告别农业税——中国农村税费改革之路

尹 静

左图：1949 年12 月，山东省掖县王西村农民战凤岐的秋季农业税收据（中国国家博物馆藏）

下图：2004 年10 月，甘肃省定西市安定区西巩驿镇财税所发放给农民刘英祖的秋季农业税完税证（中国国家博物馆藏）

中华人民共和国成立后，农民给国家缴纳农业税完毕，都会收到收据或完税证。国家博物馆藏有两件有代表性的文物：一张是1949 年12 月，山东省掖县（今属山东省莱州市）王西村农民战凤岐的秋季农业税收据；另一张是2004 年10 月，甘肃省定西市安定区西巩驿镇财税所发放给农民刘英祖的秋季农业税完税证。这两件文物的年代相隔半个多世纪，是中华人民共和国农业税征收的有力见证。

2006 年2 月，国家邮政局发行的“全面取消农业税”纪念邮票和首日封

2005 年12 月29 日，第十届全国人大常委会第十九次会议表决通过废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。随后，时任国家主席胡锦涛签署了第46 号国家主席令，公布了这个决定，农业税征收从2006年1 月1 日起取消。为了纪念农业税的取消，2006 年2 月，国家邮政局发行了“全面取消农业税”纪念邮票，面值为80 分。

从1949 年中华人民共和国成立，到2005 年《中华人民共和国农业税条例》废止，中华人民共和国的农业税征收整整经历了56 年。历年的农业税完税证记载了几代中国农民的勤劳和奉献精神，记载了中国农村从贫穷走向富裕、走向新农村建设的奋斗史。

中华人民共和国成立后的农业税征收

中华人民共和国成立后，农业税制经历了从新老解放区农业税制并存到1958 年实施全国统一农业税税制的过程，农业税形态也发生了从征收实物到折征代金的变化。无论怎么变化，农业税在相当长时期内一直是我国财政收入的重要来源，对保障国家的正常运转起到了重要作用。

20 世纪80 年代初家庭联产承包责任制推行后，分到责任田的农民焕发出高涨的生产热情，豪迈地说：“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。”“大包干”带来了大变化，全国农业高速发展，温饱问题基本上解决。全国农业增产增收在1984 年达到高峰，随后出现了“卖粮难”的问题，农民增收困难，而负担却与日俱增，尤其是各种摊派杂费让农民不堪忍受。当时农民的负担主要包括农业各税和乡统筹、村提留费及一些集资杂费等。农民习惯上把农业各税称为“头税”，把乡统筹和村提留费称为“二税”，把其他集资杂费称为“三税”。农民中流传着这样一句话:“头税轻，二税重，三税是个无底洞。”农民负担过重直接影响到农民收入的增长，影响农民的生产经营积极性，也影响农业、农村经济的发展。

农民负担不断增加的情况引起了中央的重视，中央开始从行政措施上为农民减负。1990 年，《国务院关于切实减轻农民负担的通知》发布，明确规定了向农民收取的“三提五统”一般应控制在上一年人均纯收入的5%以内。同年9 月，中共中央、国务院作出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，把减轻农民负担纳入全国治理“三乱”的总体部署。1991 年发布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农民直接缴纳的乡统筹和村提留费，以乡为单位，不超过上年农民人均纯收入的5%。1993 年，中央清理取消达标升级活动43 项和中央国家机关涉农负担项目37 项。

各地按照中央要求，不断改进控制办法，使农民负担增长的势头得到一定程度的遏制，但取得的成果并不理想。农民负担的症结主要在于税制问题，如税费不分、费出多门、费重于税，以及乱罚款、乱摊派等。因此，解决农民负担，光抓治乱减负是不够的，还必须采取治本之策，这个治本之策就是推进农村税费改革。

早期农村税费改革局部试点

从1992 年开始，一些地区为缓解矛盾、保证税费顺利收缴，相继采取了多种形式，自发地进行农村税费改革的尝试。安徽省亳州市涡阳县新兴镇就是早期农村税费改革的先行者。

1992 年12 月20 日一大早，新兴镇政府就忙碌起来，四处张贴新兴镇人民政府发布的公告。这份有着时任镇长李培杰签名的公告让当地农民奔走相告。公告里这样说：

一、实行税费提留全额承包，农民只承担按照政策规定的义务工，不再承担任何费用，不准任何单位和个人向农民摊派或增加提留款。

二、全镇8.9 万亩承包地，每亩承包土地全年上交给镇财政30 元（夏、秋各半），实行税费提留一次到位。农民按照国家规定交售的粮食，谁出售，谁得款。

三、镇财政所直接与农民签订协议书，在收款期内，自然村、行政村干部负责落实，同时要求全镇各级干部、国家职工、教师、党团员带头交款。

这张以新兴镇政府名义张贴的公告，表明了当地农民渴望摆脱历史重负、勇敢走向市场的决心。后来,李培杰回忆说：“1992 年6 月我当上新兴镇镇长，那时候，农民的负担已经很重了。1990 年到1992 年，镇里各村的人均负担少则140 元，多的达190 元，平均也有170 元，而当时全镇农民人均纯收入还不到600元！”此外，上级部门还要求农民种烟叶，不种就每亩罚款100 元以上。可农民种一亩烟叶，顶多能卖300 元钱，这还不算投入的劳力，以及地膜费、烟籽费、催芽费、育苗费、看管费等花销。种出来的烟叶，农民往往还要到收购站去排两三天的队才能卖掉，售卖时还常常被压价。农民这么穷，哪有钱交这些杂七杂八的税费？

就在李培杰为收不上税费而苦恼时，他无意中看到了《农民日报》上一个叫杨文良的人写的社论《给农民松绑，把粮食推向市场》。看完文章后，他很受启发，随即萌生了“税费一把抓，用钱再分家”的税改念头。

说干就干，李培杰找到镇党委书记刘兴杰，表达了税改的想法，两人一拍即合。他俩按照杨文良文章提供的办法，进行了认真核算：新兴镇全镇一年起码要260 万元的经费才能运转起来，全镇耕地面积一共是8.7 万亩，细算下来，每亩一年一次性交纳30 元钱，就能基本保证全镇全年的财政支出。这样，“一亩耕地一次缴清30 元，任何人不得再收费”的大胆设想就产生了。两人迅速把税改想法拿到镇党政联席会议讨论。在调查事实面前，镇党政联席会议通过了税改方案，事情进展得非常顺利。

这年10 月初，李培杰和刘兴杰专程前往涡阳县城，向县委和县政府汇报工作，他们的税改方案得到县委书记王保明和县长汪炳瑜的支持。他俩非常高兴，便将税改方案提交新兴镇人民代表大会审议，以争取镇人大的参与和人民代表的支持。

1992 年11 月23 日，新兴镇人民代表大会隆重召开。会上，李培杰代表镇政府作了《切实减轻农民负担，建立土地承包税（费）制度》的报告。经过代表们热烈而充分的讨论，与会代表全部投了赞成票。会后，一份由镇政府宣布的农业税改革公告诞生了。有着镇长李培杰签名的这张公告，不久就贴遍了新兴镇所有的村庄和集市。

税改公告虽然张贴出来，但税改方案还是引起了争议。1993 年1月3 日，涡阳县四大班子在新兴镇召开的县委中心组学习扩大会，专门研讨新兴镇“税费承包”改革问题。会上，一些与会者坚决反对这一做法，理由是：农业税是国家制定的，任何人都无权改动；亩均30 元的税费承包额，突破了《安徽省农民负担管理条例》规定的农民缴纳的村提留和乡统筹费不得超过上年人均纯收入5%的红线。会议开得很不顺畅，原定三天的会只开了一天就草草结束。

改革陷入了巨大困境，但李培杰与刘兴杰并没有放弃，他们决定按计划推进。他俩将税改的《试行细则》与税费合并之后的《收缴结算办法》发到每一户农民手中，并与他们签订协议。

然而形势急转而下。3 月1 日，涡阳县人大法工委与县财政局突然到新兴镇检查工作，两天后，刘兴杰被调离新兴镇。随后，安徽省人大机关报发表文章，批评新兴镇改革“名为减轻农民负担，实为加重农民负担”。省人大也发文，要求涡阳县人大撤销新兴镇人大的改革决议。4 月27 日，涡阳县人大正式通过决定，撤销新兴镇人大通过的试行税费改革的决议。

新兴镇领导面临着艰难的抉择。最终，继任书记李培杰和当时的继任镇长龚保杰横下一条心：继续搞下去！此后，新兴镇税费改革取得了意想不到的成果：以往一年到头反复催要也难收齐的税费，农民这次都自觉上缴，仅用了10 天时间，新兴镇就全部完成了收税任务。

时任新兴镇政府办公室主任赵成云就新兴镇改革的喜讯，给县里写了条消息，之后时任县政府信息科科长的王伟把这条消息，分别报给了国务院办公厅、省政府办公厅和阜阳地区行署；新华社安徽分社的一位记者很快将其写成内参，并在《半月谈》内部版上发表了消息；《安徽日报》也进行了小篇幅报道。一石激起千层浪，这些报道立即引起了社会各界的关注，引来了各地络绎不绝的参观学习者。

新兴镇的改革成为引爆各地农村税费改革的导火索，继而拉开了中国农村税费改革的序幕，新兴镇也因此成为“中国税费改革第一镇”。各地自发的农村税费改革逐渐呈星火燎原之势，起初在安徽、河北、河南三省出现，并且迅速蔓延到了湖南、贵州、陕西、甘肃等地。

早期农村税费改革试点主要模式为“大包干”“费改税”“公粮制”等，是各地自发进行的对解决农民负担过重问题的探索，它为国家全面推进农村税费改革作了充分的准备。早期农村税费改革与第二轮土地承包结合在一起，被农民誉为“第二次大包干”。农民们高兴地说：“第一次大包干是耕地承包15 年不变，交足国家的，留够集体的，余下都是自己的；这一次是耕地承包30 年不变，统一交足国家集体的，余下都是自己的，不就是第二次大包干吗？！”

中央推动农村税费改革

早期农村税费改革以其巨大的优越性受到农民的欢迎和拥护，引起强烈反响，因而得到中央的高度重视。时任国务院总理朱镕基在1998年10 月底作出指示：“此项改革业已成熟，不必拖那么长的时间，当然工作要做细，也不必由中央规定一切细节，划一实施时间，实际上一些省已在一些地区实行。”“先出个文件，各省市可根据具体情况自定改革时间，争取有几个省明年就出台。”

1998 年，国务院决定由时任财政部部长项怀诚牵头，与时任农业部部长陈耀邦、时任中央农村工作领导小组办公室主任段应碧，共同组成农村税费改革工作三人小组，负责农村税费改革筹备工作。次年，三人小组向国务院上交了《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》，并以此调研报告为基础，起草了《关于农村税费改革的意见》。2000 年3 月2 日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，其主要内容是“三个取消”、“两个调整”和“一项改革”。“三个取消”即取消乡镇统筹费、取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消屠宰税，一步到位取消或逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；“两个调整”即调整农业税政策和农业特产税政策，调整后的新农业税实行差别税率，最高不超过7%，农业税和农业特产税不重复征收；“一项改革”即改革村提留征收使用办法，把村提留改为农业税附加，附加比例最高不超过农业税正税的20%，实行乡管村用。

安徽省被选为农村税费改革试点后，安徽省委、省政府高度重视，将农村税费改革作为全省的一项重大事务来抓。安徽省成立省农村税费改革领导小组，省委书记王太华任组长，省长许仲林任第一副组长；同时，在省财政厅设农村税费改革办公室，省财政厅厅长朱玉明任办公室主任，副厅长陈先森任常务副主任，具体负责组织实施工作。全省各市县乡镇也仿照省里的模式，成立了相应机构。

改革的大幕徐徐拉开，这必将是一场艰难曲折、波澜壮阔的农村改革。自2000 年3 月起，全省召开了多次农村税费改革工作会议，在全省上下展开了农村税费改革的培训和政策宣传工作。

安徽省确定农村税费改革三项政策界限：一是农业税计税的常年产量以1998 年前五年的数字为依据；二是计税的土地面积按第二轮土地承包合同确定的面积为准；三是确保农民负担不超过1997 年的水平。省政府对各类涉农收费、集资进行了清理，取消各类收费、集资、达标项目50 多项，基本堵住了农民称为无底洞的“三乱”现象。经过一年的改革试点，全省农民人均负担75.5 元，比1997 年的98.8元减少23.3 元；加上取消屠宰税和农村教育集资，农民总的税费负担减少16.9 亿元，减负幅度达到了31%。

农民负担虽然降下来了，但依靠农业税的县乡财政出现了较大缺口。2001 年2 月26 日，安徽省委、省政府召开了全省农村税费改革工作会议。会上，部分代表认为，基层财政的困难将阻碍农村税费改革的推进。因此，农村税费改革不能脱离农村以及城乡其他方面的改革孤立进行。改革成效有多大、改革能否持久地深入下去，在很大程度上取决于税费改革与相关配套改革能否呼应与配合。作为配套改革之一，中央财政在2000 年向安徽提供转移支付11 亿元，2001 年增加到17 亿元，比安徽最初上报的7 亿元整整多出10 亿元。作为配套改革之二，安徽对乡镇机构进行大力精简，事业单位财政供给人员精简幅度达40.6%。

2001 年，除安徽全省试点外，江苏省也根据本省情况，自主决定在全省范围内试行改革试点；此外，还有27 个省级行政区进行了局部改革试点。

农村税费改革的继续深化

针对早期农村税费改革试点中暴露出来的问题，2001 年4 月25 日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于2001 年农村税费改革试点工作有关问题的通知》，提出2001 年农村税费改革工作重点仍然是集中力量做好安徽省的试点，上年度已经选择改革试点省（自治区、直辖市），要继续抓好试点工作，但不再扩大范围；上年度没有进行试点的省（自治区、直辖市），可以选择个别有代表性的县（市）进行试点，但不在全省范围推开。

2002 年3 月27 日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于做好2002 年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定新增16 个省（自治区、直辖市）为扩大农村税费改革试点省，要努力做到“三个确保”，即“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要”。

政策一出，立即得到各地响应。为了保证“三个确保”的落实，中央财政安排农村税费改革试点转移支付资金245 亿元，用于弥补税费改革后县乡财政的缺口。

2003 年1 月18 日，时任中央委员会总书记胡锦涛在中央农村会议上作重要讲话，提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。3 月27 日，国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定2003 年要在进一步总结经验、完善政策的基础上，全面推进农村税费改革试点工作。

2003 年4 月，时任国务院总理温家宝出席全国农村税费改革试点工作电视电话会议。他指出，2003年农村税费改革试点工作在全国范围推开。当前农村税费改革的工作重点一是进一步减轻农民的负担；二是逐步取消农业特产税；三是农业税及其附加不准超过国家规定的税率上限；四是加快乡镇机构改革，切实转变政府职能。会后，北京、天津、云南、贵州、广西、广东、福建、新疆、山西、海南、西藏11 个尚未进行全部试点的省（自治区、直辖市），也都决定全面展开试点工作。

为支持各地税费改革试点工作，2003 年中央财政将农村税费改革转移支付资金增加到305 亿元，全国农民负担大幅减轻，基本实现了“村村减负，户户受益”的目标。

取消农业税是大势所趋

随着农村税费改革的深入，免征农业税提上日程。2004 年3 月5日，温家宝同志在第十届全国人大二次会议上作《政府工作报告》，宣布5 年内逐步取消农业税，并指出，为支持农村税费改革，中央财政当年将拿出396 亿元用于转移支付。第二天，温家宝同志在与湖北代表团一起审议《政府工作报告》时又指出：“历史上税费改革进行过不止一次。像唐朝的两税法、明朝的‘一条鞭法’、清代的‘摊丁入亩’，等等。每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为‘积累莫返之害’，这就是所谓的历史上有名的‘黄宗羲定律’。”温家宝同志的发言成为新闻热点，引起巨大的反响。

温家宝同志在第十届全国人大二次会议上宣布的5 年内取消农业税的消息，得到了各省（自治区、直辖市）积极响应。到2004 年年底，全国已有20 多个省（自治区、直辖市）宣布在2005 年取消农业税。

2005 年是农村税费改革攻坚之年。3 月15 日，温家宝同志在第十届人大三次会议上作《政府工作报告》时宣布：2006 年将在全国全部免征农业税。2005 年12 月29 日，第十届全国人大常委会第十九次会议的代表以162 票赞成、1 票弃权、零票反对的结果通过决议：从1958年起施行的《中华人民共和国农业税条例》，自2006 年1 月1 日起废止。时任国家主席胡锦涛签署了第46 号国家主席令，公布了这个决定。延续了数千年的农业税退出了历史舞台，全国农民的喜悦心情溢于言表。

几千年来，“耕者有其田”“均田免粮”一直是中国人心头的梦想。在中国共产党的领导下，中国农民经历了三次重大机遇：第一次是中华人民共和国成立后，国家废除了旧的土地制度，将约7 亿亩的土地分给农民，实现了“耕者有其田”。分到田的农民生产积极性高涨，我国连续几年喜获农业大丰收；第二次是改革开放初期实行的家庭联产承包责任制，使农民获得了充分的生产经营自主权，极大地调动了农民的生产积极性，带来了农村的历史巨变；第三次就是农村税费改革，农业税的最终取消，使中国农民实现了“免粮”的目标。只有在中国共产党的领导下，这两个梦想才能最终实现。免除农业税，为中国农村的税费改革画上了圆满的句号，中国农民从此卸下了这份重担，中国的农村建设之路也大踏步走进社会主义新农村建设时代。

[1]中华人民共和国农业部编：《中国农业发展报告1995》，中国农业出版社1995 年版，第66 页。

[2]沈镇昭、梁书升主编，中国农业年鉴编辑委员会编：《中国农业年鉴2001》，中国农业出版社2001 年版，第95 页。

[3]桂国强主编：《21 世纪中国纪实文学大系 2005 卷：民生问题》，文汇出版社2012 年版，第42 页。

[4]杨青平：《皇粮国税：税制流变与王朝兴衰》，河南人民出版社2006 年版，第226 页。

[5]中国农业年鉴编辑委员会编：《中国农业年鉴2004》，中国农业出版社2004 年版，第75 页。