退耕还林还草：宁夏中南部生态脆弱区生态减贫实践探索

孔丽霞 叶 毅

（北方民族大学，宁夏·银川 750021）

生态减贫是以生态可持续发展理念为指导，通过生态产业化和产业生态化以促进贫困地区经济社会可持续发展，实现西北民族地区人口脱贫的一种减贫方式。宁夏退耕还林还草工程是实现生态建设和减贫脱贫双重目标的重要模式。宁夏中南部少数民族聚居地区实施的新一轮退耕还林还草工程减贫力度大、生态保护效果好。该工程通过严格执行生态保护和生态减贫政策，消除了绝对贫困，提升了环境承载能力，夯实了生态移民迁出区和迁入区可持续发展基础。

一、宁夏退耕还林还草的政策背景

生态安全屏障建设是维护国家生态安全的战略举措和推进区域协调可持续发展的必然选择。退耕还林还草工程以保护生态环境为出发点，将水土流失严重的耕地，沙化、盐碱化、石漠化严重的耕地，以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划、有步骤地停止耕种，依据生态植被分布格局和“宜林则林、宜草则草”的原则造林种草、恢复植被。为了减缓水土流失，恢复植被覆盖度，中国政府于1999年在甘肃、陕西、四川3省率先开展退耕还林工程试点，揭开了中国退耕还林还草工程序幕。2014年，国务院批准实施《新一轮退耕还林还草总体方案》，提出到2020年将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。退耕还林还草工程成为保护和修复我国西北地区生态系统的重要举措。

西北地区干旱少雨、水土流失严重、生态环境脆弱，退耕还林还草工程是西北地区生态环境建设的重大举措，也是全国生态环境建设的一项宏伟生态工程。2016年和2020年，习近平总书记在宁夏视察时指出：“宁夏作为西北地区重要的生态安全屏障，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命”。宁夏生态战略地位显著，生态产业发展潜力巨大。2017年11月13日，宁夏自治区党委、政府召开实施生态立区战略推进会，会上提出，要“让居民望得见贺兰山、看得见黄河水、记得住塞上江南风情”。会议出台了《自治区党委人民政府关于推进生态立区战略的实施意见》。《意见》明确提出：“争取国家支持，推进新一轮退耕还林还草。”

二、宁夏南部新一轮退耕还林还草工程的效益评估

（一） 新一轮退耕还林还草任务安排

按照国家新一轮退耕还林还草总体方案的要求，2015 年8月3日，宁夏召开退耕退草工作会议，启动新一轮退耕还林还草工程。结合宁夏实际，编制了《宁夏新一轮退耕还林还草工程实施方案（2015—2020年）》。宁夏新一轮退耕还林还草工程建设在前期项目基础上再完成163万亩退耕还林还草，森林覆盖率超过16.8%。新一轮退耕还林还草区域分成黄土丘陵沟壑区、土石质山区、干旱风沙区三个类型。主要分布在南部地区和中部干旱带上25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地的15°～25°坡耕地。这一区域包括固原市西吉县、原州区、彭阳县、隆德县、泾源县及吴忠市红寺堡区、盐池县、同心县等多个贫困连片的生态脆弱区与少数民族聚居地区。

（二） 退耕还林还草工程生态效益与减贫效益分析

1. 生态效益

生态效益是通过实施生态工程来实现项目实施区生态收支的平衡。宁夏中南部山区25°以上坡地比例较大。此类坡地与梯田和缓坡地相比，其各项肥力指标值远远低于后两者。由于宁夏中南部山区土地贫瘠，历史上农业劳动投入产出少，广种薄收，产出率低，当地农民依靠土地生计难以脱贫致富。新一轮退耕还林还草工程实施了对地面坡度大于15°或25°坡地的退耕还林还草，改变了坡地地面环境特征，土地涵养水分增加，地面蒸发量减少，改善了局部小环境气候，昔日跑水、跑肥、跑土的“三跑田”变成了保水、保肥、保土的“三保田”。

（1） 水土保持效益明显

实施新一轮退耕还林还草工程，改变了宁夏中南部地区的植被特征和土壤结构，退耕区域水土流失得到有效控制。由于林草植被覆盖度的增加和土壤耕作扰动的减少，退耕区土壤侵蚀模数降低，地面径流泥沙量减少，合理调配了地表和地下径流的格局，水土流失造成的生态恶性循环被遏制，实现“雨水不下山，泥土不出沟，暴雨不成灾，洪水不泛滥”的生态效果。据宁夏农林科学院荒漠化治理研究所监测数据，截止2017年12月底，在宁夏3市9县的10.72万公顷沙化土地，2市3县的1.71万公顷严重沙化土地实施退耕还林还草，分别占总退耕面积的12.40%和1.98%，固土固沙4778.10万吨/年。实施新一轮退耕还林还草工程，宁夏南部山区水土流失面积将再减少5万余公顷。

（2） 增加涵养水源能力

实施新一轮退耕还林还草工程增加的林地具有类似于水库的水源涵养调节功能。森林生态系统林冠截留降雨，枯枝落叶层涵养水分，林下土壤保水持水。土壤有机碳的加权平均含量、土壤有机碳储量随退耕年限逐年增加，从土壤有机碳蓄积的角度考虑，沙棘更有利于土壤有机碳的积累，同时可以用0～20cm 土层土壤有机碳储量来估算退耕还林的固碳潜力。工程将滞后洪涝时间、消减洪峰流量、补给枯水期水流、增加土壤含水量。从而达到净化水质、调节水土平衡、遏制区域水土流失、涵养水源等生态目的。

（3） 调节净化空气质量

新一轮退耕还林还草工程自实施以来，宁夏中南部地区累计完成退耕还林还草面积40多万亩。据测算，宁夏中南部地区新增的退耕还林还草工程森林生态系统和草地生态系统在气候调节方面吸收二氧化碳12.76万吨/年，释放氧气27.76万吨/年，在生物控制功能上吸收污染物1.607万吨/年，实现生态系统服务功能折合人民币47.07亿元。

2. 直接减贫经济效益

宁夏中南部秉持“退耕一座山、治理一条流域、改善一片生态、富裕一方群众”的理念，实现了退耕还林还草工程实施区生态效益和生计变迁的双赢，扶贫减贫经济效果凸显。

（1） 通过财政补助增加贫困农户收入

宁夏根据《新一轮退耕还林还草总体方案》的规定对农户进行各种补助。国家发改委通过中央预算内投资安排，按照标准——造林补助300元/亩，种草补助120元/亩对造林种草和退耕农户进行现金补助；财政部通过专项资金安排，按照标准1200 元/亩对还林农户进行现金补助，680元/亩对还草农户进行现金补助，退耕还林补助1500元/每亩，总投资217114万元。其中，41358万元用于补助种子苗木种植，包括36318万元用于造林和5040 万元用于种草；173832万元用于兑现退耕农户现金补助，包括145272万元用于兑现退耕还林农户的现金补助和28560万元用于兑现退耕还草农户的现金补助；工作经费1631万元。造林种草补助大大降低了农户植被种植成本，退耕补助增加了农户生计转型方面的经济能力，总体上提高了农户的生活水平。在谈到生计改善的感受时，71%的农民认为生活质量与退耕前相比有较大改善，29%的农民认为生活水平没有明显改善。在退耕补助对农户收入的影响方面，认为退耕补助对家庭收入很重要的占78.2%，一般的占21.8%，退耕补助占农户收入平均为20.5%。退耕还林还草补助对贫困户的贡献最大，年老体弱者家庭退耕还林还草补助占家庭年总收入的50%以上。

（2） 加快农业产业结构调整，增加贫困农户收入

新一轮退耕还林还草工程的实施，推动了农业种植结构优化，提高了农业经济效益，农业种植结构实现了由传统农业结构向现代市场农业结构的转变。新一轮退耕还林还草工程实施后，退耕区政府在名、优、特农产品上下工夫，扶持苗木培养、马铃薯种植、牲畜饲养等地方优势特色产业，特色农业经济效益突出。据测算，2015年宁夏南部山区粮食种植面积占农作物总播种面积的64.3%。2018年新一轮退耕还林还草工程实施后，宁夏南部山区粮食种植面积占农作物总播种面积的63.6%，比退耕还林还草工程实施前的2015年降低了0.7个百分点。在粮食种植面积基本保持不变的情况下，其他涉农产业调整步幅加快。2018 年宁夏中南部9县粮食总产量121.22万吨，2015 年为116.8万吨，2018年比2015年增长3.78%。2018 年马铃薯种植面积为367.48万亩，较2015年增加13.48万亩，增长3.8%。同时，苗木培养、养殖业快速发展，经济结构由单一化向多元化转型。新一轮退耕还林还草工程加快农业产业结构调整，实现所种农产品的数量、质量向优质化转变。

（3） 提高生产效率，优化农村人力资源结构

从调查数据看，退耕还林还草工程不仅可以增加收入和减轻贫困，还具有促进农民提高劳务收入的作用。在提高农业劳动效率方面，由于新一轮退耕还林还草工程实施区为宁夏南部山区和中部干旱带上25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，因此通过工程的实施，不易耕种的坡耕地面积减少，农民耕种耕地主要为水平梯田等优质农田，田间道路明显改善，农业机械广泛使用，农业劳动强度降低。调查发现，退耕后1个成年农民劳动力一年可经营10亩耕地，相比退耕前节约50%的劳动力。调查表明，新一轮退耕还林还草工程实施前的2015年宁夏中南部地区农民从事非农产业的劳动力占从业人员总数的42.6%，而在新一轮退耕还林还草工程实施后的2018年占比增加至45.2%，上升了2.6个百分点。2015年外出打工人员占劳动力比例为43.3%，2018 年增至47.5%，增长了4.2个百分点。2015 年外出打工人员人均收入为3412元，2018年增加到3726元，增加了314元。由此可见，新一轮退耕还林还草工程使从事农业生产的剩余劳动力从土地中转移出来，增加了非农产业劳动力资源。

3. 间接减贫经济效益

间接减贫经济效益对贫困地区后续发展影响巨大，决定了退耕还林还草地区未来发展的后劲与潜力。

（1） 庇护农田作用显现

退耕还林还草等生态工程具有减缓工程实施区及周边区域极端干旱、沙尘暴、霜冻、冰雹等自然灾害的干扰。2007年，宁夏中南部地区受旱灾等自然灾害的危害面积达到61.7%，而在2018年，旱灾对农作物的危害面积降低到51%。据国家统计局宁夏调查总队测算，2018年与2015年相比，宁夏中南部地区粮食作物种植面积减少30多万亩，粮食总产增长4.2%。2015—2018年宁夏中南部地区粮食平均亩产量分别为169.5公斤、171.9公斤、174.6公斤，呈明显增加趋势，确保贫困户达到或超过温饱保障线。

（2） 有效保护水利设施

退耕还林还草工程的实施改变了地表植被覆盖，降低了退耕区土壤侵蚀模数，减少了地表径流泥沙量，控制水土流失，减轻了水库、塘坝、沟道的淤积，有利于高效使用和保护水利设施。据测量，2015年宁夏中南部民族聚居地区主要河流泥沙平均含量为40.3公斤/立方米，2018年减少为39.6公斤/立方米，可见，新一轮退耕还林还草工程实施对减少河流泥沙含量效果明显。

（3） 市场经济意识增强

新一轮退耕还林还草工程实施以来，宁夏中南部地区农民除了掌握较为先进的农业生产和种养殖技术外，市场经济意识得到不断增强，同时，随着市场化进程的不断推进，农产品商品率明显提高。新一轮退耕还林还草工程实施前的2015年粮食商品率为35.7%，2018年上升到36.6%；油料商品率由2015年的28.5%增加到2018年的29.7%。工程实施区域猪、牛、羊、家禽出栏率2018年分别达52%、37%、40%、62%，较2015年分别提高了3.5、4.2、2.1、3.2个百分点。

三、新一轮退耕还林还草工程面临的问题

（一） 退耕补助标准低不利于防贫减贫

课题组于2018年5月—8月在中卫、固原、吴忠等市的九个县区进行了调查，调查对象主要为移民迁出区、重要水保区、国家级自然保护区及周边地区的农户，以户为单位展开问卷调查，采取面对面访谈形式共收集有效农户问卷1516份。调查发现，86.64%的被访农户认为“新一轮退耕还林还草工程政策补助标准偏低”，32.53%的被访农户认为“退耕还林和还草应执行统一的补助标准，不应差别对待”，补助标准低且存在差别将不利于激发农户退耕的积极性。2018年，中央财政将造林种苗补助资金提高到400元/亩，自治区政府安排配套现金补助300元/亩，农户退耕还林现金补助为1500元/亩。虽然新一轮退耕补助标准大幅提高，但考虑到农产品价格上涨、种粮等农业补贴不断提高等因素，退耕还林补助政策的比较效益优势并不明显。根据课题组调查测算，研究区被访农户在非退耕还林地投入产出比为1/15.6,远远高于退耕还林地的1/7.2，前者为后者的2.17倍。可见，退耕还林补助政策的比较效益远远低于非退耕还林地的种植效益。另外，盐池、同心、沙坡头区等地属于中部干旱带，每年降水量极其有限，蒸发量却比较高，仅有的灌渠水只能用来灌溉农作物，严重缺水导致还林树苗成活率不高，退耕后每年都需要大面积补植。退耕还林补助中包含400元种苗费，这笔费用仅是一次性购买种苗的费用，后期补植的种苗费只能占用补助给农户的其他费用。据当地林业部门工作人员反映，部分干旱少雨地区的农户面临不断补植的困境，实际还林成本可能达到1000元左右，还林成本的增加，导致农户退耕意愿减弱，宁可放弃后期补助资金，也不愿继续完成退耕任务。

（二） 新型经营主体与退耕农户之间的利益难以平衡

新一轮退耕还林鼓励兴办家庭林场，不同的新型经营主体参与退耕还林的积极性较高。调查发现，75.65%的被访农户表示“愿意将自家适合退耕的土地流转给农业合作社或者某个农业企业进行退耕还林，以方便种植和管理”，这样可以将农户从土地中解放出来投身到其他经济活动中。由于我国处于合作社组建初期，种植大户和龙头企业通过投资形式进入合作社，拥有较大的决策权、经营权和剩余索取权，产品收购价格过低、按股分配比例过高、农户对合作社控制权和决策权弱监管比较严重，农户的应得利益得不到有效保障。

（三） 市场销售跟不上经济林的发展需要

根据新一轮退耕还林相关政策，农民可以选择退耕还林树种，生态林和经济林比例不再强调。调查发现，在此政策引导下，当地政府部门为了提高林地的经济效益，将经济林作为退耕还林的主导，生态林不再是新一轮退耕还林还草的工作重点。即使是在生态条件极为脆弱的盐池县，红梅杏等经济作物依旧成为新一轮退耕还林的首选。从退耕农户的角度看，经济林虽然收益大，但技术要求和资金投入都比较高，市场风险大，加上规模化、产业化经营推进速度不一，部分农户的经济收益可能比预想的低。盐池县的农户普遍反映，新一轮退耕还林还草工程开始后，盐池县为进一步提高农户退耕积极性，增加农户经济收入，规划种植红梅杏。但种植红梅杏出现了两个问题：一是由于干旱缺水，红梅杏树成活率较低，次年要进行补植补种，退耕户不仅未获得较高的经济收益，还提高了种植成本。二是盐池县因人口较少自身消费能力有限，加之向外的销售渠道狭窄，导致红梅杏销售情况较差。为减少退耕户经济损失，县政府采取定向销售的方式，组织县党政事业单位工作人员以8～10元/斤的高价购买红梅杏。这种兜底帮扶措施虽然降低了退耕户经济损失，但增加了党政事业单位工作人员的经济压力，以致无法长久实施。因此，如何协调好经济林和生态林的退耕比例，开拓销售市场，在退耕经济林时兼顾产业经济效益是新一轮退耕还林还草工程中必须注意的问题。

四、多措并举，闯出生态防贫新路

（一） 提高退耕补助标准与农产品收购价

退耕还林还草工程实施的基本前提是农户的积极参与，新一轮退耕还林还草工程遵循自愿参与原则，合理的退耕补助标准是激励农户积极参与退耕还林、维持移民环境友好行为的有效措施。对收入来源单一的贫困户和生态移民来说，提高退耕补助标准对维持家庭良性运转具有积极影响。尽管2018年中央财政造林种苗补助资金提高至400元/亩，自治区配套现金补助高达300元/亩，农户退耕还林现金补助为1500元/亩，但补助标准低的问题还是在实践中表现出来。2022年应进一步提高退耕补助标准，要适当提高粮食如小麦、稻谷最低收购价，根据市场波动加大对玉米、大豆和稻谷生产者补贴政策，调动工程实施区农户参与退耕还林还草的积极性，增加农户收入，实现退耕还林还草工程的增收成效。

（二） 合理调整地块，实现退耕规模化

按照2014年国务院批准实施的《新一轮退耕还林还草总体方案》相关规定，严格限定25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°至25°坡耕地为新一轮退耕还林还草主要对象，不得将基本农田纳入退耕范围。但在宁夏的生态移民迁出区，基本农田与非基本农田多呈犬牙交错的分布格局。为了减小退耕操作难度，形成规模效益，提升退耕生态效果，应合理调整生态移民迁出区的基本农田布局，大力推动新一轮退耕还林还草工程的实施。工程实施重点市、县应在确保基本农田保护面积稳定的前提下，优化基本农田的空间布局，实施节水控水工程，提升用水效率，整体推进水环境保护。通过合理调整地块，强化节水配套基础设施建设，将用于退耕的非基本农田集中连片经营，不仅方便后期管护，还稳定了粮食播种面积，最终实现退耕的规模效益和生态效益。

（三） 引进新型经营主体，推动退耕产业化经营

生态移民迁出县（区） 应通过退耕工程公开招标，引进农业合作社、涉农企业和农业经营大户等新型经营主体，明确中标主体退耕还林林木种植、管理和维护主体负责。推动形成“一县一业”发展格局，引导涉农产业向多元化、深加工、规模化转移转型。确保退耕补助资金安全发放，退耕补助资金要由移民迁出区当地政府财政掌管，在保障退耕移民利益的前提下，按照一定分配比例及时划拨给退耕移民和中标的新型经营主体，保证生态移民获得退耕现金补助，而不是由新型经营主体流转退耕移民耕地后，将退耕补助直接拨付给新型经营主体。为推进迁出区实施退耕，退耕还林工程应由新型经营主体产业化经营，保障退耕工程质量、新型经营主体利益和生态移民切身经济利益

（四） 合理增加补偿基金金额和补助年限，巩固退耕还林还草成效

退耕还林还草工程以实现生态移民的生态效益和生计效益双赢为目标，加上有相应补助的支出，因而工程实施区域农户退耕还林还草的积极性较高。随着国家补助期满，如果没有后续资金支持和支柱产业扶持政策，则在一定程度上存在林草复垦风险。为此，宁夏需要积极引导项目实施各县（区），结合本区域林地管护现状，因地制宜、切合实际，建立起退耕还林还草生态环境长效保护机制，增加森林生态效益补偿基金。一是补助到期后，在巩固退耕还林还草成果期间，降低补助标准，继续给予生态移民适当补助；二是补助到期后，生态林补助延长4年至6年、经济林补助延长3年至5年；三是补助到期后，逐年递减补助标准。多种方式相结合，将有力确保生态移民获得长期的经济收入，提高生态移民管护退耕还林还草地的积极性，防止复垦现象发生。

（五） 生态修复和生态产业并举，促进移民稳定增收

要坚持生态修复和生态产业并举，执行常态化执法监管，确保生态脆弱区得到有效恢复。为了促进生态移民稳定增收，应防止复耕，实现生态工程的减贫目标。生态工程实施县（区） 要根据“自主经营、自主管护”的管护原则，发展生态产业，提高退耕还林还草地产品产量和经济附加值，激发生态移民开发、经营林草地的积极性。一是在发展条件合适区域发展以林苗、林药、林果、林菜、林瓜间作的林下种植业。二是依托林草资源的林下养殖示范基地，大力发展林下养殖业。三是以宁夏全域旅游发展为契机，合理利用退耕还林还草的森林景观、林草资源、水资源，发展休闲农业、观光农业、农家乐等生态旅游业。