日本青少年发展指标体系的研究与启示

李 倢

一、研究背景

青少年发展指标体系是科学、客观地把握青少年发展现状及特征，揭示影响青少年发展的深层因素，监测、评价、预测青少年发展状况的重要方式。对于落实“十四五”规划，促进我国《中长期青年发展规划(2016-2025)》(以下简称为《规划》)的纵深推进，将《规划》的指导思想具体化、实效化以及可监测可评估化，具有重要的意义。

我国关于青少年发展指标体系的研究可以追溯到20 世纪90 年代，主要为指标体系的理论构建和设计实践两大部分。 理论构建部分，经过近30年的思索，对于应把握当今时代的复合性时空以及世代分化特征的思路[1]，遵循实质性、价值性、复合性、简约性、关键性和可行性的标准[2]等方面的认识日益清晰；设计实践部分，在《规划》出台之前大多围绕着指标体系所应包含的领域展开[3][4][5]，还有一些为特定城市[6]、地区[7][8]或特定专业[9][10]构建的指标体系，《规划》出台之后大多围绕《规划》提出的十大领域构建一级指标[11][12]。通过理论和实践两方面的不断探索，在青少年发展指标体系的设计和实施中也逐渐明晰了存在的主要问题:有的指标体系过于精简，不能全面反映我国青少年的发展状况；有的指标体系则过于庞大，没有突显出核心指标的意义和作用，缺乏简洁可比性；有些指标体系仅适用于特定城市、地区或特定专业，不具有全国覆盖性；有些指标体系中有很大一部分为意向性指标，连续获得的可能性较低且获取成本较高。

日本自1956 年(昭和31 年)开始，就由政府牵头以《青少年白皮书》①的形式向社会公开发布青少年发展与政策实施状况，迄今已有60 余年。白皮书中从青少年人口、健康安全、教育就业、违法犯罪等多方面建立起相对稳定的指标体系，积累了大量关于青少年发展指标体系构建、应用以及与青少年政策有效互动的经验，具有重要的典型意义以及研究价值，可为我国青少年发展指标体系的构建提供有益思路。

当前我国对日本青少年指标体系进行专门且深入探讨的不多。 其中张华通过对日本1956、1980、1990、1999、2012 年度《青少年白皮书》内容结构的对比，总结出日本青少年发展指标体系具有结构稳定、客观、完整等特点[13]。 其他研究大多只是在背景综述中对日本青少年指标体系的一级指标进行了简单介绍或对比，没有深入到具体指标；或是不基于《青少年白皮书》，直接针对日本青少年体格[14][15]、体质[16][17]、预防违法犯罪[18]等单一领域的指标体系研究。 本文是以平成30 年版(2018 年)日本《儿童、青少年白皮书》为基础，对日本青少年发展指标体系进行系统整理，总结日本青少年发展指标体系的具体构成与特点，为我国青少年发展指标体系的构建以及与政策的互动关系提供参考。

二、日本青少年发展指标体系的构成

日本《青少年白皮书》以0-24 岁人口为主要统计人群，近年来随着日本社会的老龄化发展，一些指标也扩展到29 岁或34 岁。 在法律规定下，《青少年白皮书》由政府每年向国会提交，并向社会发布。 当前数据包含青少年人口、青少年健康、青少年安全、青少年教育、青少年劳动就业、青少年违法犯罪、青少年生活环境等七大类别100 余项指标，其特点是并没有明确的一级指标和二级指标，只有连续、稳定、覆盖七大领域的长期指标和随着关注度需要添加进来的现状指标，体现出以实践需求指导指标制定的理念。 其中，长期指标从1964年起基本保持了统计口径的连续性、可比性以及进行国际比较的可行性，为科学、客观地掌握青少年发展状况提供了有力支撑；现状指标则注重时代性、丰富性以及深入性，主要由相关省厅(即部委)提供。 此外，内阁府还协调相关机构持续进行关于青少年生活及思想、国外青少年、青少年网络使用等专项问题的追踪调查，每年提供专题报告，为全方位地深入了解青少年状况提供了有效保障。 这样，以稳定持续的长期指标为主干、相关省厅提供的系列数据和专项调查为支撑的青少年发展数据体系，构成了日本青少年政策制定和评估的坚实基础。 下面本文就日本青少年发展的这七大类别的具体指标进行简要的描述②和分析。

(一)青少年人口

青少年人口指标主要指青少年人口数、出生数、死亡数等。 具体有总人口、0-29 岁分年龄段分性别人口及占比、出生人口、0-24 岁青少年死亡数、0-24 岁青少年意外死亡数等指标。

以指标中的1964 年以来日本0-29 岁青少年的人口数量及占比变化为例(参见图1)，可以具体看出，日本青少年人口在1976 年达到最高峰值5540 万，之后基本呈下降趋势，2017 年青少年占比与1964 年相比降低了一半左右，凸显日本青少年在总人口中所占比重过低的现状。

图1 日本青少年人口及比重变化

(二)青少年健康

青少年健康指标主要包括体格、营养/运动/体质、疾病等类别(参见表1)，平成元年(1989 年)以来新增加的指标主要在营养、运动、疾病等方面。

表1 日本青少年健康指标(*为1989 年来新增指标)

以青少年健康指标中自1998 年开始实施的新体质测试得分为例(参见图2)，可以具体看出，自1998 年新体质测试得分实施以来，不同年龄、不同性别青少年的得分基本呈上升趋势，青少年体质下降问题得到遏制，但与1985 年的最高水平相比仍然属于较低水平[19]。 青少年体质降低将会影响未来全体国民的身体素质，甚至会使整个社会失去活力。 近年来日本更加重视提升青少年体质，通过加强体育锻炼和游戏活动，从儿童时期开始培养青少年热爱运动的习惯和能力。

图2 新日本青少年体质测试得分

(三)青少年安全

青少年安全指标主要包括遭遇事故、虐待及家庭暴力、收养/寄养、欺凌及校园暴力、自杀、刑事及危害青少年权益等类别(参见表2)，是一个较新的分类，大多为新增指标，近年来将一些指标的年龄扩大到了未满30 岁。

表2 日本青少年安全指标(*为1989 年来新增指标)

以青少年安全指标中的欺凌事件数量变化和2016 年在各学年中的占比为例(参见图3)，欺凌是指在学校内就读的学生受到该学校其他学生等与该学生具有一定人际关系学生的心理或身体影响(包括互联网行为)而感觉到身心痛苦的事件。可以具体看出，1995 年至2005 年，日本国立小学、初中、高中欺凌事件发生的总数保持在5 万件以下，2006 年对调查方法进行了修正，由欺凌发生数变为欺凌识别数，除高中阶段的欺凌事件依旧在低位外，小学、初中的识别数量分别突破5 万件，2011年之后小学转为急剧上升、初中表现为波动上升。2016 年日本国立中小学及特别援助学校共有欺凌32.3 万件，其中小学最多，达23.7 万件。 右图显示，小学低年级和初中1 年级是欺凌容易出现的主要时期。 由此可知，调查方法的改进，可以使更多的欺凌现象浮出水面，对制定保护青少年免受欺凌的措施提供了重要依据。

图3 欺凌事件发生识别件数(左图数量变化、右图2016 年在各学年占比)

(四)青少年教育

青少年教育指标主要包括各级学校教育、自然体验活动、拒绝上学/肆业、单亲/就学援助、学力国际评估、留学等类别(参见表3)，平成元年(1989年)以来新增加的指标主要在自然体验活动、拒绝上学与肆业、单亲与就学援助、学力国际评估等方面。

表3 日本青少年教育指标(*为1989 年来新增指标)

以青少年教育指标中的日本教育规模及升学率变化为例(参见图4)，可以具体看出日本教育规模的变迁。 1964 年后日本在校学生总数稍有下降，在1980 年代初期又升至最高值2783 万人，之后基本呈下降趋势。 义务教育学生数与其呈现出相同的变化趋势，但在学生总数中的占比由1960年代的三分之二，降至目前的一半左右。 这一点从初中升学率和大学/大专升学率的变迁也可以得到佐证，初中升学率(不包括函授高中)自1970 年代中期升至90%后基本呈现稳定的微增长趋势，大学/大专升学率虽表现出一定波动，但从1960 年代的不到20%至目前的将近60%，表现出高等教育占比的明显提升。

图4 日本教育规模及升学率的变化

(五)青少年劳动就业

青少年劳动就业指标主要包括劳动就业总体状况、实习/能力培训、各级学校毕业生就业、无业青年状况等类别(参见表4)，平成元年(1989 年)以来增加的指标主要有实习/能力培训、各级学校毕业生就业、无业以及非正式雇佣/自由职业和离职等方面。

表4 日本青少年劳动就业指标(*为1989 年来新增指标)

以青少年劳动就业指标中的日本各级学校就业率变化和分性别高中生/大学生就业率变迁为例(参见图5)，可以具体看出日本青年就业市场的变迁。 1975 年至2000 年间，初中、高中以及高职/职高生的就业率均呈下降趋势，其中高职/职高生的下降幅度最为明显。 进入2000 年后，初中、高中以及高职/职高生的就业率基本保持横向波动，而大专和大学毕业生的就业率则呈现微增趋势，结合各级学校的毕业生数，可以从一个侧面反映出大专/大学毕业生已成为日本青年就业的主要构成。 从性别来看，2000 年后大学女生就业率超出大学男生就业率，差距亦呈增大趋势，考虑到大学男生和大学女生仍存在较大数量差的情况，大学女生的就业总量不一定超过男生，但仍可以看出大学女生也已成为日本青年就业中的一个主要构成。

图5 日本各级学校就业率变化和分性别高中生/大学生就业率变迁

(六)青少年违法犯罪指标

青少年违法犯罪指标主要包括青少年各类违法犯罪人数与构成、暴走族与街头犯罪、毒品、家庭裁判所青少年监护案件、不良行为与咨询等类别(参见表5)，平成元年(1989 年)以来增加的指标主要在青少年犯罪、暴走族与街头犯罪、毒品、不良行为与咨询等方面，并对青少年违法犯罪现象进行细致划分。

表5 日本青少年违法犯罪指标(*为1989 年来新增指标)

以指标中的日本青少年违法犯罪人数变迁为例(参见图6)，可以具体看出，被检举的刑法犯罪青少年、被收容/教导的未满14 岁刑法犯罪少年、被收容/教导的未满20 岁虞犯青少年的人数，在1985 年后都呈减少趋势。 从犯罪结构来看，近年来刑法犯罪青少年以及未满14 岁刑法犯罪少年中，盗窃占一半以上，暴行/伤害等占一成左右。 从中可以看出，随着经济社会大环境的变迁以及各项保护性措施，日本青少年违法犯罪数以20 世纪80年代中前期为顶峰显著下降，近年来被检举的刑法犯罪青少年在青少年人口的占比也呈现显著下降趋势，但仍高出成年刑事犯罪人口占比，青少年违法犯罪依然是影响最为严重且不可忽视的社会问题。

图6 青少年违法犯罪人数变迁(左图刑法犯罪青少年、中图未满14 岁刑法犯罪少年、右图未满20 岁虞犯青少年)

(七)青少年生活环境指标

青少年生活环境指标主要包括家庭、地区、网络环境、财政等类别(参见表6)，均为平成元年(1989 年)以来增加的指标。

表6 日本青少年生活环境指标(*为1989 年来新增指标)

以青少年生活环境指标中的课后儿童综合计划的实施状况为例(参见图7)，可以具体看出日本儿童政策的实施情况。 2007 年后，课后儿童教室和课后儿童俱乐部的数量，以及开设这些儿童设施的市/镇/村占比呈稳步上升趋势。 课后儿童教室是以所有的儿童为对象，在地区居民的参与帮助下为儿童提供学习、体育、文化艺术，以及与地区居民交流的计划；课后儿童俱乐部是以双职工等监护人白天不在家的小学生为对象，在学校放学之后利用空闲教室和儿童馆作为玩耍和生活场所的举措。为了促进下一代培养，文部科学省和厚生劳动省于2014 年联合制定了《儿童课后综合计划》，保障所有就学儿童的课后安全以及参加多样性体验活动的机会，切实提高儿童生活的环境品质。 至2017年，已在市/镇/村开办了17615 个课后儿童教室，覆盖率达63.1%；在市/镇/村开办了24573 个儿童俱乐部，覆盖率达93.0%。 显而易见，在《儿童课后综合计划》推出后，课后儿童教室和课后儿童俱乐部的数量出现较为显著的提升，明显展示出政策的促进作用。

图7 课后儿童综合计划的实施状况(左图课后儿童教室、右图课后儿童俱乐部)

三、日本青少年发展指标体系的特点

纵观日本青少年发展的长期指标，以及以2017 年为横截面的具体现状指标，可以看出日本青少年发展指标体系的以下三个特点。

(一)长期指标分领域保持口径稳定、数据连续，具有较强的可比性

日本青少年发展指标在青少年人口、健康⑤、教育、就业、违法犯罪等方面建立了长期的详实的统计数据，可以追溯到1964 年或是更早的年代。且主要统计指标保持了0-24 岁的年龄组别统计，便于进行国际比较。 近年来随着日本社会的老龄化，人口、健康和就业中的一些指标都扩展到了29岁，其中就业指标中关于自由职业者和未就业青年的指标更是分别扩展到了34 岁和39 岁，反映出日本青少年指标体系在保持连续性的基础上也在根据实际情况动态调整。 数据分领域由不同的省厅(部委)提供，并以相关法律为基础，依照实际状况界定政策所需要覆盖的青少年范围。 例如《儿童福利法》《青少年安全安心上网环境整治法》等的覆盖范围为未满18 岁者，《少年法》《民法》《未成年人吸烟禁止法》《未成年人饮酒禁止法》等的覆盖范围为未满20 岁者，这样以各法律为基础提供的统计口径，可使数据既涵盖了法律所保护对象的全体范围，又在各自领域内保持连续、稳定以及专业性。

(二)现状指标灵活增减，以全面、深入地反映青少年发展状况

在稳定、连续的长期指标之外，日本还根据青少年发展现状不断增添新的指标，以平成元年(1989 年)为分界来看，新增指标已占到现指标体系的一半左右。 这些指标覆盖健康、安全、教育、劳动就业、违法犯罪、生活环境等各个领域。 例如青少年安全是一个较新的分类，大多为新增指标，包含了事故、虐待及家庭暴力、收养/寄养、欺凌及校园暴力、自杀、刑事及危害青少年权益等多方面内容，很多是随着近年来出现的青少年问题和青少年权益保护增加的指标。 其中一些指标随着重要性的增加和数据的积累，很可能会逐步转变为长期指标(例如30 岁以下青少年意外事故死亡数、分年龄段交通事故死伤数、家庭暴力发现件数等)；同时随着问题解决、关注度降低、数据获取不易等原因，一些指标也会被去除(例如不同学级青少年离家出走状况、公立学校器物损害状况、30 人以上规模民营企业加班情况等)。 此外，不回避负面指标也是日本青少年发展指标体系全面性和深入性的一个体现，在当前的七大分类中，以安全和违法犯罪领域为主，负面指标在指标体系中有相当大的占比。 综上可以看出，日本青少年发展指标体系中的现状指标具有全面、深入特点的同时，对现状指标的取舍具有较大的灵活性，主要以是否反映当前青少年发展现状及问题为目的，表现出以实践和需求指导指标制定的理念。 结合长期指标，日本青少年发展指标体系以详实的数据全面深入地描述了青少年发展状况以及存在的问题，为青少年政策的制定和实施提供了重要的数据支撑。

(三)政府主导、分工明确的数据采集系统是保持数据稳定可靠的重要举措

日本青少年发展指标体系涵盖儿童、青少年不同的发展阶段，以及安全健康、劳动教育、违法犯罪、生活环境等不同的发展领域，数据全面而丰富。其信息采集系统的特点是由专门的政府权威机构牵头(现为设置在内阁府的“青少年发展促进本部”)，总务省、厚生劳动省、文部科学省、警察厅、最高裁判所等国家政府权威部门分别负责，提供人口/劳动、出生/死亡/安全健康、学校/教育、违法犯罪、少年监护等关于青少年发展的大部分数据，从而保障了相关数据的专业性、稳定性和连续性。 此外，还针对当前突出的青少年问题，纳入了由权威部门以及独立法人组织的专题研究及追踪调查数据，为全方位地深入了解青少年状况提供了有效保障。 这些数据在当前的法律规定下，由政府每年向国会提交，并向社会发布。 这样，由政府主导形成的权威且职责分明的信息采集系统，为日本青少年发展指标体系数据的专业性和权威性提供了有效的保障。

四、对构建中国青少年发展指标体系的启示

研究日本青少年发展指标体系，对构建中国青少年发展指标体系具有启示意义。

(一)以合理的指标结构解决指标体系全面深入与简洁可比间的困局

构建青少年发展指标体系的直接目的，是为了科学把握青少年发展的现状及特征，揭示影响青少年发展的深层因素，监测发展变化，评价发展状况，预测以及引导青少年发展趋势。 全面深入的描述往往意味着庞大的指标体系，而评价和比较则要求指标简洁可比。 从前文对我国青少年发展指标体系的简要描述可以看出，如何解决指标体系的全面深入和简洁可比之间的困局，是构建青少年发展指标体系的一个关键问题。 借鉴日本青少年发展指标体系中稳定的长期指标和丰富的现状指标，可以考虑将中国青少年发展指标体系分为简版和长版两个版本。 简版仅由依据学理以及青少年发展现实状况筛选出的核心指标(A 级)构成，简洁稳定，便于长期跟踪以及进行国际、省际或地区间的比较；长版在核心指标的基础上纳入内容丰富的共通指标(B 级)，同时鼓励地方加入具有地方特色的自选指标(C 级)，长版的A＋B＋C 模式可以全面反映中国青少年的时代特色以及地方特征，从而实现对中国青少年发展状况的深入了解和掌握。 由核心指标构成的简版指标和由A＋B＋C 共同构成的长版指标，将有效解决指标体系全面深入与简洁可比之间的困局。 共通指标(B 级)随着青少年发展现状在一定时期内可以统一进行增减，在保持核心指标长期稳定的同时，也解决了青少年发展指标随着时代变迁的发展变化问题。 此外，尽可能减少意向性指标也是指标体系保持客观、可行的一项重要措施。

(二)以政府主导的数据采集系统建设保障青少年发展指标数据的权威客观

科学客观的指标体系，一方面是对指标设计的要求，另一方面也是对指标数据采集系统的要求。日本青少年发展指标数据采集的最大特点是政府主导，由政府主导形成的职责分明的信息采集系统为数据的专业性和权威性提供了有效的保障。 目前我国关于青少年发展的统计数据分散在《中国统计年鉴》《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国教育统计年鉴》等多部年鉴和公报之中[20]，缺乏整合的政府统计数据是制约我国青少年发展指标体系建设的一个重要原因，亟需将青少年发展的核心类指标(A 级指标)纳入到政府统计部门的监测序列，以实现青少年发展核心数据的权威化、规范化和可及性。 同时借鉴日本的经验，由政府权威部门牵头，各政府职能部门分别提供相关负责的青少年发展数据(B级、C 级指标)，在保障核心指标的连续、稳定和统一的同时，实现整体青少年发展指标体系对青少年发展全貌的深度展现。

(三)构建具有衔接性的少年儿童发展指标有利于代际比较以及青少年政策的追踪和评估

除了兼顾长期、稳定、丰富、开放之外，日本青少年发展指标体系的另一个主要特点，是指标随领域不同包含了不同的年龄构成，涵盖了儿童和青少年成长发展的完整系列，便于进行代际比较，并有利于对政策的实施效果进行追踪评价。 我国当前正在积极构建青年发展指标体系，同时随着“十四五”规划纲要明确把“儿童友好城市建设”列入重大工程，构建科学、客观、有效的少年儿童发展指标体系也日趋必要和重要。 参考日本青少年的指标设计，以青少年安全为例可以看出:有些是少年儿童专有的指标，例如儿童虐待件数等；有些是青年的专有指标，例如劳动事故导致30 岁以下青少年死伤数等；也有许多少年儿童与青年的共有指标，例如小学/初中/高中欺凌发生件数、分年龄段青少年自杀人数等。 我国对青年的界定为14-35 岁，对儿童的界定为未满18 岁者，两者之间有重叠，因此在积极构建青年发展指标体系的同时，也应积极推进少年儿童指标体系建设，且应着重加强两个指标体系在主要指标选取和统计口径上的一贯性及衔接性，从而便于进行代际比较、发展趋势预测、以及对青少年法律及政策的实施效果进行追踪和评价，同时也有利于增强青少年法律以及政策制定的一贯性及衔接性。

注释:

①日本《青少年白皮书》自2009 年起更名为《儿童、青少年白皮书》，但为了表述方便，在提及历年资料时统称为《青少年白皮书》。

②为了使指标构成更加清晰化，以下指标中的一级、二级分类是由笔者根据具体指标归纳而成。

③以下劳动就业指标中没有特别标出年龄阶段的均为15-29 岁指标。

④一种一生可用的职业履历和职业能力证明卡。

⑤身高体重和疾病可以分别追溯到1970 年代和1980 年代。