我国高校新型智库建设的困境与消解

文/孙清忠 黄方方

作为“软实力”竞争的关键组成部分，高校智库是国家思想创新的重要动力源泉。目前，高校智库虽多，但堪称高水平的还不多，新型智库建设在质量上与世界一流高校智库有较大差距。目前，国内关于高校新型智库建设的研究还处于起步阶段，多数研究未能从理论视角剖析高校智库建设存在的内部深层次问题。

高校新型智库和新制度主义的内涵

根据联合国开发计划署（UNDP）的定义，智库是知识与权力、科研与政府之间的中介者或中间对话人。高校智库因其性质、类别、功能等不一，目前学术界没有统一的定义。我们更倾向于以下定义，即高校智库是指利用高校智力资源提供政策建议的组织与咨询机构，具有研究独立性、成果专业性、服务非营利性的特点。新型智库是从传统智库向现代智库转型，从单一主体向多元主体转变，从封闭向开放转向的智库。高校新型智库建设就是要突破以往的机制体制障碍，充分发挥高校学科、平台、人才等优势，更加注重自身组织的独立性，强化成果的原创性与实践性。

新制度主义理论是美国经济史学家道格拉斯·诺斯等人提出的。霍尔和泰勒把新制度主义划分为三个流派：理性选择制度主义注重个体利益最大化，突出算计行为，可分析基于利益基础上的个体理性选择；历史制度主义指出组织间会因资源的稀缺性而形成竞争冲突，可分析围绕资源竞争等形成的组织间权力冲突；社会学制度主义强调文化属于制度内涵，以“合法性”或“社会适应性”表达身份，可分析不同组织间的文化冲突。智库研究是一种规范、全面的研究，背后隐含着利益、权力和文化。当新型智库形成时，不同主体利益、权力和文化的差异，便会集中在这一制度生产过程中显现出来。

基于新制度主义视角的高校新型智库建设困境

（一）理性选择导致的主体利益冲突

基于理性选择制度主义视角分析主体间的行为选择，实质就是探讨行动主体利益间的冲突。这种利益冲突表现在两个方面：

一是依附性与独立性的冲突。独立性是智库生存和发展的必要条件，然而现有的体制造成高校智库组织上严重依附高校，经费来源上过多依赖政府投入。

高校智库主要包括研究院（所/中心）、协同创新中心、人文社科研究基地、社科专题数据库、软科学研究基地等多种形式，多是学校的二级单位，不具备法人地位上的独立性，财务不能独立核算，其人事编制、考评方式、课题研究等运行机制，要严格按照业务主管部门即高校现有考核模式进行。此外，智库成果多是报告形式，更注重应用性，但高校评价体系还是突出理论性成果，在职称评定、课题成果等方面，较多强调论文、书籍等形式，因而智库成果在大多数高校很难得到考核评价认可。

高校智库的经费主要来源于政府，大多数智库自主支配的资金较少。因此，经济上的依附关系，决定了智库研究往往受制于经费提供者，加之组织和个体的惰性，往往是在已有的框架下展开“命题”式研究，长此以往，有些智库就会异化为政府政策合理性的证明者或传声筒。

二是政府需要与范式研究的冲突。高校智库经常被认为是“曲高和寡”，一方面反映了其理论研究的长处，但另一方面也反映了其脱离实践的现象。由于高校更擅长基础研究，而政府更需要应用研究，关注点的不同使得高校智库服务社会的效果不佳。目前，智库研究成果一方面是入口的问题意识不强，很多还是基于学理性分析，讲究论证严谨的范式研究；另一方面是出口的对策可操作性欠缺，较多的对策没有从政策制定者角度出发，因而在对策实施主体、改革完善内容、评价监督等多方面都缺乏针对性，大多数的建议也就无从被采纳实施。

（二）权力的非对称分布导致的组织与学科专业权力冲突

历史制度主义强调制度产生与运行对权力、权力的非对称分布的影响。非平衡状态的权力形成了不同制度特征，彼此间的权力关系不一，使得主体间出现分歧与差异，从而形成了不同的矛盾体。高校智库中存在着科层制与学科专业层级两种权力关系：

一是从科层制体系来看，行政管理体制冲突不可避免。高校目前普遍存在的问题是行政权力和学术权力边界不清，高校学术组织对行政权力的依赖性过大。我国高校管理体制主要是“校—院—系”科层制体系，尤其是行政权力大都集中在校级层面，院系一级主要是落实单位。部分承担智库职能的机构，或与规划管理部门、科研管理部门合在一起，或一个机构两块牌子，经常被视为高校的二级行政单位，依附性明显。独立发声的内在属性要求智库在管理方式、报送机制、成果归属等方面具有一定的自主性。因而，高校的权力与智库的权力具有不同的诉求，由此形成的管理制度体系，使得双方互相掣肘。

二是从学科专业权力关系来看，内部权力划分是冲突焦点。近年来，新型智库建设不断强化，并越来越重视决策理论和跨学科研究，但新型智库的跨学科特征也面临着内部的权力冲突，并主要表现为三个方面。（1）学科专业边界控制权冲突。智库具有交叉学科研究性质，不同学科专业会维护其各自领域的职称晋升、人才引进、课题评审等权益，学科权力冲突在所难免。（2）智库成员个体利益权冲突。智库成员大多由不同学科领域的研究者、教师组成，因学科背景、学术影响力、绩效诉求等差异，个体间亦会出现冲突。（3）学科专业资源配置控制权冲突。高校智库的跨学科整合也是资源共享的过程，然而不同学科专业的权力分布是有差异的，基于利益最大化的考虑，大多数的主体都会强调更多的资源分配，在资源的有限性分配与不同学科的无限性诉求间，对资源配置控制权的争夺使学科专业间的权力冲突不可避免。

（三）合法性机制引起的多元文化碰撞

合法性机制是指那些诱使或迫使组织采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。新型智库与当前制度环境相适应，具有很强的“社会合法性”。然而，在新旧制度的转换过程中，所产生的不同组织形式必然有并存交汇的过程。因此，传统智库文化往往会与新型智库的要求发生冲突，并在组织之间以及组织内部呈现出来，具体体现在：

一是智库的多元化需求与趋同性冲突。每一个组织在获得合法性后，都有其不同于其他组织个体的属性与发展逻辑。对于智库而言，更是千差万别，需求不一。智库由于各种条件限制，从组织机构设置、定位到产品的创新模式，都出现了高度的趋同性。大多数高校智库附属于学校，缺乏清晰的定位，研究人员承担教学、科研、学生服务和社会服务四重角色，生产的学术产品与政府需要的思想产品之间，存在供需错位的现象。同时，传统智库主要发挥工具性咨询的单一功能，缺乏评判仲裁、决策延迟、问题解决以及对他者游说的功能。

二是新旧文化—认知框架间的冲突。我国高校传统的智库模式存在互动性不强、宣传影响力有限、成果转化不足等缺陷。新型智库建设需要突破传统智库的制度藩篱、文化传统、社会认知等，建立一种基于新制度的新文化—认知模式。新旧文化的不同认知模式，使得冲突不可避免。

基于新制度主义视角的高校新型智库建设困境的应对之策

（一）顶层设计，科学规划

一是在管理方面要突破传统管理模式，实现“管办分离”。为解决高校智库的强依附性问题，需要吸取国外智库机制运行经验，从三种形式突破现有的管理模式。（1）理事会负责制。理事会作为最高决策机构，负责智库的发展规划、人才队伍建设、资金筹集以及人事任免等重大事项决策。智库主任由理事会任命，负责智库的具体事务执行。这种模式能有效保证各群体人员的利益。同时，由于有相应的专家委员会，行政和研究各有分工，各方更容易接受。但是，也需要注意分割好行政权力与学术权力。（2）委员会负责制。设置管理委员会、学术委员会和咨询委员会等部门来开展工作，是一种联合负责制。其优点在于能够充分发挥各委员会的专业作用，减轻直线管理的负担；但它不利于集中统一，容易形成多头领导。（3）双重负责制。这种模式综合了前两种的特点，即以理事会负责制为基础，在理事长领导之下设立各职能委员会，分别从事专业管理，作为理事长的参谋。理事长由校领导和首席科学家两人担任，委员会成员由各参与领域专家组成，可以从行政管理和学术研究两个方面进行设置，以学术研究为重心，使行政管理为学术研究服务。双重负责制使得各方任务明确，自主性较强。

二是在经费方面要畅通智库筹资渠道，提高财政独立性。国家应以更灵活的方式支持智库发展，如增加间接拨款、政府补贴等形式，加大资金支持力度，使智库具有财务自治权，但政府不能干预研究结论。同时，高校要努力从社会公益基金、民间资本以及国外资本等渠道获得研究经费，开辟多渠道、多元化的智库经费来源渠道。打造智库优胜劣汰的成长环境，在新型智库的早期阶段可以对其采取引导培育等方式，待其走向市场后，生存能力差的被淘汰，而生存能力强的会不断壮大，自我发展能力逐渐增强。此外，独立的基金会模式无疑是高校新型智库发展的一种选择，以保障高校智库的可持续发展。

三是在研究方面要明确角色定位，开展多元化研究。高校新型智库建设需要以思想独立为基调，做“进谏者”、引导者，而不是政府决策的宣传者。当前，基于“依附性”的高校智库发展逻辑，大多数研究者并没有形成自身独立的政见，而是一味迎合上级偏好。显然，这种状态不利于构建一流高校智库。当然，高校智库的研究内容也并非可以游离于政府决策需求之外，脱离社会现实。高校智库应以服务决策为导向，加强与政府的沟通联系，针对国家战略规划、社会发展问题、政府管理难题，提出具有前瞻性的政策思路、解决方案，从战略层面有效对接政府的决策需求。

（二）大胆探索，创新机制

一是建立政策分析市场机制。若高校新型智库具备独立法人资格，即可与委托单位直接签订服务合同，真正成为主体，激发带动思想市场的活力。通过市场竞争实现优胜劣汰，构建健康有序的政策分析市场，需要做好两方面工作：一方面，实行决策咨询项目招标制度和研究成果采购制度，明确标准，公开招标，建立行业进退机制，确保政府需求方与智库成果供应方的各自利益，推动咨询行业形成竞争机制；另一方面，完善第三方机构采购成果机制，从课题发布、招投标竞争、成果鉴定评价等诸多方面，授予第三方机构更多权限，以推进智库的自主长远发展。

二是改革科研组织机制。高校新型智库需整合科研资源，注重改革创新，形成研究合力：一方面建立适应市场需求的新型治理机制，加强智库快速反应与应急对策研究能力，提升智库管理的综合能力；另一方面完善开放合作、联合攻关的工作机制。高校新型智库建设需要发挥“内部旋转门”优势，组建跨部门、跨学科的专家团队，联合攻关，积极探索开放、集成、高效的新模式，优化组合封闭、分散的研究资源，使“各自为战的科研模式”向“团队合作的科研模式”转变。

三是改进智库研究成果的评价机制。在评价主体方面，打造多元主体视角的评价机制，以为政府提供决策依据、战略思路、方针路径等为主进行评价，以为企业解决生产、管理、销售、经营等问题为主进行评价，以为社会团体解决生存发展问题、社会服务等为主进行评价；在评价内容方面，从智库研究成果的层次、社会影响力、效益、作用等方面进行考察，特别是把应用性研究成果作为重点评价内容，提升政策研究的科研评价权重；在评价指标方面，调查报告、研究报告和咨询报告等的数量和质量的稳定性、建议被采纳的比例、专家担任政府顾问的情况等，应作为核心的量化评价指标，制定定性与定量相结合的、综合的、多层次的评价指标体系。

四是完善多层次的成果转化与传播机制。高校新型智库的发展不能仅限于为政府出谋划策，还要面向社会引导舆论、沟通民众，积极拓宽成果转化渠道和载体，以提升智库的社会认同度，借助研究成果的转化和应用，实现专家与民众互动，提升研究成果的现实指导性，不断增强其对政府决策、社会舆论和国际交流的引导力、影响力。

（三）融入理念，塑造文化

一是要明确“新型智库”的建设理念。（1）树立新型智库建设理念，明晰高校新型智库与传统智库的区别，打破纯学术研究的范式，把研究目标统一到服务经济社会发展决策上来。（2）注重成果的实践效益和价值，独立建言而非亦步亦趋，提高服务政府决策的意识和能力，使研究成果有效对接政府的决策需求。（3）强化共同目标观念，找到一个利益均衡点，即多利益主体计划实现的共同目标，避免不同机构、学科的冲突，缓解参与人在学科身份、学科归属以及组织角色层面的冲突，确保组织系统的稳定性、协同性。

二是打造“高校品牌”。（1）树立品牌意识。通过打造品牌，发挥品牌效应，提高智库的综合实力与品牌影响力，最终影响政府决策。（2）明确研究特色。找准方向，强势研究领域与优势学科互为倚重，步步深入，形成自己擅长的研究传统和研究分析领域。（3）打造“拳头”产品。高校新型智库建设的成功与否，关键在于能否产出一批具有较强实践指导性的思想产品。只有拿出既有前瞻性、战略性，又有针对性、可操作性的研究成果，才能保证智库的影响力和生命力，进而打造有世界影响力的中国高校新型智库品牌。