中老边境口岸的特点及发展策略

曹贵雄 冯 润

（1. 红河学院人文学院，云南·蒙自 661100；2. 广东技术师范大学民族学院，广东·广州 510665）

前言

中国和老挝政治上体制相同，地理上山水相连，族群上血脉相通，文化上根连在一起，利益上密切关联。1989年两国关系正常化后，两国边境口岸建设和进出口贸易取得了显著成效。1993年设立了国家级一类口岸磨憨-磨丁口岸；2016年成立了澜沧江-湄公河合作机制；2021年中老铁路全面运营；2022年初《区域全面经济伙伴关系协定》 （RCEP） 正式生效。老挝的边境与云南省2个县、7个乡镇、38个村委会、352个村民小组接壤。云南的优势在区位，出路在开放。老挝是东南亚唯一的内陆国家，通往中南半岛的重要枢纽，不打开老挝这把“锁”，云南也会被锁住。边境口岸是中老两国互联互通的交会点，对两国政治互信、对外贸易、民心相通、社会发展等方面发挥着无可替代的作用，根据《中国口岸统计年鉴2010—2020》的数据显示，从2010年至2019年的10 年间，磨憨-磨丁口岸货运量从62万吨增长至285.56万吨，增长了4.6倍。

边境口岸研究始于20世纪80年代后期，随着昆曼公路、中老铁路、泛亚铁路的修建或通车，中老边境口岸引起了学界的高度关注，学者对其进行了大量的研究，这些研究内容大概可以归纳为三个方面。第一，口岸是地方经济发展的试验田。周先平等在磨憨-磨丁跨境区调研后认为口岸是推行人民币跨境结算的重要载体；周俊华认为磨憨-磨丁口岸开展跨境经济合作是发展外贸的一个新创举。第二，口岸具有特殊政治功能。卢鹏等在实地调研绿春县平河镇边民互市后提出口岸或通道具有提升边民国家意识的作用；徐黎丽等在大量调研、梳理口岸相关资料后指出边境口岸具有政治通道的作用。第三，口岸与城镇融为一体。朱凌飞等在磨憨口岸田野调查后认为口岸兼具“镇”的功能；曹贵雄等在调研边境地区城市化历程后认为“县城即口岸、口岸即县城”。学术界针对边境口岸发展研究成果相对丰富，但主要偏向于对口岸同质化进行静态思考，缺乏考虑各地的异质性、特色及活态方面的研究。基于此，本文以中老边境口岸为研究对象，动态地把口岸置于疫情大背景下，分析口岸发展的优势和劣势，提出相应的发展建议，推进中老边境口岸高质量发展，确保边疆稳固，边境安全。

一、中老边境口岸发展优势

笔者于2015年、2017年、2019年先后三次前往老挝、西双版纳州勐腊县、普洱市江城县中老边境地区开展田野调查，发现中老边境口岸具有“一口岸多通道、一铁路促发展、一体制多跨境”三大亮点。

（一） 一口岸多通道：以磨憨口岸为中心，其他通道为补充的特殊空间布局

中老边境口岸包括国务院批准开放的国家一类口岸，云南省政府批准设立、由所在地口岸检查检验机构进行监督管理的进出境车辆检查场和边民通道。目前，在中老两国710公里的边境线上，共开放了8个边境口岸，其中，磨憨—磨丁口岸是国家一级口岸，勐康-兰堆是国家二级口岸，其余6个是省级二类口岸或边民通道，形成了“一个口岸为中心，多条通道为补充”的特殊口岸空间布局。一个中心指的是磨憨口岸，磨憨口岸是中老两国最大的公路口岸，也是我国通往东南亚各国重要的陆路大通道。1992年，国务院下发《关于同意开放云南磨憨口岸的批复》文件，同意开放磨憨口岸。1993年，磨憨-磨丁口岸作为云南连接老挝的重要通道正式开通，2000年，云南省人民政府批准磨憨口岸为边境贸易区，并赋予优惠政策。2004年，国务院批准磨憨口岸开展口岸签证工作，并对第三国人员实行开放，成为集一般贸易、边境小额贸易、边民互市贸易、过境贸易、境外罂粟替代种植和对外经济技术合作等多种经济形式并存的综合型贸易口岸。其进口货物主要为农副产品类、矿产品类、化工产品类、木制品类等。出口货物主要有日用百货类、矿产品类、机电产品类、建材类、化工产品类等。主要贸易国（地区） 为老挝、泰国。据中国老挝磨憨-磨丁经济合作区办公室提供的资料，2019年，磨憨-磨丁口岸进出口贸易总量为472.8万吨，进出口贸易总额为222.43亿元，出入境人员总数203.81万人次，第三国人员2.36万人次，出入境车辆总数58.85万辆次。由于受新冠肺炎疫情的影响，2020 年磨憨-磨丁口岸进行了严格管控，进出口贸易、出入境人员、出入境车辆等波动较大，整体呈下降趋势。多条通道为补充指的是除磨憨-磨丁口岸外其余7个口岸和边民通道，中方一侧边境口岸分布在云南西双版纳州勐腊县和普洱市江城县，它们分别是磨憨、勐满、关累、朱石河、曼庄、尚勇、勐康、牛洛河。而老方一侧边境口岸对应地分布在琅南塔省、乌多姆赛省、丰沙里省，它们分别是磨丁、班海、班赛、八家、帕卡、普拉坎、兰堆、面瓜棚。这7个口岸和边民通道作为“磨憨-磨丁口岸”中心的有力补充，进一步改善了中老沿边地区投资环境，大力促进了外贸发展。西双版纳傣族自治州2019年政府工作报告和2020年政府工作报告数据显示，2018年，西双版纳州进出口贸易总额27亿美元，增长6.6%，2019年，西双版纳州进出口贸易总额40.6亿美元，增长50.4%。

（二） 一铁路促发展：中老铁路把口岸短板转化为枢纽优势

2021 年12月3日，中老铁路正式运营，线路全长1035公里，其中中国境内613公里，老挝境内422 公里，全线新建车站38座。中国段设计车站数18 座，已建车站18座，客运业务11座、货运业务6 座，其他为技术作业站。老挝段设计车站数32 座，已建20座，预留12座，客运业务10座、货运业务7座，其他为技术作业站。

中老铁路北起中国云南昆明市，向南经过玉溪市、普洱市、西双版纳傣族自治州，经勐腊县磨憨口岸，至老挝磨丁口岸，向南经老挝琅南塔省、乌多姆赛省、琅勃拉邦省、万象省，最终到老挝首都万象市，是一条直接连通中国铁路网的国际铁路。铁路沿线各个车站所在的乡镇或县城，成为货物和人员的集散地和对外开放贸易的口岸，不仅带动了当地经济社会的发展，也带动了中老两国旅游业的快速兴起。同时，中老铁路的开通，改变了中国大西南与中南半岛之间的交通连接与贸易运输格局，激发了口岸经济，极大改善了客运、货运条件，确保了国内国际双循环的畅通，推动了中老经济走廊的高质量发展。在中老铁路举行开通仪式时，老挝总理潘坎说：“中老铁路将成为老中、东盟—中国，增进经贸、投资、旅游、就业、文化交流和人员往来等合作的重要驱动力。该项目是推进新时代中老全面战略合作伙伴关系以及构建中老命运共同体的具体实践。”根据中国铁路昆明局集团有限公司提供的资料显示，中老铁路开通运营一个月（2021年12月3日—2022年1 月3日） 以来，国际货物列车开行密度加大，呈现“备受中外旅客青睐、方便进出口货物流通、促进区位优势更加凸显”三大亮点，客货齐旺，交出了亮眼成绩单，运输货物17万吨，共发送旅客67 万人次，单日发送游客由开通时的1.9万人次增至最高3.3万人次。中老铁路的开通，解锁老挝，释放云南，联通泰国，为两国沿边开放提供了基础性支撑，为中老口岸经济发展按下快进键，促进中老之间跨境园区、跨境产业、跨境旅游、跨境金融的合作发展，进而推动中老命运共同体建设，打通了中国西南的大通道，成为“一带一路”倡议高质量发展的标志性工程，促进了铁路沿线经济社会的综合发展。

（三） 一体制多民族跨境：中老相同的政治体制夯实了口岸全方位合作的基础

作为地处国家之间区域，口岸不仅接受本国的管理和建构，而且还受到国家之间关系以及相邻国家的影响。老挝是人民民主共和国，与中国社会主义制度相同，两国之间交往密切，合作基础深厚，老挝是中国“全面战略合作伙伴”，也是“一带一路”倡议的强力支持国。两国先后在边境口岸共建了免税购物中心、物流中心一期、国门区主干道、国家森林公园、磨丁秀表演馆、国门区昆曼公路等多项工程。在中老两国边界线上，生活着多个跨境民族，老挝一侧居住着普泰、克木、赫蒙、泐、戈、瑶、拉勉特、木舍、归、贺、央、三岛、西拉、温、倮倮、哈尼等多个跨境民族，相应的，中方一侧居住有傣、布朗、苗、哈尼、瑶、拉祜、壮、京、彝等跨境民族。

跨境民族对中老两国人民交往交流交融起着至关重要的作用，比如西双版纳州勐腊县与老挝琅南塔省签订合作办学协议，双方互派师生交流学习。课堂上，实行中文与跨境民族特色双语教学，为学生提供了良好的语言环境。课后，中国学生与老挝学生一起踢藤球，唱歌跳舞，其乐融融。在校学习期间，耳濡目染，老挝学生也对中国产生了浓厚的眷恋与喜爱。他们在这里学习中国文化，感受云南少数民族风情，成为弘扬睦邻友好关系的真诚使者。跨境民族依托山木同根、江河同源、文化同言的天然优势，把人流、物流和信息流聚集到边境口岸，进行互市贸易、日常往来、走亲访友，他们是口岸发展的主力军。相同的社会制度和跨境民族夯实了中老沿边地区和平稳定的基础，民心相通在边境口岸焕发出勃勃生机。

二、中老边境口岸发展的劣势

昆曼公路、中老铁路的开通，不仅打开了老挝“陆锁国”这把锁，也化解了西南边陲云南的边，中老边境口岸发展前景一片光明，但也面临着诸多的挑战和问题，如双边会晤合作机制不健全，口岸基础设施不完善，口岸级别偏低等。

（一） 双边会晤合作机制不健全，疫情影响外贸受重创

对于云南西双版纳州和勐腊县来说，中老跨境边贸是重要的经济支柱。对口岸、通道采取封关式的管控模式，给当地经济发展和民众生活带来了极大的影响。从中国老挝磨憨—磨丁经济合作区办公室提供的资料得知，2020年，磨憨口岸进出口贸易总量完成446.86万吨，同比下降8.9%，其中，出口贸易量完成116.22万吨，同比下降27.14%，进口贸易量完成330.64，同比下降0.1%。进出口贸易总额完成185.69亿元人民币，同比下降11.6%，其中出口贸易额完成92.40亿元，同比下降15.2%，进口贸易额完成93.29亿元，同比下降7.7%。与之相反，根据老挝快讯等媒体报道，在老挝磨丁口岸上千辆货运车被堵，原因是货运前至少隔离7天，驾驶员做4次核酸检测后，每天大约150辆货车、轻型车辆50辆可以入境中国，但是，每天排队等待入境中国的车辆达350辆。除疫情等客观原因外，说明口岸双边会晤合作机制不健全，统筹协调能力有待提升，服务能力无法满足货车入境的需求。

（二） 基础设施不完善，口岸通而不畅

中老边境口岸所在地区大部分地势陡峭，地形复杂，基础设施建设滞后，通往口岸、通道的公路建设标准低、等级不高，运输成本高。据西双版纳州交通运输局提供的资料，截至2020年12月，西双版纳全州共有沥青混凝土路面2984.794公里，水泥混凝土路面4171.979公里，未铺装路面(中级、低级、无路面)11884.227公里，桥梁共1691 座，乡道2996.438公里，村道2642.72公里。再加之道路、桥梁历史较长，管护不到位，通往口岸的路通而不畅。目前，西双版纳州和普洱市还没有通高铁，8个口岸中，只有磨憨口岸通铁路和高速路。接壤国老挝的对接口岸基础设施非常落后，沿边经济合作的意识不强，建设积极性不高。另外，受疫情影响，中老双方的许多道路建设合作协议未能得到有效实施，互联互通进展缓慢[10]。

（三） 口岸等级偏低，辐射带动作用不强

从批准级别看，中老边境8个口岸中，目前只有磨憨、勐康口岸是国家级，勐满、尚勇是地方通道，关累、朱石河、曼庄和牛洛河是省级通道。除国家级口岸外，其他等级口岸和通道，没有权限为第三国人员、货物、车辆办理出入境手续，进出口货物受限，交易商品种类偏少，影响了与老挝的扩大开放。省级口岸和地方通道查验场地、业务用房及相关配套设施滞后，综合功能弱，授权服务范围小，互市贸易每天交易额不得超过8000 元，口岸的辐射力、影响力小，难以实现通道经济向口岸经济转型，对地方推动经济社会发展参与度、贡献度低。

三、中老边境口岸的发展策略

对焦“十四五”口岸发展规划，针对中老边境口岸发展的劣势，抓住“一带一路”和中老铁路开通带来的良好机遇，为满足中老口岸发展的需要，从以下三个方面提出发展策略。

（一） 健全双边会晤合作机制，着力提高风险预警和处置能力

第一，完善双边会晤合作机制。进一步完善与老挝北部四省定期会晤制度，及时协调解决口岸货运车大量被堵等问题。加强与老挝磨丁经济特区共同约定定期交流互访机制，深化与老挝磨丁、会晒、泰国清孔口岸“三国四站”国际警务合作机制，继续推动“四国九方”向“五国十一方”合作机制发展，增强合作的广度和深度。建立完善的轮值互访机制，积极协调服务双方民众在境外公务、学习、经商。加强境外疫情研判，及时沟通交流疫情实时动态，设立双方口岸隔离监管区，采取人货分离即“把人管住，把货放行”。建立进出口产品风险预警快速反应机制和追溯体系，提高风险预警和处置能力，确保口岸通关，发展口岸经济。扩大金融支付服务点范围，推动所有口岸或有条件的通道实行人民币现钞跨境调运。

第二，设置口岸疫情防控缓冲区。综合口岸城市地理、人口、疫情等情况，统筹协调疫情防控、国家安全与口岸经济发展，改变目前将口岸地区整体作为一个管控区实行严格管理的现状，建议在磨憨-磨丁口岸设置疫情防控缓冲区，实行分区差异化管理政策。缓冲区内实行相对严格的管控措施，缓冲区外全面落实常态化防控要求，由一道防控外溢防线变为两道防线，实现关口前移，压缩疫情外溢风险，以最小的社会影响、最低的社会成本实现疫情防控的最大成效。完善和强化境外疫病疫情、有害生物检验检疫和风险管理。加快开展检验检疫证书国际互联网核查和经认证的经营者（AEO） 互认，探索实施动植物及其产品检疫审批负面清单制度和预检核销制度，优化检疫查验流程，推行快速检验检疫模式，简化国际会议、赛事、展演、展览等展品检疫审批管理。

第三，做好民心相通工作。国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。2015年，笔者在老挝边境地区做田野调查，在调查中发现，老挝南塔集市上不少经营者都会讲汉语，半数以上的人都听得懂汉语，原来他们大都是中国移民过去的。

访谈一：女，28岁，老挝汉族，能操用流利的老语、汉语，汉语接近云南勐腊、江城一带方言，在老挝南塔早市第三片区经营一个水果摊，兼营灵芝等山货。与此同时，家里经营冰棒、雪糕批发，丈夫肖明是货车驾驶员。他们原居于丰沙里约乌县土掌房村，该村系以汉族为主的村落，位于中国江城县附近。深入调查得知，实际上肖明的父亲为哈尼族，会讲流利的哈尼语，是从云南江城与绿春交界之地迁往老挝丰沙里。（访谈时间：2015年7月15日，访谈地点：老挝琅南塔省集市）

访谈二：女，22岁，阿卡人（哈尼族），会操用流利的阿卡语、老语以及不太流利的汉语。她在老挝南塔早市第三片区经营一个山货摊，本人系距离南塔约12公里的阿卡寨拉坎高村民，因为嫁给了一个南塔老族，定居在南塔。其摊点主要出售老家阿卡村民定期送到市场的各种山货，以灵芝、木耳、葵花籽等为主。她们家是云南勐腊迁移过来的。（访谈时间：2015年7月15日，访谈地点：老挝琅南塔省集市）

上述访谈表明，中老边境口岸地区民族之间的生活习俗、语言、文化特征等非常接近，相互沟通无障碍，容易产生文化黏性效应。边境地区依托傣族泼水节、布朗族红花节、瑶族盘王节、苗族丢包节等重要民族节庆活动，邀请老挝亲朋好友共同参与祭祀、舂粑粑、射弩、打陀螺、赶牛等民俗活动。通过节日习俗、品尝美食、展示民族服饰、欣赏民族歌舞等方式，传递情感，增进两国人民之间的相互了解、信任和友谊，持续构建牢不可破的中老命运共同体。

（二） 改善口岸基础设施，维护运营好中老铁路

第一，加大口岸基础设施建设。采取税收留用、转移支付、债券支持等多种方式，综合改善口岸和通道的基础设施。优先补齐出入境卫生检疫、动植物检疫和安全防控领域短板。推进勐龙通道经济区建设，加快推进关累港、勐满等口岸基础设施建设，推进打洛口岸基础设施提升改造工程、勐满工业园区市政道路工程等。推动中老高速公路建设，提高勐满至南塔、240至梭累港、打洛至景栋等公路等级。加快推进中老合作区围网工程建设。建设面向东南亚的加工基地、仓储基地、物流基地，加强口岸通关便利化建设，深入推进口岸智慧化建设。加快完善沿中老铁路各口岸、通道和节点配套功能，疏通驳接大动脉的毛细血管。

第二，积极发挥中老铁路作用。做好货运市场的培育，确保中老铁路有货可运。支持中国企业在老挝建设海外仓储基地，大力发展国际中转物流。在昆明建设物流基地和海关特殊监管区域，使货物在昆明就能办理海关报关手续，避免中方货物在磨憨口岸的拥堵。主动应对可能再度出现的西方媒体对中老铁路的妖魔化以及所谓债务陷阱的炒作。老挝公共工程与运输部认为“中老铁路将帮助老挝实现与中国和其他东盟国家间的对外合作和联通战略，将成为老挝吸引外国投资、现代技术和人力资源的重要工具。”加快中老铁路沿线的开发，只有铁路沿线经济发展了，老挝民众才会支持铁路功能的拓展。

第三，提升口岸通关便利化水平。不断完善口岸通关基础设施，推进智慧化转型，实施无纸化通关，创新便利化措施，压缩通关时间，提升通关效率。进一步优化通关全链条全流程，推进海关全业务领域一体化改革，整合简化报关单申报项目，提供多元化申报模式，推动数据协同、简化和标准化。推进数字治税，建设信息化治税体系。鼓励在中老跨境贸易和投资中使用人民币结算。推进人民币与老挝基普的柜台以及区域挂牌兑换业务，创新非居民人民币个人银行结算账户管理模式。推动金融机构参与人民币与老挝非主要国际储备货币的银行间市场区域交易，鼓励商业银行开展人民币与非主要国际储备货币的柜台兑换。

（三） 加快口岸改造升格，优化口岸营商环境

第一，推进口岸升格工程。探索实施口岸分级分类动态管理，积极推动磨憨铁路口岸、勐满公路口岸实现对外开放，勐龙通道纳入国家规划新开口岸，景洪港（勐罕作业区） 纳入国家口岸开放审理计划。把磨憨、勐康两国国家级口岸建设成与现代化相适应的高标准口岸。探索合作方式上的创新，深化磨憨-磨丁口岸实施“一次申报、一次查验、一次放行”的一站式服务，开展联合执法、监管互认，信息共享等口岸管理模式，打造两国一区、两国一口岸、两国一通道等合作新机制。随着口岸升格大量老挝人逐步被吸纳到各个口岸工作，一定程度上可缓解老挝国内就业难的问题，也可协助老挝建立产业体系，提高工业化水平，为老挝政府带来税收。

第二，培育口岸特色产业。中老口岸建设应对准具有国际市场竞争力和影响力的现代外向型产业体系，推动口岸传统产业升级换代，培育新兴产业迅速发展，加快布局未来产业。拓宽融入新发展格局的渠道，增强融入新发展格局的能力，加大在“十四五”规划中的贡献度、嵌入度和辐射范围。磨憨-磨丁口岸重点推进特色生物、旅游文化、健康养生、商贸物流等产业；勐满-班海、尚勇-普拉坎地方通道总体推进水果、蔬菜、坚果、蜂类，促进形成重点产业；关累-班赛、朱石河-八家、勐康-兰堆、牛洛河-面关棚等省级二类口岸重点发展粮食、植物种苗、冰鲜水产品、食用水生动物、中药材等产业，积极发展林木育种和育苗、种子种苗培育、畜牧良种繁殖等生物育种产业。

3.建立持续优化口岸营商环境的长效机制。凝聚优化营商环境的思想共识，提升优化营商环境，政府相关职能部门深入企业，靠前服务，依法解决企业发展遇到的痛点、难点、堵点问题，创建公开、公平、公正、透明、稳定的市场环境。实行更高水平的投资自由化政策，探索促进外商投资便利化的措施，依法采取多种方式吸引外商投资。推进外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，加大压力测试力度，鼓励外资投资高端装备制造、航空、生物医药、金融、电信、加工贸易、跨境电商、物流、建筑工程等重点先进制造业和现代服务业。推动设立磨憨重点开发开放试验区银行，具备条件的民间资本依法设立民营银行。出台优惠政策，吸引金融机构在磨憨-磨丁口岸开设分支机构及服务网点，列为其服务的重点对象，增加磨憨试验区贷款规模，鼓励国有商业银行提高在西双版纳州分支机构的贷款审批额度。

四、结语

国家“十四五”口岸发展规划开篇就指出边境口岸是国家对外开放的门户、经贸往来的桥梁、国家安全的重要屏障，也是展示形象的窗口。中国与老挝是患难与共、守望相助的命运共同体，中老边境口岸促进双方互通有无、合作互利。作为老挝的第一大投资国、第二大贸易伙伴，中方提出的“一带一路”倡议、“十四五”规划，与老挝的“变陆锁国为陆联国”战略、社会发展“九五”规划高度契合。基于疫情和中老边境口岸现有条件，兼顾老方的利益诉求，认真做好“提高风险预警和处置能力、改善口岸基础设施、维护运营好中老铁路、优化口岸营商环境”等几个方面工作，加快落实中方援助老方的民生项目，把老挝的自然资源优势转化为发展致富优势，努力把各个口岸和通道建设成为中老战略合作的重要平台、连通我国与中南半岛各国的综合性交通枢纽、沿边地区重要的经济增长极、生态文明建设的排头兵和睦邻安邻富邻的示范区。