英国的反洗钱工作机制

编译/戴铭

洗钱是指为掩盖非法资金而对犯罪收益进行的处理，包括但不限于对资产的隐藏、转换、转移或移除等行为。相对于欧美其他国家，英国对洗钱犯罪的监管更为严格，其反洗钱立法涵盖了所有形式的犯罪收益，对几乎所有经营性活动都提出了防范洗钱犯罪的要求。

一、英国的洗钱犯罪背景

第二次世界大战后，英格兰银行使英国成为欧洲新出现的离岸美元中心。离岸美元游离于美国境外，不受美国法律约束和美联储监管，同时也与英国经济分开，几乎不受任何监管，形成利润丰厚的离岸交易空间，以美国银行为主的外资银行能在其中做它们在本国做不到的事情。这个快速增长的离岸美元市场与英国及其控制的各海外属地融为一体，逐渐形成位居世界首位的全球性避税网络，每年通过英国实现的洗钱规模可以达到数百亿英镑。在20世纪末，来自毒品交易市场的“黑钱”每年约有85亿英镑，占英国GDP的近1%。大规模洗钱活动的巨额收益，吸引了许多英国会计师和律师的参与，因为英国的律师、会计师、银行家和金融家等对客户咨询的问题具有完全处理权，而复杂的洗钱活动需要律师和会计师的专业知识和技巧，比如通过空壳公司或衍生市场清洗犯罪收益等。一些证券管理服务、金融有限公司、信托投资公司等金融服务企业也因此成为洗钱犯罪的工具。

英国财政部大楼

二、英国反洗钱机制组织架构

在英国，反洗钱政策的制定与国际合作主要由财政部和内政部负责，其中财政部负责行政方面，内政部负责刑事方面。此外，由外交部和国际发展部合并而成的“外交、联邦和发展办公室”，也具有部分反洗钱国际和国内合作职能。洗钱案件的调查、起诉及犯罪收益的没收，由警署、税务部门、皇家检控署和资产没收局分别行使。反洗钱监管职能主要由金融监管局行使，金融监管局是根据《反洗钱条例》设立的一家私营部门，没有政府拨款，所有运行费用均由各家金融机构提供，它负责对各金融机构执行反洗钱立法的情况进行监督，督促金融机构忠实履行法律义务。除金融监管局外，英国负责反洗钱的监管机构还有博彩委员会和税务海关总署，其中海关负责对跨国洗钱犯罪活动的调查、侦查和追踪。同时，英格兰银行和税务总局在各自领域中也具有部分监管职能。当监管机构怀疑某些活动涉及有组织犯罪或其他犯罪时，会与英国国家犯罪调查局等执法部门合作。此外，英国还有一个由负有金融监管职责的行业协会联合发起成立的联合反洗钱指导小组，它是英国金融业反洗钱工作的行业自律组织。

2006年4月，英国成立重案及有组织犯罪调查署，将原来国家犯罪情报署搜集、分析、提供金融情报和协助调查的职能并入该局，并在其下设立国家金融情报中心。国家金融情报中心由来自警察、海关、税务等执法机关的专家组成，负责接收、分析、流转从可疑活动报告中搜集的金融情报。可疑活动报告是英国打击洗钱、恐怖主义、重案和有组织犯罪、腐败和欺诈的重要情报来源。按照英国法律要求，金融服务等行业的工作人员，在工作中发现疑似洗钱或恐怖融资交易时，必须填报可疑活动报告，以保护相关机构和工作人员免受洗钱犯罪指控的风险。收到报告后，金融情报中心会根据报告内容分别交给有关部门处理。同时，警方和金融机构共同组建金融特遣队，负责调取现场摄影、录像、录音等，获取洗钱分子的作案证据，协助执法部门调查洗钱犯罪。根据英国2017年《刑事金融法》，有时金融服务行业内的申报者还要在受监管行业内分享信息。英国金融情报中心每年要接收46万多件可疑活动报告，几乎所有数据都会通过安全渠道与执法部门共享。同时，金融情报中心与其他相关国家金融情报机构建有信息共享平台，在全球范围内接收和分享信息，并与主要国际组织密切合作，打击洗钱和恐怖融资活动。2013年，重案及有组织犯罪调查署改组为国家犯罪调查局，主要职能是打击有组织犯罪、经济犯罪、网络犯罪和涉及儿童的性犯罪等。2018年，英国在国家犯罪调查局下增设反洗钱专门机构“国家经济犯罪调查中心”，首次将执法、司法机构、政府部门、监管机构和私营部门聚集在一起，主要职责是搜集分析与犯罪收益和恐怖融资有关的可疑活动报告、识别犯罪资产、向有执法职能的部门提供线索、协助打击洗钱和恐怖融资活动等。

为顺应新形势发展需要，2018年3月，英国成立加密资产工作组，对加密资产开展调研分析。2020年1月，金融监管局开始监管某些从事加密资产活动公司的反洗钱和反恐融资活动，要求在英国开展加密资产活动的现有企业遵守2017年发布的《反洗钱、恐怖主义融资和资金转移（付款人信息）条例》，于2021年1月前在金融监管局注册才能继续开展业务，其他公司须自2021年1月10日起停止交易，届时未停止交易的公司将承担相应刑事或民事法律责任。

三、英国反洗钱法律框架

英国的反洗钱法律规范体系主要包括四个方面。一是由议会制定的反洗钱单行法律。主要有《反恐法》《犯罪收益追缴法》《反恐怖主义犯罪和安全法》和《重大有组织犯罪和警察法》等，2018年又新出台《制裁与反洗钱法》，旨在顺利推进英国脱离欧盟的过渡进程，确保其维持现有法规并与金融行动特别工作组（FATF）提出的国际标准和建议保持同步。二是法律授权的政府机关（主要是财政部）制定的反洗钱行政规章。主要包括《反洗钱条例、资助恐怖分子和资金转账条例》等。三是由英国金融监管局制定的系列反洗钱规则手册。如《反洗钱规则手册》《指定专人操作规则和原则手册》《高级管理人员内控手册》等，这些规则手册会不定期更新，主要用于指导被监管机构规范运营。四是由行业自律组织制定的反洗钱指南。如联合反洗钱指导小组发布的《英国金融服务业反洗钱操作指南》，该指南虽然不具备法律强制力，但对法官判案具有十分重要的参考作用。

上述法律中最基本的法律是《犯罪收益追缴法》，该法设立了不披露罪和泄露信息罪，要求银行、投资、汇款等受监管的行业在怀疑客户或其他人有洗钱嫌疑时必须向监管部门报告。三类涉嫌洗钱的行为被规定为犯罪：一是隐藏、掩饰、转化或转移犯罪收益，或将犯罪收益转移出英国（第327条）；二是为他人获取、保留、使用、持有犯罪收益提供便利（第328条）；三是明知或应知为犯罪收益，而获取、使用或持有（第329条）。同时，对犯罪收益和洗钱的上游犯罪作了较广泛的定义。犯罪收益包括因犯罪活动获得的现金和用此类现金购买的房屋、车辆，以及银行信用余额、公司股权等所有收益。至于谁实施了该行为、谁从中受益，以及相关犯罪行为本身和犯罪收益是在《犯罪收益追缴法》生效（2002年）之前还是之后发生的，都不影响界定。在洗钱上游犯罪的认定上，该法将属地原则和普遍管辖原则相结合，将洗钱上游犯罪的范围扩展到一切可以产生经济收益的犯罪行为，不再仅限于严重犯罪、特定类型犯罪或可能判处监禁的犯罪。在某些情况下，虽未在本国发生但依照英国法律应承担刑事责任的行为，也可以认定为洗钱的上游犯罪。

英国《犯罪收益追缴法》规定的“泄露信息罪”，是明知或应知警方正在进行同洗钱犯罪有关的调查，仍将涉案信息透露给相关人员、阻碍警方调查的行为，法定最高刑期为5年有期徒刑。该罪名所称的信息，既包括可疑活动报告与洗钱犯罪调查有关的所有信息，也包括办理和处置有关洗钱犯罪的机构、人员及进展情况和案件本身的信息。除涉及犯罪收益的洗钱犯罪之外，英国法律还明确规定了“协助他人保存犯罪收益罪”的罪名。该罪名所指的犯罪收益包括来自世界各地、所有类型的犯罪收益。比如一名英国的财务顾问在明知其客户的资金来自纽约证券交易所，而在相应的交易又涉嫌欺诈的情况下，仍然为该客户提供咨询，并建议其投资海外信托基金，那么，该财务顾问的行为就构成犯罪。英国法律规定这类犯罪只要形成指控，就必须加以审理。

英格兰银行

2022年5月，当时的英国王储查尔斯在议会发言时表示，英国政府计划于今年出台《经济犯罪和公司透明度法案》，根据该法案，英国将实施一项新的“海外实益登记制度”，要求拥有英国财产和土地的海外公司的实际所有者披露真实身份，以应对每年流入英国的约1000亿英镑的非法资金问题，那些不能证明自己财产是合法所得的人，财产可能会被没收。那些刻意隐瞒、不申报受益所有人的实体财产可能会被出售，相关责任人可能被处以高额罚款或最高5年的监禁。

基于互联网络的电子转账模式给洗钱犯罪提供了更多便利

四、英国的金融情报制度

英国建有以国家金融情报中心联网数据库为依托，汇集反洗钱信息储存、查询、交流、反馈功能于一体的情报信息平台。平台与英国国家警察信息中心和海关总署数据信息中心实时联网，方便各成员单位查询数据资料。执法机构可以进入数据系统获取最新信息，并向平台反馈办案中需要的情报深度分析等需求，由金融情报中心酌情处理。

1.可疑活动报告制度。只要经营机构和从业人员通过主观判断认为某项交易可疑，就可以向金融情报中心报告。英国的现金交易监测主要是依托可疑活动报告体系建立，国家金融情报中心发挥着信息枢纽和核心作用，以金融机构、大额现金交易商、律师及房地产经纪等中介机构、海关等为主体，对多行业现金交易实施监测。英国《犯罪收益追缴法》规定了向国家金融情报中心进行可疑活动报告的两种类型：“必要披露”和“授权披露”。如果一个人知道或怀疑某人从事洗钱活动，或有合理理由知道或怀疑（无论其是否真的知道或怀疑）某人从事洗钱活动，则会触发必要披露。未按要求披露此类信息，属于刑事犯罪，可追究相关人员个人责任。授权披露是指一个具有专业身份的人在专业活动中遇到可能涉及犯罪收益的交易时，向有关调查部门提交可疑活动报告的行为。如果提交的报告能够体现被报告资产为犯罪收益的具体细节，且相关调查部门给予了合理同意或可视为给予了合理同意，那么报告人就可以对将来可能发生的洗钱诉讼免责。也就是说，英国的金融情报中心有权同意报告人完成可疑交易。这种豁免避免了因法律规定的低门槛造成过多人面临不必要刑事责任的风险。接受授权披露的对象必须是警察、海关工作人员、公司或其他组织内部指定接收可疑活动报告的人员。例如银行如果怀疑客户要求其进行的付款资金涉嫌犯罪收益，银行或其工作人员可以向金融情报中心披露，申请获得继续交易的同意。这时只要金融情报中心不拒绝同意，银行及相关工作人员就会被纳入有效的法定豁免范围，相当于排除了针对相关机构和人员后期可能与该笔交易有关的所有洗钱指控。金融情报中心承担着私营部门与执法机构之间情报中介的角色，对私营部门提交的披露信息进行分析，并提供给执法机构，由执法机构进行调查并决定是否采取进一步行动。在金融情报中心调查结束前，相关机构和人员须暂停可疑交易。可疑活动报告具有双重属性：一方面是向监管部门或执法部门提供有关洗钱和其他金融犯罪的情报信息，另一方面也是让相关部门能够及时冻结或限制可疑资产交易。

所有工作中存在洗钱或恐怖融资高风险的机构，都是法律规定的受监管部门，只要交易总额为超过1万欧元的现金支付，交易机构就会被纳入受监管名单。一些特殊行业如商业街上的连锁珠宝店，虽然日常交易一般都低于1万欧元，但仍被归于受监管部门。

同时，法律也规定了确保披露调查顺利进行的保密条款，防止被调查人知道其正在被调查而影响最终结果，甚至令报告人陷于危险。比如在英国《2000年恐怖主义法》中就规定了“在反恐融资调查中通风报信的，属于犯罪行为”。

2.影响可疑活动报告质量的因素。可疑活动报告制度需要在执法机构、报告者和被披露方之间达到效益平衡，既要降低受监管部门的负担和成本，又要实现最大执法质效。目前在实践中这一点做得还不是很好，主要表现形式是可疑活动报告的质量有待进一步提高。据统计，相关部门根据可疑活动报告提供的信息，每年要开展与单独洗钱或以洗钱为主的犯罪相关的调查近8000件，其中能够被起诉案件约2000件，而能够定罪的案件只有约1400件。主要原因有：报告义务人可能承担的刑事责任属于个人责任，不属于所属部门责任范围，所以有的报告会过于谨慎，而不是对交易进行详细评估后的客观结果。由于法律条款内容的复杂性和缺少单一明确的法律指导，有的报告义务人对可疑界定的认识不明晰，不确定什么样的情形能够被称为“有洗钱嫌疑”。报告义务人为了避免被起诉或避免被相关监管机构批评，常会报送一些辩护性报告或非必要报告，极大浪费了监管部门的资源。还有的报告缺少关键信息，执法部门无法根据报告迅速采取有效行动。

2017年《反洗钱条例》颁布后，英国财政部提出与监管机构和各行业合作，根据行业特点分别制定报告指南，而不是由各行业下属的不同部门分别制定各自的指南，这样就可以为同类行业就共同的普通法律概念提供相同的解释。同时，英国内政部与监管机构和专业机构合作开展有针对性的宣传，预防专业人员参与重案和有组织犯罪，提升可疑活动报告的质量。

3.反洗钱辩护申请流程。英国国家金融情报中心设立有反洗钱辩护组，专门负责审核评估可疑活动报告，决定是否与境内外执法机构合作采取行动。可疑活动报告的信息须全面包含嫌疑人员姓名、出生日期、地址等，方便开展数据研判。反洗钱辩护组也会通过邮件形式要求报告人提供更多详细信息，报告人一般须在48小时内回复邮件，如果调查人员在规定时间内未收到回复，相关报告可能会被结案。反洗钱辩护组通过分析研判，根据内政部规定的平衡原则（有效性、相称性、参与度）作出决定。这种利益平衡的结果，是大多数报告都能获得“适当同意”，只有在相关事项已经或者即将启动刑事调查程序时，才会作出拒绝同意的决定。“适当同意”只是针对可能发生的洗钱罪进行的抗辩，并不表示国家犯罪调查局对被申请业务合法性的认可或默许。而且仅在法律上对2002年《犯罪收益追缴法》第327、328、329条规定的三类主要洗钱犯罪进行辩护。反洗钱辩护的申请不能作为国家犯罪调查局同意申请机构从事或维持某项业务关系的依据，是否应该建立或维护与相关客户之间的关系须由申请机构根据自身风险偏好作出商业决策。

调查阶段分为通知期和暂停期。通知期是国家犯罪调查局收到反洗钱辩护申请后分析报告内容、咨询相关合作部门以作出决定的法定7个工作日，从提交报告次日起算。在此期间被报告的交易活动不能进行，否则当事人有可能触犯洗钱罪。但当事人可以从事收发邮件、开展研究等文件工作。如果反洗钱辩护申请被拒绝，国家犯罪调查局会通过电话和电子邮件通知申请人，随后进入暂停期。暂停期自发出拒绝通知之日起计算，延至收到拒绝通知后的第31个日历日。在这期间，执法部门将对相关财产开展调查。2017年《刑事金融法》规定，允许执法机构向刑事法院申请将暂停期延长至31天以上，最多可延期186天，但这可能会对申请机构的合法业务造成较大影响。在暂停期报告人仍然不能执行所申请的交易行为，如果不执行会产生更严重后果的，报告人应及时告知国家犯罪调查局采取适当补救措施。

报告义务人可以提交可疑活动报告的门槛很低，英国上诉法院将洗钱嫌疑定义为一种范围很大的“可能性”，如果某人曾经参与犯罪行为或从犯罪活动中受益，他就已经具备可以被报告的“可疑”，并不需要提供确切证据。承担报告义务的部门根据业务特点划定各自的“可疑”标准，相应行业监管部门根据行业规范提供有针对性的指导性意见。“犯罪财产”也没有十分精准的定义，所以可能产生少量的犯罪财产影响到更大量的合法资产无法正常交易的问题。比如在逃税行为中，不申报应纳税的营业额部分可能会影响整体营业额被冻结。为此，英国法律还设立了提出法律或监管建议的救济途径。

4.金融机构专职情报官制度。英国在每家银行和其他金融机构都设立了一名专职情报官。设立专职情报官之前，是金融机构直接向警方提交可疑活动报告，造成可疑报告数量庞大且有实际价值的报告占比不高，令有限的警力应接不暇。设立专职情报官后，金融机构在把可疑交易报告提交给警方前，内部会先进行筛选。英国《反洗钱条例》规定：金融机构不履行任命专职反洗钱官员、开展客户尽职调查、保存交易记录、报告可疑交易、加强员工反洗钱技能培训等义务的，其不作为行为将被认定为犯罪，最高可判处2年监禁刑，并可并处罚金。同时，法律还规定反洗钱监管公司要有董事会成员或指定的高级管理人员负责监督公司遵守条例的情况，并酌情考虑业务规模及性质，以确保相关业务的合规性。

五、对涉案犯罪资产的处置

《犯罪收益追缴法》首次确立了刑事没收中的现金追缴制度，这类刑事没收并不是一种刑罚制度，而是针对犯罪收益的制裁措施。刑法中的现金追缴制度也不以被告人有罪判决为适用依据或基本前提，只要现金形式的追缴对象与犯罪相关联，就可以依法追缴。现金追缴的法律依据既包括基于定罪的没收令，也包含基于限制令的没收令。

近年来，因腐败活动等产生的电子货币或非现金形式的高端洗钱活动逐渐引起警方关注。2021年7月，英国警方在调查犯罪集团洗钱案时，查获总价约2.94亿英镑的加密货币，是英国有史以来查获的最大一笔加密货币。根据《2017年洗钱条例》和《2018年制裁和反洗钱法案》，使用加密资产规避金融制裁同样属于刑事犯罪。目前，许多执法机构和监管部门的调查人员、专职情报官等还不熟悉高端洗钱的方法和手段，英国国家犯罪调查局将与合作伙伴共同搭建由执法部门和私营机构组成的合作机制，涵盖法务会计、财务调查、利用税收打击犯罪、连同民事和刑事资产追回等专业领域，提供必要的技能培训，培养相应的专业人才队伍。