协同治理模型视角下城市网格化实践模式研究——以T 市B 区“四全”模式为例

宋 洋（中国社会科学院大学政府管理学院，北京 102488）

一、问题提出

网格化治理作为政府治理和社会治理的交汇点，其机制创新和有效运作对实现政府流程再造、职能重组、权责明晰和资源下沉等具有重要影响，对提升基层治理专业化和科学化水平发挥着中枢作用。2021 年4 月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》有针对性地提出，“健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”［1］。这表明，网格化管理已成为基层治理实践和创新的重要形式之一。因此，改进网格化协同治理模式，通过统一划分综合网格，明确网格服务事项，借助多网融合、多格合一来提供精细化、专业化、精准化的公共管理服务，成为网格化管理的重要发展方向。

在各地的实践探索过程中，网格化管理呈现两种基本的模式选择：一是横向到边。这一模式注重网格的地理边界，即进一步细分社区管辖范围，将若干栋住宅或小区划分为一个基础网格，300—500 户居民为一个网格单元。二是纵向到底。这一模式侧重网格化治理的内容和方法。比如，在力量配备上，该模式将社工、辅警、党员骨干、“两代表一委员”、“小巷管家”、人民调解员、平安志愿者和楼栋长等行动者纳入兼职网格员范畴，以发挥各自的积极作用，从而形成与社区既有相对分工又有协同合作的工作机制。

在学术研究领域，对网格化管理的研究主要集中在基层治理［2］、无缝隙政府［3］、政策扩散［4］、治理模式［5］、逻辑和运行机制［6］、治理能力和体系［7-8］，以及“从网格化管理向网格化治理、网络化治理的研究转向”［9］等方面。这些研究为探讨网格化治理模式提供了理论资源与实践思路，然而，基于协同治理视角展开的研究，尤其是围绕网格化治理过程中蕴含的协同机制的研究仍相对较少。部分学者尝试从协同治理角度进行了研究，如构建网格化协同治理新机制并作为社会治理精细化的实践路径［10］、构建城市网格化治理与智慧社区协同运作机制［11］、协同治理视角下的社区网格化管理绩效研究［12］、农村社区网格化协同治理内嵌机制的优化路径［13］等。这些研究虽然具有一定的协同治理意涵，但是仍存在以下不足：一是未能将网格化治理与协同治理进行耦合，尤其是将协同治理模型作为网格化治理分析框架的研究成果尚不多见，而通过协同治理模型的若干关键变量来分析网格化治理实践模式的成果更是凤毛麟角；二是对网格化治理中的协同机制研究关注不足，既有研究大多囿于实践维度，对理论层面的理解和把握不够充分，而且在案例分析和机制路径等方面的研究存在实践短板。

笔者从2019 年起就加入北京大学国家治理研究院“构造共建共治共享的城乡社区治理共同体研究——基于T 市B 区社区治理的实践”以及“T 市B 区智慧城市建设及治理效能研究”两大课题组，并围绕课题研究内容曾多次深入B 区开发区、街道和社区开展深入系统的调查研究。在调研过程中，与地方党委政府、相关职能部门、街道办工作人员、社区工作者、专兼职网格员、普通民众进行了大量访谈，搜集和整理了若干具体事例，充分认识到城市社区网格化管理创新还面临诸多困境。在此基础上，本文以克里斯·安塞尔和埃利森·加什共同提出的协同治理模型为分析视角，选取T 市B 区“全域、全科、全时、全员”的“四全”特色网格化治理模式为案例，围绕参与动机（协同动力）、催化式领导、制度设计和保障、协同过程、协同结果等内容，总结出网格化协同治理的实践模式，以期为新时代其他地区优化和提升网格化治理提供可资借鉴的理论思路和实践方式。

二、城市网格化协同治理的地方实践：基于T市B区的案例分析

B 区位于T 市东部沿海，行政区划面积2，270平方公里，海岸线长153 公里，常住人口约207 万人，下辖5 个国家级开发区和21 个街镇，共有302个社区、139 个村。B 区通过推行网格化管理和服务，积极探索破解体制机制和政策性难题的路径，在网格化治理过程中基本实现了政策集成、资源集聚、力量整合和互联互动，努力形成共建共治共享的整体合力。

（一）治理模式与总体架构

2018 年以来，B 区积极探索基层治理新思路，将协同治理内嵌于网格化治理中，以推进市域社会治理现代化。2019 年7 月，B 区正式组建和成立网格化管理中心，由区委政法委代管。其法定职责是：负责网格化指挥管理平台的日常管理、运行维护和数据统计分析工作；负责推动各街镇网格中心和区级职能部门协调联动；负责对“吹哨”调度事项及12345 热线等各类渠道反映问题的受理、分派、督促落实和回访反馈；向组织人事、督查等部门提出相关事项承办结果的考核评价建议；指导各街镇综合治理中心（网格化管理中心）做好网格员培训管理和业绩考核；负责智慧城市建设中便民服务等相关工作。自网格化管理中心组建以来，其依托网格化服务管理平台、便民热线处置系统和综治指挥信息化系统，贯通专职网格员巡查、12345 热线、雪亮工程视频监控、融媒体和区长信箱等渠道，实现了数据集成、运行监测、分拨处置、指挥协同和应用评价等五大功能，实现了对各类社会治理事件“第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决”以及对办理情况的全程跟踪、督办和闭环管理。同时，强化社会治理大数据应用，为党委政府科学决策、考核督办提供案例依据和数据支撑。

总体来看，B 区坚持党建引领共同缔造，持续推动社会治理重心下移、力量下沉，基本实现小事一格解决，大事全网联动，打通服务群众的“最后一公里”，创新形成了“一网统管、两级中心、三大板块、四全特色”的网格化治理模式，如图1 所示。

图1 B 区网格化治理模式

此外，还构建起“区级—街镇—社区（村）—基础网格”的四级网格治理架构，并由“区委书记—街镇书记—社区（村）党组织书记”三级书记任网格长，由B 区网格化管理中心、街镇网格化管理分中心、社区（村）党群服务中心以及专职+兼职网格员形成“横向到边、纵向到底”的四级网格业务联动处置体系，如图2 所示。

图2 B 区网格化治理总体架构

（二）网格化协同治理的“四全”特色

B 区网格化治理体系可概括为“全域、全科、全时、全员”的“四全”特色。“全域”体现了社会治理的广覆盖，落实好“守土有责、守土尽责”的总体要求；“全科”体现了社会治理的整体性和系统性，实现了将社会治理事项精确至各个具体的关联部门；“全时”和“全员”体现了信息要素支撑的全天候以及重视拓宽群众参与的全口径。概言之，“四全”治理体系整合了网格化巡查与便民热线两大途径，构建了协同治理的新型机制，体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的协同发展思路，探索形成了“多网合一”“一网兜清”“接诉即办”“协同共建”的实践模式。

1.划分“全域网格”。B 区按照“街巷定界、规模适度、无缝对接、动态调整”的原则，结合管辖面积、人口和业态等三个要素，划定基础网格743 个。这些网格具体可分为城镇社区网格、农村网格、企业网格、特殊网格①特殊网格一般涵盖以下4 种情况：一是以民政局划定的四至边界为准，管辖权有异议或现状管辖有争议；二是网格属于地广人稀的偏远区域，网格员巡查通勤时间较长；三是网格内业态复杂，如存在街镇难以沟通协调的大中型企业或相关单位，网格属于生态涵养区、无人区、建筑施工区域等；四是其他特殊情况导致网格员难以进行日常巡查等。或问题网格等四种类型。其中，21 个街镇划定605 个网格（包括城镇社区网格355 个、农村网格135 个和特殊网格或问题网格115 个），5 个经济开发区划定基础网格138 个。T 港区面积131平方公里，预留30 个基础网格，最终基础网格数量达到800 个左右，实现了全区范围内的全域覆盖。更为重要的是，“全域网格”核心围绕“人”的需求来展开，重点关注城镇社区网格体系建设。当然，全域网格也存在一定的短板。比如，5 个经济开发区的网格各有其特点，而各类企业和T港区还存在多元管理的特殊性，如何将其纳入区级网格管理体系并做到全面融合，还需要在实践中进一步深入探索。

2.整合“全科网格”。按照“多网合一、一网多格、一格一员、一员多能”的要求，B 区配备了一支包含600 余名专职网格员的队伍，并根据《B 区网格化服务管理手册》规定的工作流程，对公共安全、综合治理和环境保护等15 大类、149 项巡查事项和管理事项进行全方位日常巡查，及时上报各类社会问题和隐患，同时记录《民情日记》，充分发挥“侦查员”的作用，从而做到将人、地、事、物、组织等事项“一网兜清”，然而，现阶段还难以将纷繁复杂的事项全部纳入网格管理。同时，要逐条逐项确认哪些社会治理事务能够或适合纳入网格化治理体系，仍然需要采用循序渐进的方式推进。

3.打造“全时网格”和“全员网格”。“全时网格”通过网格员日常巡查、“雪亮工程”视频监控智能化应用、12345 热线和随手拍等各类问题反映渠道得以实现，最终实现7×24 小时全天候派单处置，并联动全区90 余家社会问题承办单位，形成“分拨转办、核实处置、办结反馈、回访评价、监督考核”的闭环工作管理流程，如图3 所示。

图3 B 区网格化工作流程

“全员网格”按照“接诉即办，有求必应”的要求，并按照“1+5+N”原则配备基础网格力量，广泛动员社会力量进入网格，通过津治通（APP）、组织在线百姓需求（微信小程序）和随手拍（APP）等信息载体，建立简易快捷的问题反映渠道，充分调动广大人民群众的积极性，通过“党建引领”将各种社会力量引入网格，打造共治同心圆，构建共建共治共享的社会治理共同体。在“1+5+N”原则中，“1”指专职网格员，“5”指社区社工、社区民警、物业工作人员、楼门栋长/村民小组长和人民调解员等兼职网格员，“N”指党员骨干、平安志愿者、社会组织等各类社会力量。虽然“全时网格”和“全员网格”依托12345 热线电话初步实现了人人都是网格员的目标，但按时办结率和群众满意率还需进一步提升。

三、协同治理模型视角下城市网格化实践模式的内在分析

（一）协同治理模型的内容阐释

本文以协同治理模型为视角，分析中国城市网格化实践模式。该模型由美国加州大学伯克利分校克里斯·安塞尔和埃利森·加什共同提出和建立，如图4 所示。

图4 协同治理模型①图4 协同治理模型是笔者根据英文模型翻译而来的。原模型参见Chris Ansell and Alison Gash，Collaborative Governance in Theory and Practice，Journal of Public Administration Research and Theory，2008，Volume.18，Issue.4：543-571。

1.初始状态。初始状态（Starting Conditions）的功能主要在于介绍协同治理产生的背景，并列明合作开始的条件，其可促进或阻碍利益相关者之间以及组织与利益相关者之间的合作。初始状态包含三个具体要素，即不同利益相关者（指参与者）权力与资源的失衡、参与动机（协同动力）以及过去合作或冲突历史［14］。其中，最为关键的要素是参与动机（协同动力），它是协同治理产生的重要驱动因素。

2.催化式领导。催化式领导（Facilitative Leadership）是指领导力被视为协同治理中的关键因素，从而将不同行为主体带到谈判桌前，引导他们完成协同过程中难度较大的环节，最终培养出行动各方的协同精神。这是因为，领导力对于制定与维系明确的基本规则、建立信任、促进对话和探索互利共赢等都至关重要，特别是面对各方协同动机较弱、权力与资源地位不平衡等情况时，领导力将成为促成协同治理最有力的因素。

3.制度设计。制度设计（Institutional Design）是指协同的基本协议和基本规则，这对于协同过程的程序合法性至关重要。制度设计的主要内容包括：一是决定哪些利益相关主体进入协同过程是最基本的设计环节，并强调过程的开放性和包容性；二是制度设计必须体现规范化和透明化的要求，并以共识为导向，确保程序正当和相互信任关系的建立；三是时间节点（Deadlines）是协同治理制度设计的议题之一，对避免永无止境的协同过程有重要影响。

4.协同过程。协同过程（Collaborative Process）是该模型的关键，其与初始状态、催化式领导和制度设计等紧密相连。协同过程由5 个变量构成：一是面对面的对话（Face-to-Face Dialogue）。协同治理需要建立在相关利益主体间有效沟通的基础上，面对面的对话能够打破成见并化解沟通过程中出现的障碍。其不仅是协同治理的必要条件，而且还可以丰富公民参与的方式，比如搭建“综合论坛”或形成“对话程序”往往是有效的方式选择。二是建立信任（Trust Building）。除了面对面的对话以外，协同治理过程还包括建立相关利益主体间的信任，这也是协同过程初期的重点和难点。三是对过程的投入（Commitment to the Process）。各方对协同过程投入程度和承诺行动是决定协同成败的重要变量。当协同动因相对薄弱时，可通过授权或立法等形式规范协同治理过程，避免部分参与主体不对结果承担责任，并尽可能地促使参与各方共同对决策承担责任。四是达成理解与共识（Shared Understanding）。在协同过程的某个节点上，利益相关主体必须了解他们共同达成的目标是什么，也就是所谓的共同愿景。这一过程也可以被视为一种协同学习的过程。五是阶段性成果（Intermediate Outcomes）。在达成最终目标之前，如果能取得阶段性的小成果（Small Wins），并将其反馈到协同过程中，既可以加快参与主体间建立信任的过程，也能够形成协同合作的推动力量，还可以促进协同过程的良性循环和协同目标的实现。安塞尔和加什认为，协同过程的这5 个变量间并非单向的直线关系，而是一个环形关系。

（二）协同治理模型视角下城市网格化实践模式的运行逻辑

本研究将协同治理模型应用于B 区网格化治理的具体实践，并围绕参与动机（协同动力）、催化式领导、制度设计和保障、协同过程和协同结果等5 个最重要的方面展开理论与实践相结合的研究，从而在学理意义上厘清城市网格化实践模式的运行逻辑。

1.参与动机（协同动力）：行政资源与社会需求间的张力结果

根据协同治理模型，参与动机（协同动力）是产生协同治理的关键变量。在实践运行过程中，人民群众的各类需求日益多元化和精细化，然而，政府拥有的各类资源往往具有较强的同质性和单一化。由于行政资源的相对集中与需求信息的多元化之间存在不匹配的现象［15］，信息资源的拥有和配置也存在类似的情形，表现为纵向层面的行政化和集中化、横向层面的原子化和分散化等特征，由此导致需求信息分布和资源配置错位。上述两种情形的存在，催生了实践运行过程中协同治理的动力，通过协同优势解决不匹配带来的资源浪费、信息梗阻和效能弱化等问题。

从T 市B 区的实践看，虽然网格化协同治理的主要动力仍来自上级政府的行政指令——落实市委关于“战区制、主官上、权下放”的党建引领基层治理体制机制创新的总体部署，但政府通过与其他主体间协同合作，构建起统一的基层治理平台和利益协调机制。其参与动机（协同动力）表现在三个方面：一是以主动作为实现政府“到位”。这要求网格员在日常巡查中主动发现社会治理的隐患和问题，让居民感受到服务型政府就在身边。二是积极有为地解决政府“缺位”。让人民群众通过随时拨打12345 热线，使其拥有反映问题的便捷途径，说话有人听，事情有机构会办，办了之后及时回复。三是通过大数据赋能解决政府“短腿”。社会治理信息一体化平台的建设，将基层社会治理的数据一网尽收，实现智能化治理，解决政府全天候服务的“短腿”。

2.催化式领导：坚持党建引领，形成协同合力

在协同治理模型中，领导力内涵是多向度的，其关键要素包括领导者能力、外部情境等，并具有动态性、多层面以及丰富内涵［16］。催化式领导在培养行动各方协同精神方面发挥着重要作用。在实践过程中，党组织引领社区治理越来越成为基层治理实践和创新的重要方式［17］，基层治理的运行逻辑是在党的统筹领导下实现的，党的领导构成领导力最关键的内涵和变量。B 区在网格化治理实践中取得成效，在于真正处理好了两个方面的关系：

（1）网格化治理体系与网格化党建的关系。在B区的网格化治理体系中，注重强化党的领导，发挥党委总揽全局、协调各方的作用，以此更好地统筹政府、市场、社会等力量，形成“问题联治、风险联控、平安联创”的良好局面。换言之，通过将党支部或党小组建在网格上，把党组织的服务管理触角延伸到基层治理的各个细胞，以此随时随地了解群众需求和困难。在此基础上，通过发挥基层党组织领导和核心作用，把源头预防、排查化解、服务群众等措施落实落细，以网格管理的规范化、精细化提升社会治理效能。尤其是区委组织部在主导红色网格党建过程中，注重将党建工作具体化，将红色网格党建改为组织在线，发动党员在网格中亮明身份，主动认领并协调解决网格中上报的群众诉求。此外，通过共享基层党建和基层治理的相关数据，组织在线侧重依托党员双报到制度，鼓励在职党员积极认领所住小区内的社会治理事项，发挥党员工作时间之外的先锋模范作用。这既是对网格化治理的补充完善，也是对党建引领基层社会治理体制机制创新的重要探索。例如，党建红网格作为功能性网格，可将党支部或党小组建在实体网格体系内，填补专职网格员八小时工作外的空白，有效凝聚社区党员力量，打造网格内为民服务的“共同缔造”阵地，推动基层党建与基层治理有机衔接、良性互动和深度融合［18］。

（2）网格化治理机制与“街镇吹哨、部门报道”的关系。“街镇吹哨、部门报道”以街镇属地为主体，以部门属事为主责，依托网格化治理和网络技术，形成“问题排查、研判分析、街镇吹哨、区级受理、部门报到、监督考核”的工作流程，实现“受理、执行、督办、考核”闭环管理，其实质是赋予街镇调动委办局等行业主管部门权力，解决“条条单一”问题，形成社会治理的协同合力。

3.制度设计：双重制度和保障体系的支撑

协同治理需要在问题和目标双重导向的引领下，主要依赖制度设计来保障协同治理过程的稳定性和规范化，从而借助制度的刚性功能，维持协同治理的有效运行。B 区从考核问责通报制度、疑难问题协同会商制度等方面着手，不断优化网格化协同治理的运行机制。具体来看，区网格中心制定了科学合理、简洁明确的周报、月报评分体系，对承办单位的办件情况进行排名公布，建立起有效的倒逼机制。周报、月报围绕群众反映和网格巡查问题，强化分析、综合评价，充分发挥考核指挥棒作用，强化对高频问题的监督考核，并用大数据定期直观反映各单位处理网格问题的实际效果，内容涉及平台系统整体运营情况、案件处理情况、案件分类情况、热点问题和经典案例处理等情况。区政府主要领导定期在政府常务会上总结点评，约谈连续三次排名靠后的部门，有力促进责任落实。此外，依据《网格化管理工作考核办法》《便民服务响应系统工单处置考核管理办法》《网格化服务管理工作不作为不担当问题线索移送制度》等规章制度，按照首问责任制原则，对复杂疑难工单提级办理，由分管区级领导或各级网格长推动解决。

4.协同过程：多要素有机联动与叠加

协同过程是协同治理模型的核心，并与协同模型其他部分紧密连接，主要体现为助力协同有效实现的工作流程和机制，其中，多要素有机联动与叠加是推进和优化协同过程的关键，比较全面地体现了协同过程的基本要素如何发挥作用，协同过程具体表现为以下三个方面：一是实现治理目标的协同。B区“四全”模式的协同目标是充分调动众多治理主体的积极性和主动性，以整合力量和优化流程为重点，以责任落实为根本，切实解决关系群众切身利益的问题，全面提升社会治理精细化精准化水平。二是解决各类网格多头管理的问题。以B 区网格中心统一划定的实体网格为基础，其他各种网格必须在地理边界上与实体网格保持一致，信息平台由区网格中心统一整合，各单位资源向实体网格汇聚，功能向实体网格叠加，形成网格化管理“地理边界统一、信息管理集中、部门资源整合、业务功能叠加”的良性发展机制。三是着力搭建协同平台。推进网格化与行政执法监督、数字城管、智慧城市建设、平安建设、社区警务、重点关爱群体智能平台等的深度融合，突出多元化融合发展，持续释放网格化管理潜力，使基层治理的信息化水平和精准度得到有效提升。

5.协同结果：三重优势的积极输出

协同结果研究包括协同优势（Collaborative Advantage）及协同惰性（Collaborative Inertia）研究［19］。由于协同行为的绩效结果并不明显或绩效结果的效率低下，在实践中可能会产生“协同惰性”。结合B区实践来看，区级职能部门、街道、社区、社会组织及民众的协同互动关系的协同优势主要体现在以下三个方面：

（1）变“大网”为“微网”，让治理触角“灵”起来。网格化协同治理的内容既囊括城市管理、市容环境和消防安全隐患等直观性比较明显的公共事务，也包括直接服务群众需求的具体事务。在网格化管理手册中规定的15 大类、149 项巡查和管理事项，仍然是一张“大网”，要根据问题导向和目标导向对具体事项进行分析处理，形成解决专项突出问题的“微网”机制。比如，为避免高龄独居老人在家中发生意外情况而无人过问的问题，B 区在全市率先开展重点关爱群体智能服务试点工作，为11 个街镇的504户高龄独居老人安装SOS 报警器、智能手环、智能血压仪、智能电话等智能感知设备，实现即时感知、精细服务。通过在网格化管理中增加新的服务管理模块，实时监控独居老人身体状况及其家中水、电、气情况，监测分析预判，及时发布预警信息，依次通知被监测对象的监护人、近亲属及社区网格员，以便遇到突发状况能够协同各方力量快速处置。

（2）变“分散”为“聚合”，让治理数据“用”起来。环保、城管、公安、市场监管、应急管理等部门的网格管理系统各有其侧重点，通过推进一体化网格管理信息平台建设，克服条块分割与数据孤岛问题，促进信息共享，实现政策集成、资源集聚、力量整合、互联互动，形成社会治理精细化、精准化的工作合力。2021 年，B 区整合全区所有街镇、开发区网格管理数据资源，综合分析运用，实现城市运行的宏观决策指挥、预警提示调度和事件跟踪评价。充分发挥12345 热线汇集民情民意的平台作用，加强数据统计分析，累计向区纪委监委、区委巡察办、区检察院、区委缔造办、区委专项办、区政府办、区政务服务办和区长效办等8 家单位，提供涉及交通运输、政务服务、营商环境、公益诉讼、形式主义、官僚主义和不担当不作为等问题线索工单数据2 万余条，为精准服务群众和合理问责提供依据，从而持续提升社会治理效能。

（3）变“专兼”为“全员”，让治理力量“强”起来。加强和创新社会治理，体制创新是关键，核心是人。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，必须畅通各种力量参与社会治理的渠道。B 区坚持基层治理与基层党建有机衔接、深度融合，推动政府与社会治理力量下基层、进网格，具体在于：一是专职力量进网格，组建了一支600 余人的复合型专职网格员队伍；二是社区力量进网格，目前有以社工为主体的兼职网格员3，000 余名；三是机关力量进网格，4，800 余名机关干部到社区入列轮值；四是社会力量进网格，通过党建红网格汇聚了B 区55，000余名党员、物业人员、五老人员、志愿者等进入网格，实现治理力量在基层汇聚、问题在网格解决。同时，B 区将12345 热线划归区网格中心承接管理，努力做到社会治理事项的主动发现和“接诉即办”，有效地调动了广大群众参与社会治理的积极性。

展望未来，网格化协同治理的发展方向应是：紧密结合数字政府建设，学习借鉴先进地区的经验模式和智慧化管理手段，立足本地区实际，通过“网格化+”实现各类社会治理创新平台融合发展，积极推进“网格化+雪亮工程”“网格化+城市执法监督”“网格化+便民服务”等系统平台的深度融合对接，健全完善跨部门、跨层级、跨区域的协同运行体系，更好地实现网格管理中的资源整合、快速反应和联勤联动，持续发挥网格化协同治理的优势与潜力。