开放式老旧小区更新利益冲突与规划应对

■ 张译心 ZHANG Yixin 杜立柱 DU Lizhu 杜昊霖 DU Haolin 闫树睿 YAN Shurui

0 引言

老旧小区更新作为城市发展策略和民生工程，一直受到国家高度重视，我国先后出台一系列政策举措：2016 年，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，强调逐步打开封闭小区；2019年，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅印发《关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知》，提出全面推进城镇老旧小区改造。自此，针对老旧小区改造、微更新的研究不断涌现，开放式改造逐渐成为重点。

一些住区自建成即为开放式，随时间推移成为“开放式老旧小区”。其更新研究多聚焦物质层面，对整体空间[1-2]或交通[3]、开放空间[4]等特定空间提出改造策略，较少关注社会层面；部分学者基于以人为本宗旨，从人群行为[5]、需求[6]等角度展开探讨，但多以居民为分析对象，兼论其他利益群体的成果较为鲜见。

由于开放式老旧小区的部分建筑、景观空间在本质上是“公共”的，其涉及的人员及利益格局极为复杂，偏倚任何一方都可能使更新无法顺利开展。因此，本文从化解多群体利益冲突角度探讨开放式老旧小区改造，提出一套“问题—利益—冲突—规划”理论分析框架，以期在满足各方需求中实现小区品质提升和功能完善的目的。

1 开放式老旧小区特征及问题

开放式小区是指由道路或地形自然分割，同周围环境无清晰分割边界，一般由政府主导管理且善治程度不高的住区[7]。其空间规划理念源于北宋汴梁城“坊市合一”的格局[8]，逐渐演化为当今的“密路网、多组团” 特征，典型代表有哈尔滨市芦家街片区、天津市白堤路片区（图1）。

图1 典型开放式老旧小区实景图

开放式小区虽然具有对外交通便利，底商服务发达等优势[9]，但是存在治安差、交通乱等不足，且随时代发展其居住环境愈来愈难满足人们现代化、生态化期望。

1.1 治安堪忧，管理难度大

治安管理问题是居民诟病最多、更新最为棘手的问题，存在住户变动大，出入人员复杂，设防少，损物、偷盗等不稳定因素。

1.2 交通混乱，慢行安全受影响

由于受到外部交通干扰，加之路幅较窄，小区部分主干道常发生“一车当关万车莫开”的混乱现象；停车设施缺乏、随意停车行为使小区道路低效、不堪重负；而汽车、自行车与行人的路权争夺导致事故发生，居民出行安全受到严重影响。

1.3 基础设施先天不足，功能退化

建筑老化，存在房屋渗漏水、外立面脱落等损耗；与居民生活息息相关的水、电、道路等市政设施功能退化，供水排水难、供暖管道老化等问题亟待改善；消防、照明、公共卫生等设施先天配置不足。

1.4 公服与现代需求脱节，商业设施同质化

开放式小区的公服资源中社区基础保障类较丰富，但文体、社会服务类稍显不足，且居住人口老龄化现状与趋势对养老设施提出新需求。诚然，众多商铺为当地和周边居民带来诸多便利，但商业业态档次略低，相似度高，层次少。

1.5 景观落后，公共空间私有化严重

由于老旧小区多建成于20 世纪末“重量轻质”的快速城镇化时期，其规划设计水准不高，绿化率较低（低于30%），且景观层次性、私密性相对缺失；其次，占道扩建、占绿地私改车库等公共空间私有化行为极大破坏社区整体风貌，使公共活动场地愈加欠缺。

在分析以上问题的过程中发现，不同利益间的抵牾是更新工作难以推进的“中梗阻”。从解决问题角度出发的更新方案也许较易形成，但可能有失偏颇；从利益相关者诉求的角度出发来化解冲突的更新方案或许更能构建长效机制。

2 更新利益诉求及冲突

要使规划成为利益“调和器”，需将改造置于复杂社会网络之中，将矛盾焦点映射于物质环境之上。由“利益—冲突”分析，开放式老旧小区更新利益相关者主要为4 类群体：住户、经营者、管理者与外部人员，其涉及到的个体利益、经济利益、公共利益以及各方利益博弈是小区发展与更新需要探讨的重点（图2）。

图2 “利益—冲突”分析示意图

2.1 利益相关者及更新诉求解析

2.1.1 住户的个人利益诉求：提升居住环境及品质

由于老旧小区居住条件普遍较差，经济条件好的原住居民陆续搬离小区，留下的住户往往经济实力弱，其需求多为较基本的居住及出行安全、水电等基础设施和公服设施完善以及环境提升。

2.1.2 管理者的公共利益诉求：改善民生和完善城市功能

在自上而下更新模式中，政府和物业公司构成的管理者是小区更新的发起者、领导者、协调者，代表公共利益，为居民化解民生痛点。他们都希望改善环境与基础设施建设，但侧重点不同，政府重视补充公服设施，促进小区功能完善，带动地区复兴，而物业则希望实现封闭管理，改变以往管理不当的窘境[10]。

2.1.3 经营者的经济利益诉求：持续化经营和最大化利润

开放小区往往占据城市优越地段，云集各色商家。大部分商家的诉求是占领经营高地，如建筑、街道空间；房东则希望租赁市场更加活跃。总之，经营者期盼小区更加开放，以提高商业竞争力。

2.1.4 外部人员的共享使用诉求：交通和服务便捷

外部人员包括过路人和被服务者。开放小区与城市在资源空间上互补，外部人员可以与居民共享部分资源，如道路、停车空间、公共空间及服务设施等。因此，外部人员的更新诉求为交通更加便捷、服务设施更加多元。

2.2 更新中利益冲突

2.2.1 空间结构更新冲突

更新中经营者希望空间保持开放、联通城市道路，以吸引潜在消费者；与之相悖，住户则渴望生活区重归封闭宁静、交通内部友好使用，以保障生命财产安全。因此，如何在保障居民合法权益的同时满足经营者诉求，营造兼顾封闭宁静与开放共享需求的住区环境，是空间结构更新中需要突破的难点。

2.2.2 服务体系更新冲突

新需求带来社交空间变革，社交空间变革有赖于服务设施的配置完善，且完善过程中，会产生两方面冲突。一方面，被服务人群的差异化需求难以兼顾，不同年龄、不同职业群体的差异心理行为特征导致服务需求各异；另一方面，经营性设施阻碍公益性设施嵌入，经济利益阻挡了公共利益、个人利益的实现，部分公共空间被挪为商用，导致养老、抚幼、医疗等设施补充较为困难。因此，在更新中选择适合的服务体系，是化解“需求多而广”和“空间少又微”的矛盾的关键。

2.2.3 环境系统更新冲突

尽管环境提升是利益相关者的共同诉求，但由于各方侧重点不同，更新中仍存在利益冲突，矛盾引发的主要问题如下：小区绿地及公共空间被私人活动占用，如停车、贮物及占道经营；管理者当下对住区环境的改造仅限于简单的环境卫生整治，难以从根本上提升环境质量；在增设设施、电梯和停车位时，往往存在侵占小区绿地及公共空间的行为，且缺少生态保护措施。因此，环境系统更新中应兼顾社会效益与生态环境效益，在满足居民对美好生态环境的需求的同时，实现住区的可持续发展。

2.2.4 资金筹措冲突

《关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知》文件中提出了“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点” 的集资方式，然而实际操作绝非易事。住户和经营者对为高品质更新买单表现不积极，搭便车心理明显；政府财政资金有限，出资不足。如何做好财务这篇文章，也是更新中需要破解的难题。

以上种种冲突需用新思路、折衷主义对策予以化解。

3 规划应对策略

3.1 合理的空间结构重构

住区更新中，如果保持开放式空间结构将影响住户居住舒适度，完全封闭则会导致活力降低、商户经济利益受损。适宜的开闭尺度、合理的门禁制度能够重构空间结构，这对于协调双方利益是必要的。

3.1.1 明确开放与封闭的范围和边界

综合考虑所在地区整体情况，依据经营者商业设施、住户出行安全、人流车流具体情况，重新确定组团门禁的设置位置，并研判道路开放与否。建议将商业设施较少、交通欠友好的区域进行封闭，而选取商业活动活跃、交通便捷、对缓解城市交通拥堵贡献大的街道和空间进行开放，以整体开放、局部封闭的方式进行管理和交通的同步适应性更新（图3）。

图3 合理的空间结构重构示意图

3.1.2 封闭区封锁策略

封闭区包括居住建筑及其周边封闭区域。

（1）考虑封锁层级和方式。在封闭组团不同位置分别设置栅栏、门禁、道闸、建筑（设洞口）等，以限制外部车辆和人员通行。部分区域宜采用柔性过渡方式划分空间，如布置庭院、绿篱、台阶、家具、休息平台等。

（2）推行智慧管理手段。运用物联网、云计算、人工智能等技术，根据封闭需求，搭建社区安全管理平台，引入智慧门禁系统，提升社区生活的安全性。

3.1.3 开放区提升策略

开放区包括开放街道、商业建筑以及开敞空间。通过增添开敞空间，植入商业设施，形成办公、商业、居住、娱乐功能混合的开放区，提升街道活力。

3.1.4 相关道路交通改造策略

（1）根据街道开放程度调整路权。开放街道分配机动车更多的路权，设置避让标识。封闭街道保障步行和自行车的路权和安全，并协调两者与其他功能及设施的关系。

（2）对道路进行交通稳静化(traffic calming)改造，提高开放街道的安全性，如收窄交叉口、减小转弯半径、制造振动及噪音以营造慢行氛围等。

（3）合理规划停车位，因地制宜设置斜向停车位、立体停车设备，并整合周边资源设置错峰共享车位。

3.2 特色的服务体系打造

化解服务体系更新利益冲突的关键，是围绕被服务群体需求有的放矢。利用自身商业过剩优势，结合其他公服配置调整和优化，打造差异化的特色服务体系。

3.2.1 差异化体系打造策略

应避免拘泥于粗放式“普适性”标准，从主要服务人群需求入手，提出具有针对性和实效性的补充对策（表1）[6,11]。

表1 特色服务设施补充策略

（1）完善基本配置。由于开放式小区结构与“15 min 社区生活圈”较为相似，基本服务设施可参照2021 年自然资源部组织制定的《社区生活圈规划技术指南》中“15 min社区生活圈”的相关内容补全短板（图4）。

图4 15 min 生活圈布局示意图

（2）继续深化特色。在社区“硬件”更新基础上，同步提升“软件”水准，加强住宅、户外空间环境、服务等要素之间的联系。例如，根据高龄者需求，营造与老年服务全方位关联的居住支持环境[12]。

3.2.2 共享与集约策略

（1）挖掘潜力空间。责令违建商店释放服务空间，或将旧建筑改为服务设施，如清华大学程晓青教授团队参与的大栅栏社区养老服务驿站改造项目，为此类改造提供了范本[13]。

（2）符合配建标准情况下将空间共享利用[11]。根据2019 年住建部对《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ39 2016）的最新修订，3 个班及以下的托儿所、幼儿园可与居住、养老、教育等建筑合建，此条规定为共享改造提供难得契机。

（3）鼓励将公服与相关经营性设施毗邻设置，以提升商业活力（图5）。

图5 共享与集约策略

3.3 友好的环境系统构筑

更新中应统筹考虑生态效益与社会效益，以降低改造活动对生态环境损害，使规划系统与微气候、土地、绿地植被和水体等要素有机关联，构筑友好环境系统。

3.3.1 空间环境更新策略

通过空间挖潜、微改造、释放私有化公共空间三种方式补种绿植，使社区达到绿化率标准，形成宜人的微气候[14]。并针对“开放—封闭”、“公共—私密”等不同层级结构的空间，实施差异化景观改造（图6），针对不同使用人群，优化功能、丰富景观层次、补充街道设施和家具等。

图6 差异化景观改造策略

3.3.2 基础设施更新策略

仇保兴指出“旧小区改造重要项目之一是海绵社区整体设计改造”[15]，意在将生态设计理念融入设施修复与功能提升，改善环境，提升品质[16]。基础设施更新应以打造海绵社区为目标，增设绿色基础设施，降低地面硬化率，提升生态效益。

3.4 多元资金筹措策略

资金筹措矛盾可采取以下手段缓解：①开展民意调查，提供菜单式定制服务；②建立经济评价指标，明晰投资效益，吸引社会力量参与；③转向区域范围，智慧统筹资金，在资源充盈的街区集资，并结合信息化平台进行资金平衡和调度。

4 开放式老旧小区更新实践

4.1 社区概况

柏林四季社区位于哈尔滨市江北大学城，对外交通便利，商铺云集，富有活力但安全欠佳。由于小区建成较早，基础设施功能退化等问题逐渐凸显。社区住户约5 000 人，其中原住居民仅占1/3，复杂的人群结构和利益构成导致更新中出现种种冲突，这些冲突将在更新实践中通过规划策略化解。

4.2 重构大开放小封闭的空间管理结构，保障住户和商户利益

小区改造前全开放，管理缺失；交通出行效率低，不友好不安全。结合道路安全和商业设施分布进行整体改造，形成“大开放、小封闭”结构，实现安全管控和交通顺畅，满足经营者和住户利益诉求。

（1）安全管理改造。社区内的开放街道将小区划分为5 个封闭组团（图7a），A、B 两条道路商业设施分布较少，将其封锁，仅允许内车行驶（图7b）。同时引入智慧安防管理系统，采用“微社区”方式对各组团进行分层封闭管理。

（2）安全交通改造。将全快行的开放交通体系改造为“外快内慢”体系。针对C 道路人车矛盾突出、商业设施众多现状，将其规划为商业步行街，疏散汽车至外围道路；并在外围车行道支路尽端设置停车带，以满足地面停车需求（图7b）。

4.3 打造盈利便利的特色服务体系，保障个人、公共与经济利益

从街区范围综合分析，对于社区众多老年居民，小区养老设施配套不足；对于周边青年，虽然小区经营性设施种类齐全，但是业态均质化严重、层次较少。针对以上主要服务人群需求，分类制定配套改造方案。

4.3.1 特色青年服务导向的经营性设施改造

与其他社区商圈相比，该小区的客群更加年轻，对潮流时尚的需求度更高，这就要求小区不仅应保证已有商业实体基本的运营规范，也应改造升级传统的商业模式，植入新型元素，激起年轻客群的消费热情。

（1）规范运营。鼓励物业统一运营管理旅店；推行廉租房制度，建议政府收购部分房屋设置毕业生合租单元[17]。

（2）提升档次。结合现状商店布局引导主题街道形成，以达成规模效应（图7c）。对噪声大、卫生未达标的餐店进行整治；对开办精品商业的经营者给予津贴鼓励。

图7 空间管理结构示意图

（3）营造文化特色。效仿南京大学与南京师范大学老校区周边地区，通过物质空间改造带动文化再生产，促进招商引资，实现商业绅士化[18]。

4.3.2 特色老年服务导向的公益性体系打造

由于建造时对高龄者需求的忽视，小区当下需要针对老年居民的身体状况和行动特点，对其生活环境、服务设施进行改造，为其提供多元的居家社区养老服务，打造“没有围墙的养老院”。

（1）活用闲置空间，完善服务环境。如采用释放车库等方式补充完备老年文化活动室、老年健身房、社区食堂等服务设施，并建设老年日间照料中心、卫生服务点等共享使用设施。

（2）引入智慧养老、家庭医生服务，增强“软性”建设。通过更具弹性化、个性化的智能技术，从健康管理、志愿服务、线上诊断等多个维度打造智慧养老服务体系，为老年人营造全方位乐龄生活。

4.4 构筑大秩序小景致的环境系统，保障社会和生态效益

小区在环境与设施方面均存在不足，场地功能单一，公共空间私有化，小区道路排水困难，局部路面塌陷，建筑屋顶漏雨严重，部分居民私自改建钢板屋顶。在环境与基础设施改造过程中，采用“秩序”与“自然”共生的大秩序小景致理念，完善场所功能，增强生态设计，协调社会效益与生态效益，打造可持续发展的生态小区。

4.4.1 空间秩序与景致改造

为提升居住环境品质，促使小区的休闲空间景观为居民服务，改造充分利用小区用地范围内的绿化基础，根据不同的开放程度，打造差异化的空间形式，构筑多样化的空间景致。

（1）释放私有化公共空间和绿地。依法拆除私有化屋顶、围墙以及地砖，恢复小区内的公共绿地的原貌，引导小区解决私搭乱建、乱堆乱放、侵占公共空间等问题。

（2）联通周边公园资源，构建有机连续生态廊道，并结合道路系统构建慢行网络，连接公共设施和开放空间节点，形成多层次公共空间网络[19]。

（3）开放区功能由“内向”转为“外向”，以提升使用效率。如效仿扬·盖尔在西雅图街道活力实践中将停车带改为公共空间等做法，将停车带末端改为兼具服务性和游憩性的“口袋公园”。

（4）封闭区功能改造侧重住区内部使用人群需求。在菜市场等设施内部，为老人提供休憩场所；在健身场地与广场，将老幼互动场地融合设计；对公共服务设施出入口、社区出入口、主要街道等重要空间进行无障碍改造，为特殊群体的日常活动提供便利（图8）。

4.4.2 基础设施自然生态改造

引入绿色雨水“收集—储蓄—排放”系统，对漏雨屋顶、塌陷地面和积水地面进行一体化改造。屋顶置换为含雨水收集系统的生态屋顶，建造“下沉绿地+雨水调蓄”海绵化模式绿地[20]，停车场改换透水铺装[21]，街道实施“绿巷改造”计划[22]（图8）。

图8 改造总平面图[21-22]

4.5 拓展融资渠道

针对融资困境，提出以下建议：①以各个封闭组团为单位，“化大为小”分别筹资与改造；②充分引导学生参与更新，推行“社区货币”活动，学生参加社区改造活动就能获得“地域货币”，可用于支付房租、餐费，或者获取商服折扣；③积累专项维修基金，争取“省市级奖补资金”。

经过以利益冲突为切入点的改造，更新能起到住区活力倍增器与社会稳定器的作用：遵循开放社区、“海绵城市”理念的更新积极响应国家、政府号召；新的空间结构满足住户的封闭安全诉求；特色服务体系的打造将促进小区、街区经济发展，使经营者从中受益。

5 结语

空间更新成功的关键是协调利益的更新规划。我国小区改造方兴未艾，开放式老旧小区更新涉及到资源流动以及住户、经营者、管理者与外部人员间利益的分配，规划师作为协调者必须正视这些利益相关者的差异诉求，时时以求解利益“最大公约数”为目的，由此更新方可良性持续。本文提出的工作框架首先从开放式老旧小区的问题出发，以利益相关各方的诉求和冲突为开展工作的着力点，进而从空间组织、服务体系、环境系统、资金筹措方面提出应对策略，可为规划人员工作的开展提供思路参考，以期保证相关工作的体系化和专业化。