机构编制法定化评价指标体系构建研究

●韩宇

推进机构编制法定化是全面依法治国的内在要求。构建科学有效的法定化评价体系，对推进机构编制法定化具有引领作用。本文基于江苏省推进机构编制法治建设实践，创新应用层次分析法（AHP），对构建机构编制法定化评价体系进行了研究并提出政策建议。

一、确定机构编制法定化评价指标

近年来，江苏省在推进机构编制法定化过程中，坚持以党管机构编制为首要原则，突出党对机构编制工作的集中统一领导，建立健全省委编委工作规则和省委编办工作细则，落实归口管理要求，广泛开展《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》）及配套法规制度学习宣传，牢牢把正机构编制法治建设前进方向；坚持以法规制度建设为必要支撑，以省委党内法规形式制定《条例》配套法规——《江苏省贯彻〈中国共产党机构编制工作条例〉实施办法》（以下简称《实施办法》），以省委编委名义制定《推进机构编制法规制度体系建设两年行动计划（2021—2022年）》，探索形成以《实施办法》为主体、相关规范性文件等为补充的“1+N”机构编制法规制度体系；坚持以服务中心大局为主要目标，着眼改革发展急需，围绕经济发达镇改革、综合行政执法体制改革、事业单位改革等重点工作，及时出台政策文件，精准投放机构编制资源，为“强富美高”新江苏现代化建设保驾护航；坚持以严肃监督检查为重要保障，扎实开展《实施办法》实施情况评估、部门“三定”评估、机构编制执行情况和使用效益评估，加强与纪检监察、组织、审计和财政等部门的协作协同，凝聚监督检查合力，压实机构编制法治建设责任链条。

在工作推进中，有些方面需要进一步研究。在机构编制法定化评价方面，一是专项评价多、综合评价少，多为有关具体事项的评价，缺少对机构编制法定化的综合评价；二是评价指标权重设置的研究不够深入、科学检验不足；三是自我评价高、服务发展弱，个别地区只注重评价本级编办主责主业完成情况，体现地方特色、引领服务发展的“指挥棒”作用发挥不够充分。

为健全机构编制法定化评价体系，助力提升机构编制法定化水平，结合改革实践，提出若干评价指标。主要考虑有：一是突出固化经验，对积累的成功经验，比如坚持党管机构编制原则、加强法规制度建设、服务中心大局、严肃监督检查等，通过纳入评价体系，总结深化；二是突出解决问题，坚持系统谋划评价指标，充分借鉴部门“三定”评估、机构编制执行情况和使用效益评估等条线评估特色做法和评估标准，侧重指标的定量分析和因地制宜；三是突出规范有效，在体现工作程序规范和机构编制管理规范的基础上，引导被评价单位持续在“管好”和“用活”上下更大功夫，进一步打牢机构编制工作基础，提升机构编制使用效益；四是突出优化高效，将评价指标进行分层分类、合理布局，尽量减少指标层级和指标数量，强化评价的科学性、针对性和可操作性，构建简约高效的评价体系。据此，初步设计“健全领导体制”“加强法规制度建设”“规范工作程序”“规范机构编制管理”“严肃监督检查”五个一级指标，进一步细化为“坚持党管机构编制原则情况”“落实归口管理要求情况”，“《条例》《实施办法》学习宣传情况”“现行有效法规制度数量”“现行有效法规制度类型”“研究谋划情况”“服务本地经济社会发展情况”“动议情况”“论证情况”“审议决定情况”“组织实施情况”，“申请事项情况”“执行情况”“使用效益情况”，“严禁‘条条干预’情况”“协作联动机制建立情况”“对违规违纪违法行为处理和问责情况”17个二级指标。具体见表1。

表1 评价体系分层结构模型

二、构建机构编制法定化评价体系

（一）构建评价体系层次结构模型

参考AHP层次构建标准，以一级指标为准则层（Ci）、以二级指标为指标层（Pi），建立3个层次综合分析模型。

（二）构造比较判断矩阵

根据1～9比率标度法（表2），结合专家意见，构造A－C，C－P之间因素两两比较矩阵，并对其进行一致性检验（表3）。

表2 1～9比率尺度值含义

表3 判断矩阵及一致性检验

（三）判断矩阵的一致性检验

根据AHP，结合yaahp软件的统计计算，对构造的6个矩阵进行一致性检验。以判断矩阵的随机一致性比率C.R.（＜0.10）为标准，即判断矩阵的一般一致性指标 C.I.与平均随机一致性指标R.I.的比值（1～9阶R.I.值参见表4）。计算结果表明:上述矩阵C.R.在允许的误差范围（＜0.10）内时，即判断矩阵具有满意的一致性，说明各评价指标的权重赋值符合要求，一致性合理。

表4 1～9阶R.I.指列表

（四）评价指标的综合排序

由AHP得出准则层（C）对目标层（A）的权重值和指标层（P）对准则层（C）的权重值，经加权综合，可算出指标层（P）对于目标层（A）的综合权重值，完成评价体系模型构建（表5）。在选取的17个指标中，综合权重值最高的是“加强法规制度建设”中的“服务本地经济社会发展情况”（P7），其权重值为0.1813，表明该评价体系模型有利于引领机构编制工作围绕中心、服务大局。

表5 评价指标综合权重值

三、总结与思考

层次分析法被广泛应用于社会、经济、科学以及数学问题的分析。本文将层次分析法引入机构编制法定化评价体系构建，在一定程度上解决了法定化评价不够全面、指标权重设置不够科学、服务发展导向不够鲜明的问题，为做好地方机构编制法定化评价提供了参考借鉴。

一是在概念理解上，注重立法性和原则性相结合。立法程序极其复杂，将所有机构编制事项都由立法机关事先作出授权和安排，显然不现实。在立法还不够及时健全的情况下，推进机构编制法定化是原则和立法意义上法定化的双重要求。因此，机构编制法定化评价，不应只是机构编制的党内法规制定、实施、评估等相关情况的评价，还应包括遵循法定原则的制度性文件（规范性文件、标准等）相关情况的评价，以及相关机构编制管理（执行）行为的评价。

二是在指标设置上，注重硬约束和软服务相适应。机构编制工作的重要任务是为高质量发展提供体制机制和机构编制保障。在地方机构编制法定化评价中，也应妥善处理严控机构编制与满足发展需要之间的关系，既要坚持机构编制刚性约束的原则，也要坚持“瘦身”和“健身”相结合的原则，既要评价是否“管住”，又要评价是否“用活”，突出服务保障指标的权重。

三是在实际操作上，注重标准化和个性化相统一。指标权重是相对的，权重小的指标不代表不重要，可能因为普遍都能做好而不受关注；权重大的指标是还需强调注意的地方。开展评价应一视同仁，坚持“一把尺子量到底”，确保公平公正。但是，各地方实际情况不尽相同，对同一项工作的考量也不一样，所以应鼓励创新，在完成规定动作的基础上，允许有自选动作。

四是在结果运用上，注重强引导和弱激励相互补。机构编制法定化评价的高低不会直接影响地方的利益，也不会直接影响机构编制工作人员的职务晋升或奖励荣誉，是一种弱激励。因此要兼顾价值排序和效率评判，注重弥补弱激励带来的期望落差，如可以采取将评价结果纳入综合考核、对评价好的进行通报表扬等方式，加强对地方推进机构编制法定化的引导。

五是在巩固成果上，注重阶段性和长期性相衔接。法定化评价不是一次性评价，而是为今后推进机构编制法治建设的前瞻性评价。通过阶段性的评价，可以更好地把握机构编制工作发展规律。应注重将发现的特色做法和先进经验及时提炼总结，以制度形式固化下来，系统性推进机构编制法治建设提质增效，不断提升机构编制法定化水平。