九一八事变后东北海关被劫与国民政府的因应

李 宁

海关是一个国家通过相关法规，对进出境的货物、运输工具、货币、金银、证券及旅客行李进行监督检查、征收关税并执行查缉走私任务的国家行政机关，它代表国家行使监督管理职权，是建立在一定经济基础之上的上层建筑。1858年，英、法、美等国逼迫清廷签订《天津条约》，并以其附约《通商章程善后条约》划定海关的职能范围，规定由总理大臣请英、法、美等国人帮办税务，以外籍税务司之职统管全国海关，由此，中国海关成为完全意义上的“国际官厅”和英、法、美等国在华利益的基石。

民国肇造，民族主义勃兴。1928年7月，美、德、挪威等国先后与南京国民政府签订了关税条约，承认中国关税自主。同一时期，国民政府财政部对海关关务进行改革，将关务处改组为关务署，先后颁布了《财政部关务署临时办事细则》《关务署主管各关局组织章程》，并于1929年成立改善关制审查委员会，意在全面掌控海关行政权，改善华员待遇。在国民政府努力实现关税自主、改革关务的过程中，日本表现出很强的“存在感”，反对中国关税自主。1928年8月，南京国民政府以500万元关税收入作为“西原借款”的担保，以换取日本承认中国享有关税自主权，但直到1930年6月，《中日关税协定》才正式签订。此后仅一年零三个月，日本即发动了九一八事变，拉开了侵华战争的帷幕。东北全域海关由此被笼罩在战争的阴霾之中。由于中国海关行政体系的特殊性，九一八事变后，日本在劫夺东北海关时不得不顾及西方列强尤其是英国的立场，中方亦试图借助国际力量进行干预，但未果，最终以闭关移地征税对日方进行反制。学界对九一八事变后东北海关问题虽有所研究，但多聚焦于沦陷后日本对各关的统治。本文拟以九一八事变后东北海关被日本劫夺为主线，考察日本在劫夺东北海关过程中国民政府的策略变化及反制措施。

一、日籍税务司保护海关完整性的尝试与关东军的劫夺

九一八事变前，东北设有瑷珲、滨江(哈尔滨)、奉天(今沈阳)、延吉(龙井村)、安东(今丹东)、牛庄(营口)、大连等7个海关，以及大东沟、满洲里、绥芬河6个分关及10个分卡，其关税收入占全国关税总收入的比重较高，1927年为19.567%，以后各年虽呈递减趋势，1931年为10.631%；从关税金额看，其由1927年的12911357海关两上升至1931年的25803199海关两。东北各关税款扣除海关行政费用及摊还内外债，尚有1000多万海关两的结余。

九一八事变后，日本以军事行动为掩护，于9月19日占领营口的当天即闯入牛庄海关，逼迫海关闭关，并将当天的关税收入从中国银行存入横滨正金银行，试探性地侵占海关、攫夺关税收入。虽然该事件以牛庄两名日本军官登门道歉并归还税款得以平息，但时任哈尔滨海关英籍税务司的溥德荣(H.E.Prettejohn)意识到哈尔滨关可能也将面临被干涉、闭关的危险，便立即询问英籍总税务司梅乐和的意见，梅乐和表示：“我还没有收到明确的决定。考虑到海关功能的国际属性，其条约、工作情形所覆盖的要远远超过收税，海关企牵涉国际贸易、财政和各类关系，如果现存海关组织消失，那么上述方面都会受到损害。我不相信日本会短视到刺激列强和引起不必要争端的地步。……我相信，这个所谓的满洲政府足够聪明，不会招惹海关，也不会干涉税务司的权力”。1932年1月，梅乐和指示溥德荣“必须等待、观察”，这成为总税务司署处理东北海关问题的主基调。

在这一背景下，大连关日籍税务司福本顺三郎凭借其“作为一个局外人和中国政府官员”的特殊身份，极力打探日本对东北海关的处置计划，并向英籍总税务司梅乐和表示，会努力向东北各方传递中国海关特殊性的信息，从而维护海关行政权的完整性。

1932年2月“东北行政委员会”成立后，日本加快炮制“满洲国”的步伐，福本顺三郎在与伪政府官员、顾问、银行家等频繁联系后得出结论——日本担心海关问题处理不当将引发外交混乱，所以还没有决定处理海关的步骤，但他也推断出日本吞并东北海关可能只是时间问题。在各类会谈中，福本不断向外界传达已获得总税务司认同的“个人观点”， 试图说服日方保持东北海关的现状。其观点主要包括：关税不仅是中国外债的担保，还是中国债务市场价格稳定的主要因素，对海关的任何干涉行动都将伤害债券投资者，尤其可能导致中国的银行破产，严重动摇中国政府的财政信用；“九国公约”签署国有反对任何一国干涉海关整体性的权力；东北海关的独立意味着将在“满洲国”和中国内陆之间建立一个高关税壁垒，中国会对“满洲国”产品征税；“满洲国”的工业品与日本产品结构相仿，离开了中国未来市场，“新国家”难以找到市场；中国海关是世界上无可比拟的独立组织，也将是中国和“满洲国”联盟最好的中介，对机构的破坏将很难重建，也是极其愚蠢的。

但福本积极联系的多为温和派，而此时“日本军队的权力是绝对的，每一句话都是法律。军方对于满洲的相关事务都准备走极端，他们周边聚集着和他们观点相同的人，结果是许多讲道理的人都不敢说出他们真正的想法”。2月21日，日本关东军司令部拟定了强制接管东北海关的详细计划，其要点包括：一、新“东北行政委员长”向安东、营口、哈尔滨、龙井村各海关监督处派出日本人顾问；二、对于瑷珲海关，有待“新国家”之权力能彻底推行时再接收；三、准备设置山海关海关，委托奉山铁路山海关站长准备相关事宜，并派出日本人顾问；四、“新国家”成立的同时，废除全部监督官，任命日本人税关长及干部、关吏；五、“新国家”成立时，要求大连海关必须归属“新国家”，但考虑到有可能遭到拒绝，着手准备在瓦房店县厅内设新海关，在大连新设监视员；六、在最坏的情况下，在安东、瓦房店因通过附属地而造成征税困难时，则该海关只进行监视，由货物到达地点的附属地接续税捐局再行征税；七、第一及第三项规定之顾问需要立即确定，关东厅及“满铁”推荐候选人，接收时立即作为临时税关长开展工作。3月2日，即伪满洲国成立的第二天，关东军确定劫夺东北海关的方案，由“满洲国”直接接管大连关以外的东北各关；在与中华民国及债权国交涉，合理分担东北关税摊付外债赔款份额前，“满洲国”扣留全部税款，其实质就是扣留海关税款，逼迫总税务司接受现状；不否认负担东北关税需摊付外债赔款份额，防止引发外交干涉；在山海关设立新海关并征税，从贸易层面造成事实上的满洲独立，为进一步侵略中国做经济准备；暂时不触碰大连海关这一“敏感神经”，以免将日本陷入不得不向“满洲国”抗议的尴尬局面。

显然，作为“局外人”，福本顺三郎维护海关完整性的尝试并不成功，更为吊诡是，正是此后他本人被解雇，使日方找到了劫夺东北海关的借口。

大连海关的关税收入甚巨，1931年东北各关的总收入约2600万海关两，其中仅大连关就达1200万海关两，而同时期东北地区应付的赔款和贷款份额为1150万海关两，也就是说，仅大连关的收入即可完成东北地区的全部摊还任务，因此，“就财政而言，新国家极其渴望接收大连海关”。

1932年3月末，福本收到了伪满洲国总务厅的恐吓电报，警告他将收到最后通牒，除非总税务司答应“满洲国”对大连海关的要求。6月18日，伪满洲国财政总长爱新觉罗·熙洽发表《关税自主并独立宣言》，表明接管包括大连关在内东北全域海关的立场。同日，梅乐和要求福本速将关税税款汇解上海，以防不测。20日，福本复电表示，关东军认为“这种情况下汇款是极强的挑衅行为，如果汇款影响日本在东北地区的利益，满洲国可能会采取措施反制”，因此强烈要求将延缓汇款作为解决现阶段问题的办法。收到回复后，梅尔和要求福本放弃这一消极态度，执行汇款命令。21日，梅尔和再次警告福本，如拒不汇款将被视为违抗命令。22日，福本复电称，“目前唯一可做的，就是继续保持消极的态度。我确信，同时也被日本相关行政机关警告过，大连海关和东北的分裂将损害日本的利益。作为一个日本人，竟然是我造成了这种分裂，这是无法容忍和违背良心的。因此我希望总税务司能意识到，让我承担这种责任是不可能的”，表示自己不会执行这一命令。

福本的这一转变与九一八事变之初设法维护海关完整性形成了鲜明的对比。究其原因，是他认为“满洲国作为实际的统治者，具有所谓道义上要求得到部分海关税收(包括大连关)的正当理由，因为这些税收是满洲国的贸易所得”。另外，福本还受到了死亡威胁，“日方警告他，如向上海汇解关税收入，当局虽然愿意提供正式保护，但不保证他的安全”。因此，福本“绝没有任何按梅乐和的命令汇款的意图。他在耗时间，总是在恰当的时机或在电报里误导，并自称如果他坚持，正金银行行长会‘服从’他的命令，将税款汇往上海。(实际上)行长并没有‘服从’的意向，只要满洲国当局允许，银行就会保留本应汇往上海的关税税款”，福本只是企图以正金银行行长的所谓“服从”拖延时间。

由于福本拒不执行命令，国民政府财政部要求总税务司署解雇福本。6月24日，财政部长宋子文与梅乐和就福本一事展开讨论，梅乐和一再说明，解雇福本不会使事情变得简单，因为违反了1907年的“大连协定”。宋子文则坚持必须解雇，因为福本违背了中国的利益。当天，福本被解雇。第二天即25日，日本政府向国民政府提出抗议，指责中方的行为违背了1907年的“大连协议”，中国要为此后事态的后果负责。虽然梅乐和立即发出回应声明，否认解雇福本违反“大连协定”，并称总税务司署已提名日籍税务司岸本广吉继任大连税务司，并获得了日本外交使团的同意，同时也通知了关东军。但此时日方已没有必要再与总税务司署虚与委蛇，并认为解决东北全境海关问题的机会终于来了。提出抗议后，日方立刻行动，武力侵占牛庄、安东、龙井村、哈尔滨等关。27日，福本率领全体日籍关员以伪满洲国财政部关税征收处为名，在大连开始征收关税。福本被解雇后的5天内，不仅关税，连东北海关的行政权都脱离了中国政府的管控。9月15日，日本关东军司令官兼驻“满”全权大使武藤信义和伪满洲国总理郑孝胥在长春签订《日满议定书》，日本正式承认“满洲国”，同时承认东北海关的“独立行政权”。

二、总税务司署的妥协

“近代海关在制度上是非常奇特的，形式上它一直是中国政府的一个机构，总税务司及其下属都是中国政府官员，并向中国监督汇报。不但总税务司可以完全控制海关，而且1943年之前这个职位一直都由英国人担任”，因此，国民政府在应对九一八事变后东北海关的问题时，既要依靠以总税务司署为核心的海关行政体系，又要遏制海关总税务司梅乐和为维护中国海关完整性而不惜以关税保管权为代价的妥协倾向。对于国民政府而言，东北海关的被劫意味着国家主权的丧失与国际债务信用受到威胁。

对东北各关的被劫，总税务司梅乐和的处理原则是“保持中立”，策略是“等和看”，目标是维护海关的完整性，而妥协是其主基调，这与九一八事变后英国的绥靖政策高度契合。一次大战后，英国的经济和军事实力相对下降，不得不相应调整其全球战略。在远东地区，英国意识到日本的潜在威胁，但考虑到香港和新加坡防御力量薄弱、印度海岸线的巨大贸易量和航运安全等，加之希望利用日本在中国东北的扩张以抵御苏联，所以将日本侵占东北视为“防止日本向英国远东属地扩张的必然结果”。

1931年10月21日，梅乐和致函(附有备忘录)英国驻华公使兰普森(Miles Lampson)，表示“满洲事件已成为危险问题。尽管我们希望避免战争，我们仍然必须认识到可能发生敌对行动这一事实。……由于我们各种活动具有国际特点，我认为列强将会认为，施加影响来维持目前的(海关)行政制度不变是合适的”。梅乐和还在随函所附的备忘录中表示，“条约和各种情况导致了海关具有许多征税职能以外的国际特点，因此，如果现有的海关组织消失，那么，国际贸易、国际金融和国际关系的利益就会受到普遍的伤害”，并建议“在中日两国宣战时，如果海关在日本占领区内，列强应该努力使下述原则获得承认，即鉴于海关职能的多样性，应当让海关行政如同过去那样保持中立，允许它(也许是有条件的)在总税务司署的直接管理下继续工作下去”。英国驻华公使兰普森对此表示赞同，甚至认为中国政府应该与“满洲国”达成协议，就像处理1931年广州国民政府对粤海关的控制一样，允许其在汇解常规税款后保留新增税款。

1932年3月12日，为防止日本间谍刺探情报，梅乐和以考察东北各口岸文书中文知识和评估文书资格为名，派遣总税务司署华籍中文秘书丁贵堂前往东北与“满洲国”进行非正式谈判，并指示他在会谈中应表明“海关的工作是准国际性的，各类干涉都将导致满洲国陷入不受外国欢迎的困境及英美的疑虑”，希望借此延缓“满洲国”对东北海关的干涉。谈判中，伪满声称自“满洲国”建立后，已行使海关自治的权力，“海关行政应当切断与中华民国的联系”，但如果满蒙域内的所有关署及其下属办公室，包括大连海关，处于“满洲国”的完全控制下，进口关税和收税系统保持现有状况，那么“满洲国”准备从关税中留出一部分用于支付以关税为担保的赔款，但金额必须公正、合理，试图以支付一定比例的赔款为诱饵引诱总税务司署就范，将国民政府推入事实承认“满洲国”和失去关税收入的陷阱。国民政府财政部关务署署长张福运了解此情况后，于3月25日致信梅乐和，直言丁贵堂在辽宁的活动“基于明确的共识，即只是应查明和报道情况。现在你收到了福本和丁贵堂转发伪满洲国外交部和财政部的非正式备忘录，我怀疑他们的行为是否已超出了你的命令，这与政府的决定相悖。你应该立刻命令他们返回自己的岗位”。显然，张福运在警告梅乐和的妥协倾向。

同一时期，英国外交部在综合研判东北局势后认为，“如果真有什么需要对日本提出异议的话，英国将针对日本建立满洲国的行为，而不是他们对海关的任何行动。因为对海关的接管将是独立后不可避免的，日本很有可能不会因海关问题被指责(顺便说一下，南京才是折中解决海关问题的最大绊脚石)。即使对日本就建立满洲国所起作用表示异议也不会有什么用，但是如果美国和其他国家政府想这样，那么英国也不会袖手旁观。……英国政府认为最重要的就是海关的完整性(行政的完整性和对人员的控制)”。1932年4月1日，英国驻日大使林德利(Francis Oswald Lindley)向日本外务大臣芳泽谦吉提出：“保持海关完整性是在华列强一致的目标。在中国这么多省份中完成这样的任务是困难的。大体上，我们的努力是成功的，海关是中国行政系统中坚强的一支队伍。希望日本外务省全力影响、诱使满洲国与总税务司签订一个南京政府同意的协议”。

4月初，梅乐和在奉天与“满洲国”方面举行非正式谈判。“满洲国”提出可以继续暂时保留总税务司领导下的东北海关，但条件是更换重要职员，调整税率，并称可以在“满洲国”政府同意的情况下，将关税用于归还外国贷款和赔款，但关余要留给“满洲国”，同时恐吓梅乐和，如果不接受这些条件，“满洲国”政府将在必要时以武力接收关署、扣留税款。梅乐和急切就这一条件展开进一步谈判，但国民政府财政部坚决反对。宋子文拒绝妥协，明确表示，当精神与实质都被摧毁时，他没有看到保持这种荒唐的海关完整性有什么好处。

此后，英方仍认为既然中国不能指望从已没有统治权的领土征税，就应该支持某些妥协，这不仅可以拯救海关的完整性，还可以由“满洲国”承担以海关税收为担保的外债，“如果‘满洲国’按比例偿还庚子赔款和外国贷款(但不分担内债)将对中国很有利，因为部分庚子赔款仍由海关支付，这实际上减轻了某些内债并对之形成安全保护。另一方面，如果中国必须在没有东北海关收入的情况下支付剩余的内债，那将被证明是很沉重的负担，将影响政府的信誉，并毁了一些银行，影响外国债券持有者的利益和对外贸易。……作为暂时性的解决办法，这个计划整体很好——满洲国政府要钱，外国政府要应偿还的贷款和赔款，中国政府没丢面子”。

日方了解英国的“底线”，所以直到1932年6月，仍通过日本驻北平领事馆积极与英、美、法等国驻华使领馆联系。6月20日，日本驻华代办矢野拜访英国驻华代办应歌兰，告知“满洲国”准备采取大动作，希望英方劝说中国与“满洲国”达成协议，将东北关余交给“满洲国”政府，作为回应，“满洲国”将不干涉国民政府海关行政的完整性。矢野还向美、法、意等国作了同样的陈述。应歌兰虽然认为不能向中国政府施压，但表示可非官方地劝说中国政府与“满洲国”达成谅解，避免分裂海关。

6月，哈尔滨海关局势日显紧张，梅乐和引用《圣经》以弗所书第6章第13节的经文，“要以上帝赐予的武器武装自己，从而能够经受邪恶时代的攻击，成就一切，仍屹立不动”，命令哈尔滨关税务司坚持维护海关的完整性，因为他相信，“海关的完整性比实际的税收更重要。就我所知，满洲国当局已经不允许关税存储银行向上海汇解税款。因此南京国民政府这段时间已被夺走了东北口岸的关税收入(除大连关)。如果海关被实际侵占，那么南京将不会因此比现在失去更多，满洲国也不会因此比现在得到的更多，如果这样，为什么要侵占”。梅乐和的潜台词是，即便放弃关税收入也要保证海关的完整性。应歌兰更是直接将东北海关关税被劫夺归咎于“满洲国”和中国银行两者之间的问题，认为“满洲国”的行动不是战争，更不是反对海关。他致电英国外交副大臣维克托·韦尔斯利(Victor Wellesley )表示，“总税务司应尽可能去保证海关的完整性”。

在英国政府的支持下，梅乐和建议国民政府就东北海关关税与行政管辖权问题与日方谈判，表示如果“满洲国”政府尊重海关行政在东北的完整性，即保留总税务司对东北海关的行政管辖权，总税务司署将在东北海关税务司的变动上征求“满洲国”政府的意见，并在修改东北海关税则和海关法规方面事先通报“满洲国”政府；包括大连关在内的东北各关按比例摊付外债赔款份额，东北全部关税附加税由“满洲国”留用。然而，随着国民政府坚持解雇大连海关税务司福本顺三郎，这一建议失去了实施的可能，妥协已无路可走。

三、国民政府的策略与反制

牛庄海关被日军威胁之初，梅乐和曾请示国民政府关务署如何应对，关务署回复称：“比来国家多难、水灾迭告，人民生活流离失所、艰苦备尝，外患突起、民气益昂，政府负处理外交之责，自当尊重民意，悉力图存。惟值此国际联合会议决撤兵案尚在限期之中，凡我国人尤宜处以镇定，严守秩序，勿使外人有所藉口，所有外侨生命财产着各地方长官负责保护，并严防反动分子乘机煽惑、行动越轨以为秩序而杜后患，其于救灾工作更应努力进行，勿稍疏忽”。这一回复真实地反映出国民政府的困境及策略，即在国内水患未平的情况下，期望借助国际力量以解决海关问题。

随着日方策划“满洲建国”的步伐加快，东北海关问题的严重性日益显现。1932年2月，张福运让梅乐和与英、美驻华大使联系，请他们了解东北海关的情况，同时研判日方是否会干涉海关的行政权，希望他们与日方交涉由关税保证的外债权益。英国驻华公使兰普森认为，任何干涉海关完整性的行为都应被谴责，但同时他也认为，现在让他就此事与日本大使接触为时尚早，也就是说兰普森认为在“满洲国”宣布将对海关采取某种政策前不应有所行动。美、法驻华大使也认为联合抗议不会有威慑力，只会受到日本外务省部分人的欢迎。

3月1日，“满洲国”宣告成立，14日，国联调查团抵达上海，国内外情况与2月相比发生了变化。3月31日，中国外交部向日本外务省正式提出抗议，要求日本政府停止通过傀儡政府非法攫夺关税的行为，称“满洲国”是被日本政府和官员煽动建立并维持的，真正的权力由日本人控制。日本政府导致了“满洲国 ”对海关归属权的“诉求”，安东和牛庄的“满洲国”海关监督将中国银行关税税款存入东三省官银号的行为破坏了海关的整体性，这是日本政府以顾问之名操纵傀儡政府的明证。

5月，国联调查团抵达哈尔滨，时任哈尔滨税务司的溥德荣拜会了团长李顿，详述哈尔滨海关的遭遇，希望国联能够使日本人意识到海关问题的重要性。李顿表示，国联调查团尚在上海之时就已指出这一问题，但日方辩称是“满洲国”劫夺了东北海关，日方并没有责任，并一再强调日本占领东北以保护日本侨民的必要性。会谈中，李顿将讨论重点置于询问日本侨民是否确实有危险的问题上，并未对海关予以更多关注。嗣后，《国际联合会调查团报告书》对海关问题的结论也止于概述“满洲国”对东北海关的劫夺，承认东北海关在中国关务行政上的重要地位，认定日军当局并未干涉海关行政，亦未干涉汇往上海之关税税款，实际上否认了日本对东北海关劫夺的事实。

1932年6月16日，财政部长宋子文致函海关总税务司署，要求其报告东北海关的相关细节。梅乐和当日复函，详述了各关停止汇解的时间、1931年东北海关关税总收入、东北各关停止汇解的关税额及东北各关被迫停止汇解关税的经过，并用大量篇幅叙述了日本侵占东北后走私的严峻形势。据此报告，19日，宋子文与应歌兰会晤，指出日本干涉大连海关税收所造成的伤害是对国外债券持有人和中国政府两方的，希望英方出于海关的利益设法阻止，并表示如事态继续发展下去，国民政府会将撤回关员。应歌兰没有回应宋子文希望英国出面干预的请求，仅强调撤回关员是非常不明智的行为，将会使中国犯错。宋子文直言，他担心某些行动可能会发生在日本承认“满洲国”之前，到时银行所存的税金将被交给“新国家”，以改善其严重恶化的财政状况。

6月20日宋子文发表《关于东三省海关事之宣言》指出：“请众注意日政府假托所谓‘满洲国’当局，希图干预东三省海关之行政。哈尔滨、牛庄、安东之税收已自三月二十八日、四月十六日、四月十九日先后停止解交总税务司。最近之发展，甚至使局势更形阽危。……东三省各埠海关之税收总额，依近五年所收之数，为根据平均占海关税收全额百分之十五……日本与其傀儡，恣意破坏国际协定与担任，实与全世界至有关之事件；苟不与争，则将树一恶例，而中国内外信用总脉之海关，将自此解体矣……且东三省海关税收之丧失，将令以关税为抵之各种义务，加诸其他各埠。在目下经济困难之中，中国全部海关税收，每年平均约国币三亿一千万元，东三省自亦在内。其中须用以偿付以关税为抵之各项及海关开支者逾二亿五千万元。今于总额骤失三千九百万元之收入，其影响之重大，实不堪应付”，将重点置于关税而未提及梅乐和报告中占有相当篇幅的走私问题，其用意无非是希望利用各债权国的力量对日本施压。

6月22日，宋子文再发《关于大连海关设立之法律上与历史上之背景申明书》，谴责日本对大连海关的劫夺破坏了国际协定，表示“所谓‘满洲国’当局对大连海关之任何干涉，皆属违反中日租地条约之条款。日本既握租地行政权，责当遵守原订租约中订明之信托条件。……(租借地)行政权归属日本当局，而租地之举，毫不侵犯中(国)政府对该地之主权，则中(国)政府之征收大连海关关税，当然不成问题。……今谓辽东租借地乃向所谓‘满洲国’租借，直为笑谈。……辽东租借地系由日本政府管理，日政府应切实保全大连关之完整，并负因租借地受任何干涉以致破坏大连关之责任”，并提出“在此两年期间内，日货由大连自由输入东三省，不付进口税，英美外商均处于不利地位”。宋子文将矛盾焦点集中于大连，希望以“中日租地条约”“中日海关协定”被破坏、英美利益受损，促使英美出面干预日本劫夺东北海关的行为。

6月23日，国民政府外交部也致电应歌兰，提请英方注意“满洲国”攫夺东北关税的严重事态，以及对大连的威胁，要求英国政府针对紧张局势发表适当的声明。国民政府外交部还以日方行为违背《九国公约》为由，将同样内容的文件送至美国、比利时、德国、法国、意大利和葡萄牙等公约签署国在华外交机构。国民政府外交部长罗文干态度坚决，认为中国的国家荣誉岌岌可危，即便遭受痛苦与损失，保持国家荣誉也比妥协重要。

6月25日，国民政府外交部照会日本驻华公使，抗议日本对中国东北及大连各海关主权的破坏，直言“东省之伪组织完全为贵国政府以武力造成，其掠夺中国在东省之安东、营口等处关税之叛逆行为，应由贵国负责”，表示“伪组织攫夺东省关税，系假手于日本顾问及职员，而此等顾问及职员，确为贵国政府用以操纵东省伪组织者，事迹昭著，举世皆知，自不容贵国政府辞其责任”，强调“大连海关位于大连租界地，此项租借地，其主权仍属诸中国。且光绪三十三年，中国总税务司与贵国林公使会订有大连海关协定，故总税务司对大连关所规定税则，及指定存款银行确定汇款办法各节，均与其他各海关同样办理”，斥责日本政府“不顾其条约上应尽之义务，而嗾使东省伪组织干预安东等处海关，一面公然呼应，更令大连关日籍税务司停汇税款，藉以破坏中国在东省及大连关税主权之完整，影响中国内外债之担保品”，称日本此行径违背了国联盟约、国联迭次决议、《九国公约》及其他有关条约的规定，应负完全责任，并要求日本赔偿。

然而，国民政府接二连三的抗议并未促使英美等国出面干预。英国虽然感受到“中国人没有屈服的迹象，他们明显不愿意只为妥协那一点点希望采取进一步行动。如果东北和大连海关从中国独立出去，中国人会考虑报复措施”，但仍试图劝诱国民政府妥协。美国政府只是命令驻中国外交人员不得参加任何向中国施压，逼迫中国与日本就海关问题达成妥协协定的行动。法国、意大利驻华外交人员也采取了近乎冷漠的态度。8月，伪满洲国召开参议府会议，决定在大连、哈尔滨、安东、营口、龙井村、图们、承德、山海关等八处设立税关，各税关除设置税关长、副税关长外，还配置了事务官、监察官、监视官，以及事务、监察监视各官佐。此举改变了东北原有的海关体系。

9月15日，伪满洲国财政总长煕洽发表《征收关税声明书》，称“至于今日，关税及通商航海关系，决不能仍将中华民国与本国同一待遇，故满洲国决定改正从来变则的关系，此后关于关税及通商航海关系，中华民国纯然照外国待遇”，自9月25日起，将对所有进出东北地区之中华民国货物征收关税，不承认东北各港与中国各港之内水航行权，不承认国民政府发给的吨税完税收据及内水航行许可证，在山海关及其他必要地点设置税关开始征税，宣告东北海关“独立”。

《征收关税声明书》发表7天后，国民政府行政院召开第65次会议，商讨如何应对“满洲国”宣布东北海关“独立”，决议封闭哈尔滨、牛庄、安东、龙井村各海关，暂由国内他处海关征收关税。9月23日，宋子文发表宣言，称已训令财政部“以中国海关目前既未能于东三省各埠征收合法关税，自应将东北海关封闭，以待后命。所有应征关税，应就可能范围暂在长城以南各海关征收之”，并召回东北各关的全部职员。同日，行政院第66次会议通过《移地征税办法》，命令哈尔滨、牛庄、安东、龙井村各关，一律于9月25日封闭，“所有在各海关应征合法关税暂由国内别处海关征收”，规定运往东北各口岸货物的征税办法，并坚持征收由大连运来货物的进口税关税附税与水灾附捐，将可能发生的关税收入留存于非沦陷区，以免流失。国民政府最终以这一反制措施完成了东北海关被劫的应对与处置。

结 语

九一八事变后，国民政府对东北海关被劫的处置，从等待国联调停、希冀通过外交途径解决，直至闭关移地征税，拒绝妥协，映射出国民政府对九一八事变后突发事件的一般因应模式，即先寄希望于国际社会主持正义、寻求西方强国给予支持，在寻求外部干预无果后再内向发力。

就东北海关被劫而言，国民政府的应对处置之所以迟缓，其原因一是国内各界均对国联调查团心存希冀，希望借助国际力量解决海关问题；二是总税务司梅乐和始终将海关完整性凌驾于中国国家主权之上，命令东北海关关员原地“保持中立”，心存妥协幻想；三是英国政府坚持对日绥靖政策，认为国民政府是解决海关问题的“绊脚石”，国民政府对海关主权的要求不过是“面子”问题，希望以牺牲关税保管权为代价，达到维持海关行政完整性的目的，支持总税务司的妥协态度。但应当肯定的是，在总税务司梅尔和为保持海关的完整性而意图对日妥协时，国民政府坚持解雇大连关日籍税务司，既阻止了总税务司私下媾和的可能，也向外界传达了不妥协的强硬信号；在国联调查团指向模糊、英、美、法、意等《九国公约》缔约国消极应对的情势下，国民政府最终采取了闭关移地征税的措施反制应对，不仅显示了控制关税收入的决心，更表明了拒绝承认“满洲国”傀儡政权的严正立场，宣示了国家主权。