孟加拉国农食产品质量安全监管体系研究及启示

李冠斯 曹晓钢 李 科 李志勇 魏 霜

(1. 汕头海关技术中心，广东 汕头 515031；2. 拉萨海关技术中心，西藏 拉萨 850002;3. 中国检验认证集团广东有限公司，广东 广州 510623;4. 广州海关技术中心，广东 广州 510623)

孟加拉国是中国与南亚国家农食产品贸易的重要伙伴。其地缘优势明显，是海上丝绸之路的重要贸易节点，同时具备人力资源、劳动成本、关税优惠等多个贸易优势，与中国经济高度互补，中孟两国经济合作前景十分广阔[1-3]。

农食产品安全和公共卫生问题一直是第三世界国家面临的主要挑战。在过去的几十年里，掺假和劣质农食产品问题，致使孟加拉国公民身体健康遭受极大威胁，如何确保农食产品安全这一议题被提上重要位置[4]。然而，由于历史遗留原因，该国法律法规和监管体系存在不少缺陷，导致孟农食产品安全法律法规的执行力度非常弱。一方面，孟加拉国大量过时的法律法规增加了监管部门在推广应用和执行监管过程中的难度。另一方面，孟加拉国监管机构设置冗余，各部门运行效率低下，部门间缺乏有效的沟通协调，使得孟加拉国农食产品安全监管体系无法满足现阶段孟加拉国农食产品安全监管目标。

为深入研究追踪孟加拉国农食产品监管体系，进一步加强孟加拉国农食产品安全体系援助力度，同时更好帮助企业开拓孟加拉国农食产品市场，及时满足监管机构与进出口企业需要，研究拟从农食产品安全监管机构、法律法规、标准体系，监管分析等方面入手，系统分析孟加拉国农食产品安全监管体系，为监管机构和进出口企业提供理论参考，助力中孟两国农食产品进出口贸易发展。

1 中孟农食产品贸易情况

据联合国商品贸易数据(UN comtrade Database)统计[5]显示，2020年中孟双边贸易额158.6亿美元，占中国与南亚七国(包括印度、孟加拉国、尼泊尔、不丹、巴基斯坦、斯里兰卡、马尔代夫)双边贸易总额的11.6%。其中中国对孟出口贸易额150.6亿美元，占比94.7%。2020年中孟农食产品双边贸易额6.6亿美元，中国出口孟加拉国贸易额6.0亿美元，占比双边贸易总额90.4%，水果和坚果类、蔬菜类和咖啡、茶和香料类分列出口种类的前三名。

随着孟加拉国居民收入水平的不断提高，居民的营养结构得到改善，食物消费结构也发生了变化。大米、小麦等碳水化合物摄入量呈下降趋势，牛肉、鸡肉、鸭肉等脂肪摄入量以及鸡蛋和鱼等蛋白质摄入量呈上升状态。孟加拉国居民饮食结构的变化，产生了新的贸易机会，值得中国政府机构和进出口企业重视[6]。

2 孟加拉国农食产品监管机构和职责

孟加拉国人口和经济迅速增长，农食产品的进出口量越来越大，因此，亟需建立完善的质量监管体系来确保进出口农食产品的安全，推动孟加拉国农食产品贸易的发展。目前孟加拉国设有食品安全局、卫生和家庭福利部等8个部门直接参与孟加拉国农食产品安全监管工作，另外还设有法律、司法和议会事务部等部门间接参与，总计参与农食产品监管的部门多达23个。但孟加拉国尚未发布政策或者建立监管制度来支撑该国动植物卫生及检验检疫体系，导致农食产品监管机构部门工作职能重叠且工作效率低下，已经严重影响其国内农食产品安全监管工作的开展[7]。

孟加拉国食品安全局(BFSA)，成立于2015年2月，是孟加拉国最高食品安全监管机构，负责实施该国的整体农食产品安全管理。主要职责和职能是规范和监督与食品生产、进口、加工、库存、供应和销售有关的活动，通过科学的方法保障食品安全，并协调所有与食品安全管理有关的组织活动[8]。BFSA下设3个委员会，分别是国家食品安全管理咨询委员会、中央食品安全管理协调委员会和技术委员会，主要职责如表1所示。

表1 BFSA下设委员会主要职责一览表

孟加拉国卫生和家庭福利部(MOHFW)主要负责执行《孟加拉国纯食品条例》和《孟加拉国纯食品规则》食品控制法规以确保食品安全。另外，MOHFW还负责监测食品质量和安全状况，检查食品制造、加工和销售场所以及采样抽检等工作[9]。

孟加拉国渔业和畜牧部(MOFL)，包括渔业部和畜牧部两个部门，其中渔业部负责鱼类和水生动物疾病的预防和控制，以及鱼类和水产养殖产品的安全和质量；畜牧部负责动物以及动物来源产品的质量和安全。MOFL在管理过程中引入了良好作业规范(GMP)、卫生标准操作程序(SSOP)和危害分析与关键控制点(HACCP)，并参考欧盟和美国的相关标准法规和指令对孟加拉国渔业和畜牧业实施监管[10]。

孟加拉国农业部(MOA)引入了良好农业规范(GAP)来保障农食产品的质量安全。另外，MOA还负责农药上市的审批、孟加拉国农食产品中的农药残留的监测以及病虫害综合防治的实施[11]。MOA对农药注册、许可、生产、使用和质量控制实施监管的法律依据主要是孟加拉国的《农药法》《农药规则》(2010年修正案)和《农药条例》。据统计，从MOA获得一份孟加拉国的农药行销许可能需要花费两年时间。

孟加拉国标准和测试局(BSTI)于1985年7月成立，主要负责制定和推广相关农食产品标准，对农食产品的标准化生产、认证标志、质量控制等方面进行管理。另外，BSTI还负责孟加拉国标准化和合格评定等方面工作，包括产品的标准化服务、引入国际计量单位制并提供计量服务、提供产品检测服务、推广和采纳国家标准、向孟加拉国相关机构和企业宣贯ISO、CAC和IEC标准等[12]。

孟加拉国国家食典委员会(BNCC)由BSTI、MOHFW、工业部、孟加拉国达卡大学营养与食品科学研究所、孟加拉国科学与工业研究理事会、MOA下属植物保护部和农业推广部、MOFL下属渔业研究所和畜牧研究所、孟加拉国工商业联合会、出口促进局、孟加拉国农业研究所、孟加拉国水稻研究所、孟加拉国原子能委员会等17个单位组成，由BSTI主任兼任BNCC秘书长一职。BNCC的主要职责包括帮助BSTI制定食品安全标准、参加国际食品安全标准化会议、收集研究有关食品法典委员会(CAC)标准、协助BSTI开展工作、向组织成员宣贯最新CAC标准等。

3 农食产品法律法规

孟加拉国法律法规主要有法律、法规、条例和官方告示4种展现形式。关于农食产品法律法规主要包括《食品安全法》《食品安全(食品卫生)条例》《动物疾病法》《植物检疫法》等。孟加拉国法律法规体系的建立仍处于起步和发展阶段，法律体系较为薄弱且运行效率低下。

3.1 《食品安全法》

孟加拉国《食品安全法》[13]于2013年10月发布，英文全称“Food Safety Act, 2013”，该法明确规定了孟加拉国食品安全管理的基本原则，确立了食品安全措施的基本方针，细化了食品安全相关者的责任。该法案共分13章90条，主要涵盖了设立食品安全监管机构的规定、食品安全监管制度有关的禁令、食品经营者的职责、食品分析和检验、食品的监督与查封、食品安全法律责任及处罚等。以《食品安全法》为母法，其他细化到农食产品安全监管各个方面的子法逐渐颁布，通过监管体系下相关政府单位的具体实施来实现《食品安全法》中的各项规定。

3.2 《食品安全(食品卫生)条例》

孟加拉国《食品安全(食品卫生)条例》[14]于2018年出台，英文全称“The Food Safety (Food Hygiene) Regulations，2018”，该条例主要对孟加拉国各种食品安全卫生问题进行规范和指导，例如食品加工厂的清洁度要求、食品相关工作者的健康要求、食品安全清洁排水系统的规定，食品加工中使用的设备和食品储存的规定等。该法规主要目的是提高孟加拉国食品加工经营卫生水平，涉及加工废弃物、食品加工供水、食品原料运输、食品包装、食品保鲜、街头食品等方面。

3.3 《动物疾病法》

孟加拉国《动物疾病法》[15]于2005年2月发布，英文全称为“Animal Disease Act No. 5 of 2005”，是一部为了管控进口动物，预防及控制动物疫病传播而制定的法律。该法案共分为33小节，包括定义解释、对患病或可疑患病动物的控制、疫区申报、动物疫苗使用、动物产品及加工场所的注册与登记、违反该法的罪行与罚则等。该法详细规定了孟加拉国对动物疫病的隔离和报告、对疫区的划分和公告、政府部门对疫情的宣布，还包括检疫隔离场的设立、进口动物检疫的实施细则、动物产品及动物养殖加工场所的注册及登记等。

3.4 《植物检疫法》

孟加拉国《植物检疫法》[16]于2011年4月发布，英文全称是“Plant Quarantine Act, 2011”，《植物检疫法》的立法宗旨是控制植物疾病及害虫，预防外来物种的入侵。该法包含6章41小节，内容主要包括各个名词的定义和解释、植物进口的各种规定(如进口的许可要求、进口检疫、到达通知)、出口的证书要求、植物保护和检疫局的成立、执法机构的职责和权利、违反植物检疫法的罚则等规定。

3.5 其他相关法律法规

孟加拉国其他与农食产品安全相关的法律法规详见表2。

表2 孟加拉国与农食产品安全相关的其他法律法规

4 农食产品安全标准

据孟加拉国BSTI发布的2021年标准目录清单[17]显示，截至2021年8月，孟加拉国共有4 008项国家标准正在实施，标准代号为BDS。孟加拉国国家标准制定工作由BSTI牵头，下属的制定国家标准分区委员会和国家标准分区技术委员会具体实施。孟加拉国农食产品国家标准涉及谷物、豆类及其制品、油籽及其制品、乳及乳制品、鱼类及水产品、畜禽肉及其制品、香料和调味品、茶和咖啡等。

孟加拉国是不发达国家，常年接受欧美日韩及中国等国家的援助。如美国从2012年开始派出美国农业部专家组对孟加拉国卫生和植物检疫(简称SPS)体系进行评估[18]，并指导孟加拉国建立可行和可持续的SPS体系，确保孟加拉国国内农食产品安全并能达到参与国际贸易的标准以促进经济增长。

孟加拉国大部分国家标准和技术规范参照国际标准，如国际标准化组织标准(ISO)[19]、食品法典委员会标准(CAC)[20]、国际电工委员会标准(IEC)、欧洲标准(EN)、美国材料与试验协会标准(ASTM)和伊斯兰合作组织/伊斯兰国家标准与计量研究所标准(OIC/SMIIC)[21]，其中参照ISO标准的主要涉及农食产品的微生物检测、理化检测方法、感官鉴定方法及抽样规则等，参照CAC标准的主要涉及农食产品卫生操作规范、危害分析与关键控制点 (HACCP) 系统、农食产品进出口控制和各种农食产品相应产品标准等，参照OIC/SMIIC标准的主要涉及清真食品一般要求、农食产品清真认证、清真食品的添加剂要求等。

目前孟加拉国与农食产品安全相关的标准主要以法规的形式存在，主要有《食品安全(化学污染物，毒素和有害残留物)法规》《食品安全标签(食物标签)法规》《食品添加剂使用法规》《食品安全(食品触觉/接触材料)法规》等。如2017年《食品安全(化学污染物，毒素和有害残留物)法规》规定了农食产品中重金属、硝酸盐、多环芳烃、多氯联苯、二噁英、放射性元素、真菌毒素、农兽药残留等一系列物质的限量，并特别规定禁止在孟加拉国生产、进口、加工、储存、供应或销售超过该法规限量规定的农食产品。

5 农食产品安全监管分析

5.1 监管机构设置繁多

孟加拉国农食产品监管机构设置繁多且机构负责的职责范围有重叠，导致监管工作效率低下[22]。据孟加拉国BFSA官网[23]介绍，孟加拉国直接或间接参与农食产品安全监管的机构高达23个，如此繁多的监管机构增加了进出口企业的运营成本。为此，孟加拉国于2015年成立了最高食品安全监管机构BFSA，负责协调和对接所有与食品安全管理有关的机构，以期改变当前机构设置臃肿、执行效率低下的不利局面。

5.2 进口产品监管力度过大

孟加拉国对进口商品的监管力度明显与出口商品不一致，对国内商品监管力度宽松，对于进口大宗农食产品监管过度，严重增加企业成本[24]。根据孟加拉国对进口产品的相关规定，孟加拉国要求对所有进口的农食产品实施装运前检查，对进口活体动物和动物产品除进行常规检查外，还须提供特殊格式的检疫证明，对棉花、酒槽蛋白饲料、坚果等商品须提供特殊格式的文件申请，对所有到达孟加拉国口岸的农食产品需进行放射性测试。此外，进口到孟加拉国的农食产品须在孟加拉国指定的实验室进行测试并获得孟加拉国标准(BDS)认可。对于取得BDS合格证书的农食产品，通关时长将被缩短，对于未附BDS合格证书的农食产品，抵达孟加拉国口岸后将被进行检查，通关时长将被延长[25]。

5.3 动植物检疫体系初步建立

孟加拉国根据《动物疾病法》《动物及动物产品检疫法》《植物检疫法》等相关法律法规对动植物检疫实施监管。虽然孟加拉国存在实验室设备欠缺、人员专业素养不足、政策宣贯及推广效率低下等问题，但在欧盟、美国、中国、世界动物卫生组织 (OIE)、国际植物保护公约(IPPC)等国家和国际组织积极援助下，初步建立了动植物检疫体系，并积极与OIE、IPPC等国际组织对接，参考国际主流做法对国内动植物检疫体系进行更新[26]。

5.4 新老法律法规差距较大

大量农食产品相关法律法规的颁布增加了孟加拉国监管部门在推广应用和执行监管过程中的难度。据统计，孟加拉国现行农食产品相关法律法规达49部，大部分新老版本法律法规新老差距较大，如现行《农产品市场法》为1964年颁布，1985年最后一次修订，而《食品安全法》则是2013年颁布，两部法律最新版本时间差距达28年。部分法律法规条款由于长期没有更新，已不满足现行国际公认标准，增加了出口孟加拉国企业的运营成本，也对孟加拉国进口大宗农食产品产生负面影响。

6 启示

通过分析孟加拉国农食产品安全监管体系的优缺点，结合中国农食产品安全监管体系建设的实际情况，对中国监管部门提出以下建议：① 持续完善农食产品安全法律法规标准体系，缩小与国际农食产品质量安全体系的差距；② 建立一个协调统一的食品安全监管机制，消除多头执法、责任不清的弊端；③ 在农食产品安全监管中引入风险管理和预防措施，把科学风险分析作为农食产品安全安全政策制定的基础。