从“单兵突进”到“制度协同”:中国公司资本制度改革的未来走向
2022-10-22徐晓松
徐晓松
一、既往改革论证思路的逻辑问题
(一)注册资本信用:一个令人纠结的概念
首先,注册资本在公司信用体系中地位如何?众所周知,在公司资本形成阶段,立法者对资本管控的核心是章定资本并注册登记。所谓章定资本意味着股东自由,而资本注册登记则是政府管制,这表明,在公司资本形成阶段,立法关注的焦点是公司资本数额的注册登记。公司资本注册登记有何实际意义,这是理解资本形成阶段法律管控目标以及管控方式的难点问题。笔者认为,章定资本通过注册登记所形成的公司注册资本数额,是股东获得(或者承担)有限责任的法律基础。这可以从两个方面来理解:一方面,通过登记公示的注册资本数额,债权人(乃至社会)可以确定股东对公司和公司债权人承担责任的载体以及责任的最高限度,由此在股东出资层面奠定公司对债权人信用的基础,这是公司法人成为交易主体必须具备的基本条件;另一方面,章程确定资本数额虽然是股东的自主行为,但是由于该资本数额被国家强制注册登记,在法律技术层面,这个自由确定的资本数额即成为股东必须履行的法定义务,以此为基础,产生了资本填补、虚假资本、抽逃资本、公司人格否认等一系列法律责任制度。而所有以注册资本数额计量的股东义务,都将通过股东不履行义务的责任承担,成为债权人判断公司信用的重要依据。
其次,如何理解资本信用与资产信用之间的关系?在公司法层面,资产信用是指公司经营某一时刻对其债务的清偿能力,其载体是公司依法建立的财务会计账簿,从具体构成分析,在最基本的层面上,公司资产包括公司注册资本、公司负债及公司其他财产。在笔者看来,这表明了两点:其一,由于被包含在公司资产范围内,因此注册资本数额也具有偿还意义上的信用作用,这是资本信用与资产信用的共同点;其二,通过财务会计账簿记载的公司资产数额包含股东与公司、公司与债权人以及其他利益相关者等不同层次的法律关系,因此就整体而言,由于资产数额并不直接界定股东有限责任的边界,也就不能在法律层面用于股东与公司、股东与公司债权人之间以有限责任为基础的相关权利义务配置。在这个意义上,笔者认为,对于注册资本而言,其信用作用不仅仅在于构成公司偿还能力的组成部分,更在于通过对股东有限责任的界定产生股东对公司(其实是对公司债权人)的相关义务和责任,由此形成对公司债权人保护机制。因此,在公司成为市场交易主体的时代,如果说公司内部的恶意控制导致债权落空是债权人与公司交易面临的最大风险,那么能够帮助债权人预测这一风险并对交易结果产生相对稳定预期的法律工具首先是公司注册资本,而不是与公司偿还能力直接挂钩的公司资产。在这个意义上,注册资本制度完全可以被理解为国家通过法律为公司债权人提供的判断公司信用的一个公共产品。
(二)可能的误读:注册资本最低限额制度的价值
行文至此,公司资本形成管控中的另一个重要问题浮出水面,注册资本最低限额与注册资本关系如何?笔者下文的分析将证明,尽管同处公司资本形成阶段,但注册资本制度与注册资本最低限额制度是两个不同的制度,在价值追求上各有其侧重。
全球范围内公司资本制度发展演化的历史已经证明,尽管对资本管制的程度发生了由严格到宽松的变革,但无论是在大陆法国家还是英美法国家,注册资本制度却并未被取消。笔者认为,根本原因在于注册资本生存的制度基础并未改变,即基于公司制度的固有结构,在公司资本运作中始终存在的公司控制给公司债权人带来了交易的非正常风险,而以注册资本制度为基础所构建的股东对公司资本形成及维持的义务,形成了公司债权人对与公司交易的稳定预期,进而缓解了公司财产形成和运用中股东与公司债权人之间的利益冲突。但是,注册资本最低限额制度则不同,自公司法产生至今,这一制度经历了从无到有再从有到无的巨大变化。制度发展演化的差异使笔者大胆猜测,注册资本最低限额可能因其特殊的产生背景而具有区别于注册资本的独特制度价值。
再看注册资本最低限额制在中国产生的背景。中国1993年制定《公司法》时,大陆法国家公司资本制度的宽松化改革早已完成。那么,是什么原因导致中国1993年《公司法》选择了注册资本最低限额制度?笔者认为以下三个因素最值得关注。
1.1990年前后中国“三无公司”泛滥并产生严重后果。20世纪80年代末90年代初是中国经济改革的重要时期,国有企业刚刚开始股份制试点,《中华人民共和国私营企业暂行条例》的颁布使得在国内贸易中掘到第一桶金的个体工商户们开始以公司的形式扩大经营规模。但是,正在从高度集中计划经济体制中走出的中国,无论是政府还是民间都对公司设立以及运作规范毫无准备,在这样的背景下,全民大办公司的热潮导致了大量无资金、无场地、无人员的“三无公司”出现,这些公司一度造成了国内经济秩序的混乱。
综上所述,从产生原因来看,注册资本最低限额制度与市场经济不完善背景下股东有限责任和公司制度被滥用有直接关系,注册资本最低限额制是政府避免既有市场交易秩序受到冲击而阻止公司大量设立的监管工具,因此在立法目的上,注册资本最低限额制度与公司信用并无直接关系。而当注册资本和注册资本最低限额这两个概念被区别开来之后,我们不难发现,当年改革中“取消注册资本最低限额制度”的命题,其论证的关键应当是政府严格限制公司设立的背景是否发生变化,而不是注册资本是否具有信用作用。笔者认为,既往改革建议在论证中存在的这一逻辑问题,不仅使学界对注册资本与公司信用的关系在认识上陷入了一定程度的困惑,而且导致严重忽略对公司资本制度及其改革规律的深入研究。
二、制度及其改革的整体性:资本维持与资本形成的联动
从制度结构角度分析,根据现实中公司资本的流转情况,公司法对公司资本的管控相应分为两个阶段。如前所述,在资本形成阶段,章定资本并注册登记是公司资本形成制度的核心,法律管控的目标是通过对股东履行出资义务的监督,满足公司作为营利法人必须拥有基本经营财产的需求,建立起公司与公司债权人(乃至社会)之间最基本的财产信用关系。而在公司成立后,公司资本即由形成阶段进入流转阶段。针对流转中公司资本的特点,公司立法专注于解决两方面的问题:一是对公司资产不正常流向控制股东的管控;二是对公司资产不正常流向经营管理层的管控,管控的目标在于最大限度地减少公司控制人在公司资产运用过程中通过恶意控制谋取私利、损害公司及公司债权人的行为,维持公司的财产信用。具体制度包括:禁止股东以各种方式抽回出资、禁止股东个人对公司财产的直接支配、对公司关联交易的限制、对管理层薪酬的限制、对公司利润分配的限制、对公司对外投资与担保的限制、对公司回购股份以及减资的限制,等等。值得关注的是,在公司资本制度改革过程中,为应对公司资本形成管制的宽松化带来的问题,不同法系国家根据自己的实际情况不断完善资本维持制度,不仅资本维持义务主体由股东向公司经营者扩展,而且资本维持手段也出现由单纯管制向管制与司法救济结合的发展趋势。
由上笔者认为,公司资本制度是一个具有明确调整目标、由资本形成制度和资本流转制度构成的完整体系。其中,资本形成与资本维持的具体目标和控制手段有所不同,但两者之间具有密切联系,在资本制度整体立法目标不变的情况下,资本形成与资本维持互相依存,表现为资本确定所采用的管制手段,在很大程度上决定了资本维持制度的内容;反之,资本维持阶段各种制度的发展完善,可以为资本确定阶段的宽松化改革提供空间,这就是公司资本制度及其改革的整体性。两大法系国家公司资本制度形成的比较可以进一步为此佐证。
自20世纪以来,尤其是第二次世界大战以后,随着全球经济的复苏,大陆法国家严格的公司资本管制开始了宽松化改革,大陆法国家借鉴英美法,完全吸收了资本分期交纳制,部分采纳了分期发行制;在美国的一些州法定资本制则被放弃。面对以大陆法吸收英美法为主要特征的所谓“两大法系资本制度的融合”,一个耐人寻味的问题是,为什么英美法国家公司法一开始就可以在公司资本形成阶段采用宽松的控制方式,而大陆法国家则相对比较严格?
笔者认为,就总体而言,法律对公司资本形成的态度是严格还是宽松,归根到底是立法者根据实际需要对法律控制方式的选择问题,而具体选择什么样的控制方式,又是由一个国家经济、社会、政治制度以及法律文化传统等因素共同决定的。以政治制度为例进行简单分析,我们不难发现,就资本形成制度的作用机制来看,严格的资本形成制度采用了较多的政府管制手段,监管机构执法对制度实施具有很大作用,因此选择这一制度模式需要有一个强有力的政府;而宽松的资本形成制度则主要通过向公司债权人提供强有力的司法救济,形成对公司股东出资行为的监督,因此需要有一个强大而灵活的司法审判机构。因此如我们所见,从早期公司法开始,大陆法国家和英美法国家根据各自的国情选择了相应的资本管控制度:由于大陆法国家在历史上具有中央集权的传统,立法机关和政府力量比较强大,司法机构则相对比较呆板,因此法定资本制是一种适合国情的选择;而英美法国家历来不崇尚中央集权,尤其是美国,在中央和地方关系的处理上比较注重对联邦政府权力的限制,但与此同时,英美法国家拥有一个集立法和执法功能于一身、强大而灵活的司法审判机构。这样,英美国家以授权资本制为基础形成了宽松的资本形成制度,而这一制度在公司运营中所产生的诸多问题,则由法院通过审判活动、对债权人提供强有力的法律救济来解决。美国的《统一欺诈交易法》佐证了这一点。
综上所述,笔者认为,首先,我们不能简单认为英美法国家从来就不注重对公司资本形成的监控,甚至由此得出注册资本与公司信用无关的结论。事实上,英美法国家根据自身国情和公司发展的需求,在舍弃严格政府监管的同时,采取适合于发挥司法审判作用的方式实施对公司资本的管控,最终,这些措施所形成的对严格管制的替代,在总体上确保了公司资本制度价值目标的实现。其次,在世界范围内,公司资本制度改革呈现出以下规律:一方面,为适应经济发展需求对公司资本管制的宽松化改革主要集中在资本形成阶段;另一方面,为了防范资本形成管制宽松化对公司债权人的威胁,在放松管制的同时,通过扩大和强化控制股东以及经营管理层的资本维持义务来加强对公司债权人的保护,从而平衡股东与公司债权人之间因公司资本形成制度的宽松化改革而产生的利益冲突关系,此即公司资本制度改革的整体性。在这个意义上,将公司资本制度改革定义为“放松管制”并不十分准确,事实上,公司资本制度改革从来都是“放松管制”与“严格司法”的并行。最后,法定资本制与授权资本制各有其不同的生存环境,由于新制度建立需要巨大的成本,因此尽管法定资本制存在明显的缺陷,但对一国而言,不引进授权资本制也将是一种合理的选择。基于上述,笔者大胆预测,在可以预见的未来,法定资本制国家不会完全采用授权资本制度,中国也不会。
在上述基础上,笔者提出,基于公司资本制度的整体性,无论是法定资本制还是授权资本制,其改革的规律或者路径都应当是资本确定与资本维持两个制度的联动,这也是中国公司资本制度未来改革的发展趋势。因此,任何将资本确定与资本维持分割的做法,都将因背离改革规律而在实践中出现问题。中国从2005年至今的公司资本制度改革历史佐证了这一点。
三、“放松管制”之下的“单兵突进”式改革
如果上述两点可以成立,那么,经济学对政府管制的研究及其成果对中国公司资本制度改革的重大影响不容忽视。在与新自由主义经济学派的争论中,政府管制经济学派认为,由于政府管制本身的弊端,导致实践中的政府管制就像一个钟摆,在强弱、弱强之间反复变化,这种变化主要受特定经济时期、特定经济事件的影响。例如,第二次世界大战前到第二次世界大战中,为了应对经济危机和战争,这一时期的政府管制强度非常高;而在战后经济恢复时期,政府为发展经济开始持续放松管制。与此相应,第二次世界大战之后大陆法国家的严格法定资本制进入了不断宽松化的改革时期,整个改革过程充满着放松管制的自由主义经济学思想。
四、“单兵突进”式改革的缺陷与未来改革的走向
首先,笔者认为,1993年《公司法》中资本维持制度的先天缺陷主要表现在两个方面:其一,在资本实缴制下对公司资本变动实施严格而僵硬的限制,这些制度中的一部分,如验资制度和年检制度,由于其政府管制的性质本身容易被公司规避;而另一部分,如股份回购和公司减资限制,则由于缺乏相应的对债权人的救济而变成了单纯对公司经营自由的限制。其二,由于对政府管制的严重依赖,1993年《公司法》没有充分关注世界各国公司法中不断发展完善的资本维持制度,如公司财务监督、公司关联交易的严格管控、公司控制人对公司资本的义务和责任等制度,更谈不上对这些制度的移植。而制度的缺失直接导致了现实中严重的股东虚假出资和抽逃出资,即严格的法定资本制不仅没有实现其维护公司信用、缓解股东与公司债权人之间紧张关系的立法目标,反而极大地影响了公司经营自由。正是基于资本维持制度的严重缺陷,导致1994年《最高人民法院关于企业开办的其他企业被撤销或者歇业后民事责任承担问题的批复》(1994年3月30日,法复〔1994〕4 号)在司法审判实践中运用范围极其广泛,公司人格在实践中一度被频频否认。当然,更加令人遗憾的是,上述本该在2005公司资本制度改革中与资本形成管制的宽松化被同时关注和深入研究的问题,却因为学界对资本制度及其改革整体性认识的欠缺而被忽略。
笔者认为,作为一个成文法国家,仅仅依靠法院的司法解释去弥补公司资本制度改革缺陷的现象不能算是正常,它只能说明,自2005年以来,中国公司资本制度改革仍然处于头疼医头、脚疼医脚的状态。由于法院司法解释只针对司法审判中《公司法》实施产生的问题,因此仅仅依靠司法解释不可能解决资本认缴制下产生的所有问题,更不能建立起完善的公司资本维持制度。这提示我们,未来中国公司资本制度的改革,应当在整体性层面将改革由“单兵突进”转向“制度协同”,在立足中国实际进一步完善资本认缴制的同时,大力加强和完善公司资本维持制度,尤其要完善对公司财务的监督制度、完善公司资本信息的披露制度、完善与资本相关的公司人格否认制度、完善对相关关联交易的管控制度,以经营管理者和控制股东对资本的义务和责任为基础,加强对公司小股东以及公司债权人的法律救济,防范公司财产运用中的机会主义行为。
五、结语
括而言之,笔者主要论证了这样的观点:无论何种法系,公司资本制度都是一个由资本形成和资本维持构成的完整体系,在立法目标和控制手段上,两者有所不同,但在追求资本制度总体价值目标的过程中,两者相辅相成。资本形成的管控方式在很大程度上决定了资本维持的制度内容,而资本维持制度的发展完善,则为资本形成提供了制度改革的空间,因此,公司资本制度改革的规律或者路径应当是资本形成与资本维持两个制度的联动,此即公司资本制度及其改革的整体性。以此为基础,未来中国公司资本制度改革的走向,不是从法定资本制到授权资本制,而是在整体性层面使改革由“单兵突进”转入“制度协同”。