山西省一般公共预算支出绩效评估

孙娅儒

（贵州财经大学，贵阳 550025）

0 引言

在经济高质量发展的要求下，政府财政支出规模比以往更大。预算是财政活动的开端，各级政府需要制定合理的预算规模与预算支出结构，这样才能保障各项事业和支出顺利进行。同时，《“十四五”规划纲要》中也专门强调了政府预算绩效评估与管理的重要性，而预算绩效评估工作的有效实施离不开各个地方政府的共同努力。2018 年7 月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这是我国预算绩效管理中里程碑式的文件。2018 年12月6 日，中共山西省委、山西省人民政府发布了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》。因此，研究山西省预算支出绩效情况具有重要意义。

1 相关文献

政府预算是政府部门履行职能、开展活动的基础，科学地安排预算计划将使政府活动发挥出更大的作用。因此，必须有效评价政府预算计划，使政府活动顺利高效进行。评价体系的构建是有效评估政府预算效率的重点。何文盛等学者基于公共项目逻辑模型和4E 准则，建立了一套以投入、过程、产出和效益为一级指标的新型农村合作医疗基金预算支出评价体系。梁星等学者从“投入—产出”角度出发，以民生财政支出为投入指标，基础教育、医疗卫生和社会保障与就业为产出指标，构建江苏省高等教育财政支出绩效评价体系。文章基于已有学者的经验，以“投入与产出”为一级指标，构建评价体系。

由于非参数方法不需要利用具体的函数模型且数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）模型能够简约、可观地测算政府预算绩效，所以DEA 模型常被学者用于评估政府预算绩效。比如，付志宇和严文宏运用DEA-Malmquist 指数模型测算评价了长江经济带地方财政支出效率；王谦和董艳玲引用SE-USBM-DEA 模型，基于公共风险视角，测算了2006—2016 年我国30 个省的政府支出效率。

目前，国内关于预算绩效评估的研究很少从静态和动态角度对单个地方政府及下一级政府进行分析研究，因此文章将从静态和动态两个方面进行研究。

2 研究方法和数据

2.1 DEA 模型

2.1.1 DEA-BCC 模型

DEA 模型中最被人们熟知和常用的模型是CCR和BCC两个模型，BCC 模型在CCR 模型基础上充分考虑了规模报酬可变的情形，以规模效率和纯技术效率值的乘积代表综合技术效率值。文章考虑到山西省一般公共预算支出规模可变的情况，主要采用以投入为导向的BCC 模型。

2.1.2 DEA-Malmquist 模型

文章运用DEA-Malmquist 模型对山西省一般公共预算支出绩效进行动态评价。在Malmquist 指数模型中，将全要素生产率的变化进一步分解为技术变动指数和效率变动指数的乘积，以此分析绩效变化的内因。技术效率指数可以进一步分解为纯技术效率变化指数和规模效率变化指数。

2.2 指标选取和数据来源

2.2.1 指标选取

关于投入指标，陈诗一等学者将人均财政支出作为投入指标。借鉴已有研究，文章把人均一般公共预算支出额作为投入指标，将基础建设、基础教育、医疗卫生和生活质量作为产出指标的二级指标。指标构建如表1 所示。

表1 山西省一般公共预算支出绩效评估指标体系

2.2.2 数据来源

本文对2015—2019 年山西省11 个地市的相关数据进行预算支出绩效的测算，数据来源主要有《山西省统计年鉴》《中国城市统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。个别数据有缺失的，以其余年份数据的平均值进行填充。为消除各指标单位的影响，本文借鉴陈诗一等学者的标准化处理方法，对相应指标进行了标准化处理。

3 山西省一般公共预算支出绩效评价

3.1 基于DEA-BCC 模型的静态分析

2019 年山西省11 地市测算结果如表2 所示。从综合技术效率来看，山西省只有大同市和朔州市数值为1，即DEA 有效，政府预算支出的投入与产出比较合理。其余地市未达到DEA 有效，可能是由于纯技术效率较低，即投入指标的资源配置结构不合理；也有可能是由于规模效率偏低，一般公共预算支出没能达到最优规模；或者两种情况同时存在。

表2 2019 年山西省11 个地市一般公共预算支出绩效

从纯技术效率来看，这11 个地市中有5 个市的纯技术效率达到了1，说明在现有条件下，其一般公共预算支出实现了有效配置。其余地市纯技术效率没有达到1，说明其一般公共预算支出的配置结构还不合理，有待加强。结合综合技术效率来看，只有大同市和朔州市均达到了1，其他3 个地区由于规模效率没有达到1，所以综合技术效率也没能达到1。

从规模效率来看，与综合技术效率相对应，除大同市和朔州市外，其余地市的规模效率数值均小于1，未达到DEA 有效。未达到DEA 有效的城市可以根据规模报酬的增减和自身情况确定支出规模的调整方向和数量，以实现规模有效。规模报酬递增的4 个地市可以适当增加一般公共预算支出总量。规模报酬递减的5 个地市可以适当减少总量，其中晋城、运城和吕梁市纯技术效率为1，表明3 者预算支出得到有效配置，这3 个地区只要适当减少一般公共预算支出规模，就可以实现规模有效。

3.2 基于DEA-Malmquist 模型的动态分析

从表3 中2015—2019 年山西省11 个地市一般公共预算支出绩效测算结果可以看到，除晋中、忻州和吕梁市外，其余地区的全要素生产率指数均大于1，表明这8 个地市的全要素生产率水平得到了提升，政府一般公共预算支出效率变动呈增长趋势。但是，晋中、忻州和吕梁市全要素生产率增长情况较差，表明尽管过去5 年地方政府不断加大财力和人力投入，这3 个地区每年还是分别以1.7%、2%和1.8%的速度倒退，说明这3 个地区的政府预算效率还有待提高。

表3 2015—2019 年山西省11 个地市一般公共预算支出绩效测算结果

基于表3 数据分析技术效率变动情况，大同、阳泉、晋城、朔州和运城市技术效率变动值在1 以上，而其余地区的技术效率变化指数均小于1。同时，在全部技术进步指数大于1 的前提下，晋中、忻州和吕梁市的全要素生产率变化指数均小于1，未达到有效的原因是技术效率变化情况较差。在规模报酬可变的情况下，晋中和忻州市技术效率下降的主要原因是纯技术效率下降，因此这两个地区要注意一般公共预算支出的合理配置；吕梁市在纯技术效率有效的条件下，规模效率下降导致其技术效率变化下降，因此吕梁市政府需要注意一般公共预算支出规模的大小。而对于全要素生产率变化指数大于1，但技术效率变化指数小于1的其他3 个地区——太原、长治和临汾来说，长治市技术效率变化指数下降的主要原因是规模效率下降，因此长治市要注意一般公共预算支出的规模大小；太原和临汾市技术效率下降是纯技术效率变化下降和规模效率下降二者共同作用的结果。

4 结论及相关建议

4.1 结论

根据2019 年静态分析结果，除大同市和朔州市外，其余各市均未达到DEA 有效，而纯技术效率有效的地区为大同、晋城、朔州、运城和吕梁市。因此，结合综合技术效率，晋城、运城和吕梁市DEA 未达到有效是规模效率无效引起的。除这3 个地区外，其他地区DEA 未达到有效是纯技术效率无效和规模效率无效同时作用所引起的。

根据动态分析结果，2015 年至2019 年，除晋中、忻州和吕梁市外，其余市全要素生产率指数均大于1，一般公共预算支出效率不断得到提高。进一步进行指数分解后可知，山西省11 个地市技术进步变化指数均有效，技术效率变化有效地区为大同、阳泉、晋城、朔州和运城市。长治市技术效率变化指数下降的原因是规模效率未达到有效，太原和临汾市是纯技术效率变化和规模效率下降共同作用导致其技术效率变化指数降低，晋中和忻州市技术效率下降主要是因为纯技术效率未达到有效，而吕梁市的规模效率下降是其技术效率变化下降的主要因素。

4.2 相关政策建议

4.2.1 合理调整地方政府预算支出规模

根据静态分析结果，山西省各11 地市均存在规模报酬递减和递增阶段，需根据地区情况进行合理的规模控制，以提高一般公共预算支出绩效。规模报酬递减的地区继续增加一般公共预算支出规模的投入并不能改善预算支出绩效，说明其预算投入规模水平已经超过最优水平；而规模报酬递增的地区要扩大一般公共预算投入规模，以提升绩效水平。

4.2.2 优化地方政府预算支出结构

根据动态分析结果，纯技术效率变化指数降低是山西省11 个地市中绩效水平未达到1 的地区技术效率变化下降的主要原因，即预算支出资源配置不合理。合理调整预算支出结构是优化财政资源配置结构的一个重要手段。结合2019 年静态分析结果，地方政府可根据各项指标的投入冗余值和产出不足值进行下一年度预算支出的合理配置，从而优化财政资源配置结构。

4.2.3 注重利用现代化手段提升预算绩效

山西省需加快引进预算支出方面需要用到的先进技术，以提高一般公共预算执行的效率。根据动态分析结果，有的地区在技术效率变化指数小于1 的情况下，全要素生产率变化指数也会达到有效，这充分说明技术进步在影响全要素生产率变化方面发挥着重要的作用，因此要积极引进先进技术，充分利用现代化手段，提升山西省一般公共预算支出执行效率。