乡村振兴战略下欠发达地区乡村风貌提升策略

■ 林伟鹏 LIN Weipeng 高 宁 GAO Ning 付晓荻 FU Xiaodi 程 亮 CHENG Liang

0 引言

全面推进乡村振兴战略已成为新时代解决“三农”问题的总抓手[1]，推动乡村“五大振兴”是加快推进乡村治理能力现代化、农业农村现代化的重大举措。乡村风貌是特定乡村地域区别其他地区精神气质、展现地方传统特质的灵魂所在[2-5]。面对乡村突出的环境问题，乡村风貌提升与重塑成为学者们持续关注的热点[5-6]。目前，多数学者主要围绕村庄风貌改造展开个案研究，且聚焦于乡村物质空间要素的提升策略[3]，而忽视了乡村风貌提升过程所内含的行为关系与文化价值导控等内容。由此，应基于乡村振兴与乡村风貌提升行动之间的内在逻辑，识别欠发达地区乡村风貌提升困境，因地制宜地提出提升策略，以更好地推动新时代乡村风貌提升行动落地实施。

1 乡村振兴与乡村风貌提升

1.1 乡村振兴的行动逻辑

乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的综合性系统方案[7]。2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》的出台，以政策法定化方式，为高质量推进乡村振兴战略，提供了全局性、综合性和系统性的法律保障[1]。全面推进乡村振兴，其核心在于理清乡村振兴战略思路中蕴含的区域视野、系统整合、民生导向三大行动逻辑。

（1）区域视野重点在于建立城乡一体、城乡互补、城乡融合发展的整体视角。如果就乡村论乡村，割裂乡村振兴和新型城镇化两大战略的内在联系，则难以实现解决“三农”问题的目标诉求。

（2）系统整合必须秉承乡村地域“要素—权益” “空间—社会”“物质—精神”的辩证逻辑，因地制宜地做好“五大振兴”的地域资源和行动框架整合，才能彻底解决乡村发展不充分的问题。

（3）民生导向则必须坚持农民主体性地位，切实解决农民群众最核心的利益问题。以农民群众收获更加充实的获得感、幸福感、安全感作为行动的价值诉求，才能真正打造安居乐业的美丽家园。

1.2 乡村风貌的价值内涵

乡村风貌的演化与社会、文化、历史、经济、生态等要素之间存在强烈的相互作用与因果关系[8]。多数学者认同乡村风貌是乡村地域外在物质空间要素与内在社会文化要素的综合表征，不仅包括乡村物质环境的地域特色，还映射出特定人文活动与信仰等精神内涵[2-5]。由此，本质意义上的乡村风貌，是特定地域区别其他地区的精神气质和地方性传统特征的灵魂所在，是特定乡村地域中乡村日常生活实践的形态显现，其价值内涵包含物质要素形态、行为关系样态和文化价值内涵三个维度。

（1）物质要素形态指向特定乡村地域的“空间性”环境本底，包括自然环境、人工景观、建筑风貌、街巷空间等物质空间要素状态。

（2）行为关系样态指向乡村地域内社会“关系性”特征，包括土地用途管制、产权关系、土地流转、职住关系等各类实践行为或主体交往的规则与秩序。

（3）文化价值内涵指向乡村地域内文化价值意义表达，体现文化道德层面复杂的象征意义，如传统习俗、祭祀礼仪、乡规民约等价值内涵。

1.3 乡村风貌的提升框架

乡村风貌具有鲜明的地域特色与审美判断[8]，呈现出要素多样、层级关联、功能复合等复杂的网络特征。乡村风貌管控作为乡村空间治理的重要组成部分，具有“物质—组织—权属”治理逻辑[9]。因此，乡村风貌提升需以乡村日常生活实践为核心，建立“要素—行为—价值”三位一体的行动框架（图1），借助多种要素整合、多元主体协作、多重价值共领等方式融入到乡村真实的日常生活中，才能得以真正实现。

图1 乡村风貌提升“要素—行为—价值”三位一体行动框架

（1）要素控制对应物质空间要素状态维度，以区域视野和系统整合的逻辑，明确乡村风貌所涉及山水格局、风貌分区、村庄肌理、建筑形态、环境绿化、重要节点、民族特色、文化符号等要素的控制与引导。

（2）行为导控涉及各类生产、生活等日常生活实践中行为关系的规则与约束，如生态环境修复、历史文物保护、规划建设许可等管理措施。

（3）价值引领是融合乡规民约、地方文化习俗、村庄规划手册等精神文化内涵的宣传教育和价值规范。

2 欠发达地区乡村风貌提升困境

2.1 乡村人口持续流失，社区活力差

欠发达地区普遍具有区位偏僻、交通不便和经济滞后等特征。在城乡居民收入差距日益扩大及城市务工收入的高预期作用下，欠发达地区乡村人口持续流失态势很难在短期扭转，“空心村”现象有加速扩延趋势。在2019 年对山东高唐523 个村庄的问卷调查中：17.40%的村庄宅基地闲置率超过20%，仅有9.75%的村庄宅基地无闲置；全县村庄人口老龄化率中位数为21.46%，老龄化率超过30%的村庄占比为7.36%。

村庄人口空心化是乡村经济社会功能整体退化的直接原因[10]，会导致耕地撂荒、宅基地闲置、人口老龄化与少儿化，使乡村社区活力持续下降，农业劳动力结构难以适应现代化农业的发展需要。与此同时，传统农业格局下的农村居民点分布过于分散，导致乡村公共服务与基础设施等公共设施的服务效率和品质持续下降，进一步降低了乡村社区生活活力。以鲁豫边界平原地区典型镇域—山东曹县某传统农业乡镇（图2）为例，共辖29 个行政村、78 个自然村。其农业以粮食作物为主，表演服饰、毛纺和木质工艺品等轻工业基础较好，电子商务有一定基础，但周边乡镇同质化竞争严重，人均耕地面积仅有726.67 m2。全镇第七次全国人口普查（简称“七普”）常住人口3.85 万人，占户籍人口的78.12%；村落平均常住人口为494 人。

图2 鲁豫边界典型镇域（山东曹县某镇）居民点现状图

2.2 乡村产业特色缺乏，内生动力弱

欠发达地区乡村的劳动力、资本、技术等生产要素在市场机制下，均流向高报酬率的城市地区。乡村留守人员主导的小农家庭经营主要以传统种植业为主，农业规模化和现代化程度普遍很低，呈现“小、散、弱”的典型特征。农业生产链条中的产前、产中、产后服务体系建设不够健全，涉农服务、资源的统筹整合也不到位，进一步加剧了农业特色发展困境。与此同时，欠发达地区城镇发育也普遍较为滞后，二、三产业规模偏小。2019 年山东高唐县村庄调研结果显示，全县452 个有效村庄问卷中，97%以上的村庄以传统种植业为主导，二、三产业主导的村庄仅占3.09%，且大部分村庄为城镇近郊村；有乡村旅游或电商的村庄分别为17 个和32 个，合计占比仅为10.84%。

2.3 乡村治理基础薄弱，监管约束松

乡村治理需要上级政府与村集体默契配合，才能保证村落管理、公共服务供给、基础设施建设、生态环境保护等诸多方面工作的顺利开展。乡村风貌管控的有效性取决于高度分化的农户对乡村风貌管控的理解、接受和参与程度，以及管控结果对生活环境品质提升、产业发展促进的实现程度。

欠发达地区乡村普遍存在集体经济偏弱、乡村治理基础与能力整体薄弱等问题，进而导致村庄建设和风貌管理松散、规划指导不到位等一系列问题。例如，邬庄作为山东省菏泽市曹县梁堤头镇首批社会主义新农村建设试点，虽然已是该镇乡村风貌管控与村庄治理较好的村庄，但依然存在着乡村集体经济薄弱、缺乏维护资金，导致村庄绿化、设施等管护不到位；甚至建成的扶贫车间，也因交通不便面临无人愿意租赁的尴尬局面（图3）。

图3 鲁豫边界平原典型村庄（邬庄）风貌现状

2.4 资金保障程度较差，长效机制缺

城乡二元结构体制下传统乡村公共品供给是“镇—村”两级的自我保障体系[11]。2006 年全面取消农业税，同步强化各级财政“三农”支出，并通过“财政奖补”推动“一事一议、筹资筹劳”，尝试以各级财政资金为杠杆撬动社会资金，建构后税费时代村级公共品供给路径。但“财政奖补”遭遇集体经济“空壳村”时，必然遗留日后维护资金不到位等运营问题。

乡村风貌提升以乡村公共空间品质提升为重点，但集体收入匮乏、资金保障不到位，缺乏长效维护机制等系列问题，成为欠发达地区制约乡村风貌提升的核心难题。绝大部分村庄内部道路仍以土路为主、缺乏硬化，污水集中处理率较低，无集中供暖和公共活动场地，生态环境品质差成为普遍现象。

3 欠发达地区乡村风貌提升策略

3.1 以产业振兴为根本，多元融合培育持续内生动力

3.1.1 “空间、产业、服务”三位一体的城乡统筹格局

产业振兴是乡村振兴的核心内容和保障基础，而城镇对乡村辐射和带动能力的不足，成为了经济欠发达地区实施乡村振兴战略最根本的约束。以小城镇为依托，建构区域视野之上的“空间、产业、服务”三位一体融合发展路径，通过多层次、多目标的城乡融合对接机制，依托小城镇建立集中的产业园区，通过集体经营性建设用地入市、设施共享，提升二产聚集效应。

推动小城镇产业链条、基础设施、公共服务等向乡村延伸，提升镇区辐射带动能力。如曹县某镇以城镇、服务中心、功能区和农村新型社区为核心，打造“一镇两心、轴带连接、组团发展”的总体格局，形成“一心、五点、两轴、四区、一带”的布局结构（图4）。依托农业产品、自然风光、乡土文化等乡村资源，建构东部特色养殖与种植区、西部有机农业示范区、南部黄河故道旅游休闲区三大板块，培育城乡一、二、三产业融合发展，为乡村风貌提升与重塑提供持续内生动力。

图4 山东曹县某镇空间结构规划图

3.1.2 “就业、创业、宜业”三业融合的产业发展路径

产业融合发展的关键在于土地、劳动力和资本等资源要素的合理配置。尊重农民首创精神，以创业促增收，重点培育以特色种养、适度规模农业等方式的新型农业经营主体；注重电子商务、乡村旅游等新产业融合业态的培育；鼓励经营性与公益性项目综合体立项，推进城乡要素跨界融合配置，以专业化、合作化、资源化为途径发展壮大新集体经济。

针对经济欠发达地区本地就业吸纳能力弱的困境，在山东曹县规划实践中提出通过乡村电子商务创业、镇区三产融合宜业、城乡多元模式就业等路径（图5），实现乡村劳动力“农业—非农”就业均衡、“自主—平台”创新创业统筹、“传统—现代”产业融合，建构产业发展持续内生动力，最终为乡村风貌提升奠定产业支撑。

3.1.3 “市场、集体、家庭”三方协同的要素整合行动

家庭经营在集体土地所有制的制度框架下具有基础性地位，“统分结合”双层经营体制有效实现的核心在于壮大集体经济。乡村振兴中要素整合的关键在于建立“市场、集体、家庭”的三方一体行动。统筹协调好市场主体经营的逐利性、集体统一经营的优越性、农户家庭经营的积极性，以清晰的产权格局调节主体间利益关系，建构共同行动的基层；以集体经济产权制度改革为突破口，因村施策实现资源整合市场化。鼓励通过政府组织、集体为主、邻村换地的方式，以“飞地”模式整合偏远各村的低效建设用地，并在镇区设立集体经营性建设用地集中建设区（图5），实现资源整合、统一运营，继而实现集体增收、资产增值、本乡就业、村民分红等综合效应，最终为乡村风貌提升奠定资金保障。

图5 乡村劳动力多元融合的就业模式

3.2 以组织人才为保障，多方协同建构提升行动框架

3.2.1 创新组织与人才双振兴的服务治理模式

乡村治理是国家治理的基石，组织振兴与人才振兴则是乡村基层治理现代化的坚实支撑。基层政府须回归“服务型政府”本位，致力于提高乡村公共服务供给能力和服务质量，提高政府办事效率，完善乡村振兴的体制机制。建立激励机制，以营商环境和服务品质促进乡村人才回流，为人尽其才搭建创业创新大舞台，积极引导新乡贤在组织振兴与人才振兴中的积极作用。

3.2.2 建构地方化乡村风貌管控技术规范体系

传统乡村风貌管控是乡规民约作用下的自组织逻辑。由于市场化侵蚀下的乡村自治能力、社会群体意识高度分化，建立新时代乡村风貌管控的政策管理手段势在必行。乡村风貌管控必须坚持强制性与引导性相结合、要素性管控与行为性引导相结合、技术性规范与治理性实践相结合。在“县—镇—村”国土空间规划体系中，建立风貌分区、内容分层、村庄分类的导控逻辑[3]，契合地方生活习惯和使用需求，以及施工、设计及技术能力，逐步完善地方性乡村风貌管控的技术规范体系。

3.2.3 面向实施导向的重塑乡村风貌行动框架

实现风貌管控的价值在于规划实施。重塑乡村风貌必须建立“政府—集体—农户”多元主体互动协商的行动框架。基层政府以组织振兴为根本保障，积极围绕产业和人才振兴“补短板、填洼地”，做好公共空间风貌提升和维护工作，尤其是重要节点的风貌设计，成为展现小城镇或村庄形象的重要窗口，实践中必然需要协调处理好周边权益主体的利益关系。例如，山东曹县某乡镇汽车站改造提升涉及多位住户和租户利益，通过多轮的互动协商，最终确定行动方案（图6），基层政府和村集体必须凭借“统分结合”中“统”的权威成为重塑乡村风貌的行动中坚，以此引导农户群众树立主人翁地位，积极参与到重塑乡村风貌的行动中。

图6 山东曹县某镇汽车站改造提升设计方案

3.3 以生态文明为抓手，长效激励重塑乡村环境品质

3.3.1 探索生态优势转化的市场路径

良好的生态环境是欠发达地区乡村最大的优势和财富。坚持山水林田湖草是一个生命共同体，以人与自然和谐共生为出发点，秉承乡村绿色发展为重塑乡村环境品质的必由之路，切实做到将乡村生态资源优势转化为社会经济内生发展的优势动力。创新生态产品供给途径，以“生态+”“农业+”等方面增加生态康养、观光休闲、科普教育等高生态附加值的产品供给体系和路径；建构绿色产业体系，坚持绿色转型、生态导向推动产业生态化、生态产业化，在一、二、三产融合发展中打通绿水青山向金山银山的转换通道。如山东嘉祥县某村庄结合废弃采石矿山生态修复工程，将生态修复与休闲旅游相结合（图7），围绕“石村民宿、矿坑公园”主题打造特色文化旅游目的地村。

图7 山东嘉祥县某村庄风貌提升改造设计

3.3.2 坚持问题导向的综合治理行动

以切实可行的综合治理行动解决乡村环境中的突出问题，建立“要素—行为—价值”三位一体的综合治理行动框架。要素控制要落实好上位规划传导，重点落实好自然环境与山水格局、村庄格局肌理保护等要素管控要求，着力解决农村生活垃圾、生活污水处理等难题；行为导控重点围绕生产生活、文化传统中的行为约束，明确农户建设、生态环境和历史文物保护的导控措施；价值引领注重村落环境设计中精神文化内涵体现，更要做好新时代价值规范的宣传教育。

3.3.3 建构生态保护的长效激励机制

整合各种渠道涉农生态保护政策资金，探索建立乡村生态保护长效激励机制[12]。筹建区域化生态补偿机制，以“生态公平”为欠发达地区自然环境的生态优势保持，争取持续的资金支持；建构多元化的参与机制，鼓励生产经营主体、村集体主动修建污水处理、废气处理、垃圾回收等基础设施，形成制度化的奖补措施；强化生态意识培育，加快生产生活方式转变，以体制机制创新推动乡村生态文明建设，持续提升品质家园建设的管理成效。

3.4 以文化振兴为基础，价值引领内化风貌重塑自觉

3.4.1 挖掘传统文化的新时代价值内涵

文化振兴是传统文化传承与发扬的有效途径。开拓进取、勤俭持家等传统文化理念，以及尊重师长、孝敬父母的传统文化品质，是构建乡村文明和谐新风气的宝贵文化价值基础。与此同时，传统美食、雕刻、戏曲、绘画等传统文化资源与遗产均具有培育文化产业、创新经济增长点的潜质。鼓励和引导正确的价值取向，不断丰富乡村文化认同中的时代价值内涵。通过优质乡土文化挖掘，破旧立新，形成文化自觉，从而规范市场、集体、个体生产和生活行为。

3.4.2 落实规划编制中全方位公众参与

乡村振兴中传统文化价值核心在于推动建设“乡愁”情感下的精神家园[13]。乡村风貌提升行动必须基于乡村生活实际，突出乡村主体性地位。无论是乡镇国土空间规划、乡村风貌提升专项规划，还是各种类型的村庄规划编制中，乡村规划师与基础政府必须摒弃规划制定者的身份，以规划引导者参与到行动制定与实施过程中。秉承村民“看得懂、读得懂、行得通”的规划理念，多方协作，充分调动村民积极参与的主动性，共同建立规范化的个体行为准则和规划手册。

3.4.3 培育风貌提升中乡村主体性自觉

建构新时代乡村道德评价机制，以有效的舆论引导促进乡风文明、弘扬正气。乡村风貌保护、提升和重塑应纳入到全体成员的文化共识与行动自觉中。真正将乡村风貌保护和提升行动内化成乡村主体建设自己美好家园的自觉行为，转化成为承载田园乡愁记忆的乡村共识，形成自我反省与自我规制的自觉意识，才能以价值引领实现实践创新。

4 结语

乡村风貌是融合了物质空间形态的独特文化特质。乡村振兴战略下，经济欠发达地区乡村风貌提升需要将五大振兴行动与乡村风貌的价值内涵相融合。尤其是因地制宜探索本地化的综合实践路径，不仅要注重产业振兴中内生动力培育，组织保障下的多方协同行动框架；还需建构重塑乡村环境品质长效机制，以价值引领乡村主体风貌重塑中的自觉，方能切实将新时代乡村风貌提升行动更好地落地实施。