掌握政府的实权。该制度此后一直沿用了下来。

日军侵占上海后，1937年12月5日，在浦东地区成立了“上海大道市政府”。华中方面军特务部组成了以西村展藏为班长的“西村班”，扶植和指导该伪政府，并由西村展藏担任其总顾问。截止到1938年1月份，该班组成如下：班长西村展藏；总务课岛谷文雄，秘书喜多庄次、齐藤千万人、西田胜则；市府课甲斐弥次郎、小岛文生、药袋正次；计划课吉崎晋、森冈清、奥村英雄；庶务课岛谷常道、内海猛夫；宣传课大谷保、藤山三代；调查联络课宫岛保志、绪方不二房、菊池真隆；沪西区指导员岸野诚次、米泽忠良、西冈政治；闸北区指导员宫岛保志、知久知次；真如区指导员武田知吉、野村启七郎；市中心区指导员田村与太郎、高桥幸一郎；南市区指导员宫崎贞之、齐藤诚夫；高桥区指导员服部一义；东沟区指导员草野秀吉；庆宁寺指导员水野哲藏；北桥地方指导员海野兼次、森山又次。

日军侵占南京之后，陆军省任命原田熊吉为华中方面军特务部长，并于1938年2月12日决定了《华中政务指导纲要》，规定了树立华中伪政权的方针及其指导要领。特务部组织了以臼田宽三为首的“臼田机关”，负责进行具体工作。3月28日，以梁鸿志为首的“中华民国维新政府”在南京举行成立典礼。日本仿效对于华北伪政权的做法，仍然以大量的顾问控制之。华中派遣军特务本部，乃是维新政府的“太上皇”；其特务机关长原田熊吉，于1939年1月9日出任维新政府的最高顾问。除了军部派遣的34名顾问之外，10月19日，梁鸿志与日本兴亚院华中联络部长津田静枝，签订了一份《政府顾问约定》，并在其“附属约定”中规定：维新政府各机关长官关于下列重要事项，必须与顾问开诚协商后处理：(1)关于中央及地方机关之重要会议之事项；(2)预算及重要人事；(3)与日本及日本人关系之事项；(4)与第三国及第三国人关系之事项。顾问应该长官之邀请，得出席中央及地方机关之各种会议，开陈意见。还分别规定了中央及地方政府配置顾问的人数：中央政府——行政院3、内政部4、财政部5、实业部4、交通部4、外交部2、教育部3、立法院2、司法行政部3，共计30人；地方政府——江苏省4、浙江省4、安徽省4、上海市4、南京市4，共计20人。

(二) 与汪精卫集团确认顾问统治及签约

1938年底汪精卫集团叛国投敌之后，日本加紧扶植以他为首的伪中央政府。1939年5月31日起，汪精卫一行秘密访问日本20余日，与日方磋商组建伪政权的事宜。6月15日，汪精卫向日方提出了《对日本实行尊重中国主权原则之希望》，其中有关日本派遣顾问的内容有：在内政方面，无论中央政府还是各省政府及特别市政府中，都避免设置政治顾问及诸如与此类似的名义与职位；有关自然科学技术的各部中，可招聘日本的专家为技术顾问，但其职权范围，仅限于技术方面，并以不参与一般行政为方针；中央政府中有关行政的院、部和县政府及普通市政府中，均不任用日籍职员。在军事方面，在中央的最高军事机关内设置顾问团，招聘日、德、意三国的军事专家组成，顾问人数日本人占二分之一，德国和意大利人占二分之一，主席由日本人担任，协助规划国防计划及军事设施；各种军事教育机关，得招聘日、德、意军事专家为教官；各部队内，不得任用或招聘日、德、意军事专家担任职务；各种武器制造工厂，在必要时，得任用日、德、意专家为技师。但日本方面并未满足其愿望、接受其要求。迟至11月1日，日本兴亚院会议正式做出的回复，不但拒绝了汪精卫不派遣政治顾问等希望，并在政治和军事顾问上进一步提出了要求：在内政上，考虑在中央政府设置政治顾问，在财政、经济方面亦应聘请日本专家为顾问；在中央政府各院、部都采用日本职员；各省政府、特别市政府所属的各厅、各局以及各县也可以考虑设置日本政治顾问，日中两国特别需要加强合作的地带或其他特别区域，也应任用日本顾问或职员；县政府及普通市政府可不采用日本职员。在军事上，设置日本军事顾问，关于中日军事合作事宜不得使第三国介入。上述以外有关一般军事，中国方面如聘请第三国人为军事顾问，也应考虑上述要旨；在必要的地区、特殊的军队，配备日本军事专家。对此要求，汪精卫只有照办。

11月1日开始，日方与汪精卫集团在上海秘密展开了组建伪中央政府的所谓“调整国交”问题的谈判。在10日的第六次会议上，着重讨论了日本顾问问题，主要有以下四个方面：一是关于“在中央设立政治顾问”的问题，周佛海认为此项内容“无须加以说明”，谷萩大佐也同意不加这句话，认为是“对必要的时候聘请是不必要的词句”；二是关于在华北设置政治顾问的问题，日方认为华北属于高度结合地带，临时政府处在战争进行之中，派遣政治顾问可以“牢牢稳住它”，梅思平则提出“华北政务委员会的职权已定”，没有设置政治顾问的必要，且中国内部反对气氛强烈，最终犬养健勉强妥协，提出对于华北的问题“另行想办法”；三是关于聘请顾问的态度问题，周佛海要求在每一项中注明“必要的时候”，影佐祯昭则认为这种“躲躲闪闪的词句”会令日本产生怀疑，希望“在谅解事项中写上顾问是必要的意旨”，对此周提出加上“中国方面虽有‘根据必要’的词句，但绝没有拒绝聘请顾问之意”，日方对这种“不拒绝”式的消极表达仍不满意，希望改为“中国鉴于现状，在新中央政府成立后，希望迅速派遣必要的顾问”，双方就这一表达未能达成一致；四是关于设置军事顾问的问题，周佛海提出在华北的绥靖部队中设置顾问并不妥当，日本方面则希望“在特别需要军事合作的军队里派遣顾问”，提出“可以撤销在国防军中设置顾问的要求，但在绥靖部队等不能撤销”。

经过近两个月的艰苦谈判，直到12月30日，日、汪双方终于签订了《日华新关系调整要纲》及其《秘密谅解事项》；其中秘密谅解事项之第六部分，即是关于聘请和采用日本顾问和职员关系的事项。据此文件，日本设置的在华顾问有四种：一是政治顾问，在蒙疆政府；二是财政经济顾问，在汪伪政府中央、华北政务委员会、上海、青岛、厦门等市政府；三是自然科学技术顾问，在省市以上各政府；第四是军事顾问，在汪伪中央政府，并分派到华北军事机关。上述内容基本是11月10日第六次会议的结果，只在表达方式上较为照顾汪伪集团的情绪，语气措辞上也看似尊重中国主权，没有提及在中央及地方政府中设置政治顾问，保留了“必要时”聘用日本职员的表述。但并没有明确日本顾问的职权和服务规则，且不在约定范围内、需要另行协商的区域规定较多，故真正实施时，日本顾问的权限和范围将明显超出此项约定。

上述被称为“日汪密约”的一系列文件，实际上就是汪精卫集团投敌的“卖身契”。该密约签订后，双方曾相约“永为密约，不予发表”。但1940年1月3日，高宗武、陶希圣两人秘密逃离上海，5日抵达香港。1月22日，他们在香港的《大公报》上，全部发表了“汪兆铭卖国条件全文”，使得汪氏集团的卖国行径，从此大白于天下。“日汪密约”暴露之后，日本加快了催生汪精卫伪国民政府的步伐。3月30日，汪伪政府于南京宣布成立。按照该密约之规定，日本继续确认与维持了在汪伪国民政府的顾问统治制度。

为了承认汪伪国民政府，日本政府于4月1日派遣阿部信行作为“特派大使”赴南京。6月12日，兴亚院联络委员会向阿部大使发出训令，要求他与伪中央政府开始缔结条约的谈判，并指出只有签订条约，日本才予以承认；还规定该新条约应作为“今后长期的日中关系的准则。”在日、汪双方谈判的基础上，11月13日，日本召开了第四次御前会议，决定了政府方面提出的“日华基本条约”方案(包括《日满华共同宣言案》《基本条约案及其附属文书案》)；28日召开大本营—政府第一次联席恳谈会，决定于本月30日承认汪精卫国民政府。30日，阿部信行大使奉日本政府的训令，与汪精卫正式签订了《日本国与中华民国间关于基本关系的条约》及《附属议定书》，此外尚有《附属秘密协约》《附属秘密协定》及《秘密交换公文》等。这些被称为“日华条约”的文件，就把此前的“日汪密约”完全公开化，不但规定了日本与汪伪政府关系的总原则与基本原则，并在《附属议定书》及若干秘密协议、协定、交换公文之中，就实现上述原则作了具体规定。该条约是日本发动全面侵华战争以来处理“中国事变”的最重要成果，连他们自己也认为：“从签订条约这个形式上看，日本政府的战争目的，也可以说大体实现了。”

在1936年底，日本政府与南京政府进行调整国交的谈判，企图借机实现与扩大其“二十一条”的要求。汪精卫集团投敌后，日本与其再次进行“调整国交谈判”并签订的“日汪密约”、《日华条约》，最终实现并扩大了其“二十一条”以来的侵华要求，完成了其为实现大陆政策而发动侵华战争的目标。

“日汪密约”被公开后，蒋介石在1940年1月24日发表的《告全国军民书》及《告友邦人士书》中，指称该密约“其条件较之二十一条凶恶十倍，比之亡韩手段更加毒辣”；“性质之严重，又非二十一条亡华条约时代所能现象于万一者也”。在日本承认汪伪政府并与之签署“日华条约”之时，蒋介石在11月30日的日记中感叹曰“从此倭国之地位必日陷于危亡无疑”。

结 论

自1915年提出对华“二十一条”并逼签“大四条约”以后，“日本的二十一条要求未能全部实现，但反映在那些要求中的日本对华政策的根本目标(谋求霸权)已经确立下来，此后再也没有改变”。日本虽然在华盛顿会议之后，被迫废除了第一号的“山东问题”及其条约、归还了山东主权，但又拒绝了中国政府的废约要求，继续坚持并力图实现其既定的侵华要求，特别是第二号的满蒙要求及其条约以及被迫删除的第五号之大部分要求。日本对此可谓念念在兹，必欲得之。

九一八事变以后，日本政府先以“二十一条”及其条约，作为诱导或拒绝中国政府与之直接进行外交谈判的筹码；在关东军侵占东北三省以后，则通过扶植与承认伪满傀儡政权，并以与之逼签的“日满密约”、《日满议定书》，确立并扩大了“二十一条”以来侵略中国东北地区的“满蒙权益”，并开启了有别于其在中国台湾的直接殖民统治、在十五年战争期间实施的在华间接的殖民统治模式。

华北事变期间，为配合军部策动的华北分裂行动，日本政府先在1935年底，提出了概括的“广田三原则”并与南京政府进行外交谈判，以此来实现其要求；继在1936年底的调整国交谈判中，具体提出了超越“二十一条”的对华要求，并以“最后通牒”的方式强迫中方接受。但由于作为中日斗争焦点的华北问题未决，加之中国政府的抵制与拒绝，日方两次谈判均未达目的。

全面侵华战争以后，日军侵占中国领土后，即扶植成立华北、华中的各地伪政权，并以确定实行的日本顾问制度，来实施对其间接的殖民统治。在汪精卫伪政权成立前后，则仿效伪满洲国，通过所谓的“调整国交”谈判，而以“日汪密约”、《日华条约》的签订，继续巩固与扩大其侵华要求，从而实现了其提出“二十一条”以来，全面亡华、变中国为其殖民地的大陆政策。

“二十一条”是恶化近代中日关系之“癌”。它不但是日本发动十五年侵华战争的“远因”之一，其本身也是其侵华政策要求的重要内容。它虽伴随着中国政府的对日宣战而作废，并由于日本战败投降而告终，但历史教训是深刻的。