大学治理现代化视域下高校内部控制建设研究

李 影

（江苏城乡建设职业学院，江苏 常州 213016）

0 引言

党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一概念。党的十八届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略任务，为新时代高校改革发展明确了前进目标和努力方向。对于高校来讲，其必须要坚持中国特色社会主义办学方向，加快建立制度保障体系，强化业务流程控制，规范权力运行，完善内部治理结构，提高学校风险防控能力，这样才能为高校的综合改革保驾护航。2015 年，财政部印发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》为当前高校内部控制建设指引了方向，更为推进高校治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循原则。

1 大学治理与高校内部控制的联系

大学治理是高校在所有权与管理权分离的情况下，通过健全和完善各种体制机制，正确协调处理好大学利益相关者的关系，包括教师、学生、领导层、院系、行政管理机构、政府和社会力量等，而进行的一系列制度安排。高校应充分尊重各利益群体的权利，制定出不同利益主体共同参与大学治理的制度。

控制是管理的四大职能之一，是组织为了保证目标的实现，运用一定的控制机制和控制手段，对管理客体施加影响的过程，实际上就是内部控制。健全的内部控制机制能帮助高校处理好学校不同利益主体之间的关系，是高校完善治理结构的有效措施。同时，完善的大学治理结构也是确保内部控制机制有效运行的前提和基础。

从大学治理现代化视角来研究高校内部控制，用整体思维探寻高校内部控制与大学治理的内在联系，有利于高校构建高质量、科学的内部控制制度，使高校充分发挥制度协同作用，展现其在风险防范中的独特力量，这样才不至于使内部控制制度“淹没”在大学规章制度中。

2 高校内部控制建设存在的问题

笔者从大学治理现代化视角来看高校内部控制建设，发现大多数高校在具体的业务层面进行了内部控制机制的构建和实施，但在治理层面作为不多，未从内部控制机制和大学治理关联性角度进行内部控制建设，角色定位有偏差。

2.1 内部控制意识薄弱，缺乏内控动力

控制是组织通过监控各项业务活动，保证各项业务活动按原计划执行，并在计划执行过程中纠正各种偏差，从而确保组织目标实现的过程。控制的目标虽然很明确，但在内部控制建设过程中，也会有人认为控制就是要束缚其行为，因而会有意识地排斥，导致行动上不配合，内部控制建设就很难开展，这种情况在高校中也普遍存在。

高校作为非营利性社会组织，开展的业务活动是不以营利为目的的，而是将社会效益放在第一位，这也使得高校领导层往往将注意力集中到教学、科研、社会服务和国际交流等方面，很少有精力研究、指导、督促内部控制建设工作。高校领导层的不重视，导致高校缺乏内部控制建设的内在驱动力，最终使内部控制建设工作流于形式。

2.2 内控范围局限于执行层，对决策层牵制不足

高校组织结构属于科层制组织结构。在高校，行政部门权力偏强，学术权力、民主监督权力偏弱的现象比较普遍，学术权力、民主监督权力已变成边缘权力。高校实行党委领导下的校长负责制。在具体决策方面，高校党委讨论决定事关学校改革发展稳定及“三重一大”事项等事项。高校校长全面负责教学、科研、行政管理工作，组织拟订和实施学校发展规划、基本管理制度等。由此可见，高校的决策权明显集中在党政机构，高校的科层制结构对决策层制约力度不够。

高校虽然设置了专门的机构——纪委、监察审计部门进行监督检查，但因为监督部门独立性不足和人员业务能力弱，高校内部监督部门对高校的决策层监督检查力度不够，导致对决策层的内部控制监督处于“真空地带”。出现以上问题的主要原因就是高校内控范围局限于执行层，对决策层牵制不足。因此，高校必须将内部控制范围拓展到决策层。内部控制制度不仅要对执行层有效，更要对决策层有效，否则高校的内部控制体系将是不科学、不健全的。高校违纪违规事件也证明：当一个单位的内部控制制度在决策层失效时，产生的破坏力远超过在执行层面上失效产生的破坏力。

2.3 内部控制体系不完善，内控制度落实不到位

近年来，我国高校因外部监管要求和自身发展的需求，逐步建立起内部控制体系，但构建的内控体系存在设计不合理、风险控制效果差等问题。有些高校将部门的管理制度罗列汇总以代替内部控制制度，没有根据内部控制制度全面梳理关键业务流程、查找风险点、制定风险应对措施。另外，有些高校为了应付上级主管部门的检查，直接将单位的内控建设外包给第三方机构，因第三方机构对高校的业务内容不够了解，项目完成后提交给高校的内控手册没有实际操作意义，最终被高校束之高阁。

2.4 信息化系统相互独立，内控信息沟通不畅

在高校实施内部控制信息化建设之前，高校内部各部门如财务部门、人事部门、教务部门、后勤部门等普遍建立了信息化系统，这些系统不仅提高了办公效率，而且有效发挥了部分内部控制职能作用。由于高校在前期对业务管理系统建设缺乏统筹规划，各职能部门在不同时期选择不同软件公司的系统，没有考虑到后期管理系统之间的数据对接等问题，导致系统彼此相对独立，数据共享性与透明度不足，不利于内控信息共享和使用。同时，各部门在建立本部门的信息化系统时，没有将内部控制机制融入信息化系统，导致信息化技术的优势在内部控制建设中没有得到充分发挥。在内部控制建设上，没有统一的信息化平台，内部控制工作开展过程中产生的信息就得不到及时传递，内部控制建设的一些重要环节就会存在盲区，也给徇私舞弊等行为的产生埋下了隐患。

3 大学治理现代化视域下高校内部控制建设路径

大学治理及内部控制都是为了实现权力制衡，从大学治理的视角研究内部控制，更有利于抓住内部控制建设的实质，即约束和监督内部权力运行，防范权力滥用带来的风险。

3.1 做好内部控制建设宣传工作，增强内控意识

教职工的素养影响内部控制建设有效性。高校要充分利用多种方式做好内部控制建设的宣传工作，如短视频宣传、专题培训会、知识竞赛、海报宣传等，让教职工充分认识到内部控制建设对于提升高校内部治理水平的重要意义。只有激发教职工参与内部控制建设的积极性，才能使内部控制发挥其应有的作用。

内部控制是一项需要全体教职工参与的管理工作，但因为决策层拥有决定权，所以其在内部控制建设中起决定作用。高校必须认识到内部控制建设是“一把手”工程，加强对决策层内部控制建设的宣传工作，让其明白自身在内部控制建设与落实中应承担的重大责任。高校内部控制建设若缺少决策层的强力推动，内控制度和措施最终只能停留在文字层面。

3.2 制定高质量的内部控制制度

大学章程是大学治理的“宪章”,是大学依法自主办学和实施管理的基本依据，也是大学制定内部规章制度和内部控制制度的重要基础。目前，我国高等教育体制正处于转型时期，大学内部治理存在许多问题，如行政权力泛化、学术权力软化、教代会民主监督管理弱化等。大学治理的过程，就是利用章程对高校进行规范管理的过程。高校的内部控制建设是高校提升内部治理水平、防范风险的重要手段。高质量的内控制度是实现大学治理现代化的重要保证，现代化的大学治理体系又是内部控制制度得以有效执行的基础。因此，高校应当立足本校的实际情况，依据大学章程，全面梳理各项管理制度，从管理体制、机制及各级管理人员责任落实情况等方面，将内部控制建设要求融入各项管理体系，形成内部控制建设的长效机制，进而制定出高质量的内部控制制度，使内部控制真正为教学、科研、管理服务。真正的内控要以“润物细无声”的方式融入管理体系，即融入管理制度、流程和工作。

3.3 构建有效的内部权力制衡机制

所谓大学内部治理，就是在大学内部建立政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的制衡约束机制，通过对权力的制衡，强化对权力运行的制约和监督，形成有效的内部治理结构。

高校内部控制机制的实质是以制度和程序规范权力的运行。高校应形成一个包含决策、执行和监督的闭环机制，在权力得到监督的情况下，通过集体研究等方式产生决策，决策由各业务部门具体执行，并在执行过程中向决策机构反馈建议，决策机构根据反馈建议修正决策，监督机构对决策机构和业务执行机构进行全方位监督，并对不合规、不合法事项提出整改意见，形成相互制约、相互监督的关系（见图1）。高校要充分发挥内部监督作用，构建以纪委监察监督为灵魂、内部审计为抓手、民主监督为支撑的“三位一体”的高校内部监督体系。

图1 决策权、执行权和监督权三者关系

3.4 加强内部控制信息化建设

高校内部控制体系想要落地，必须要利用信息化手段，将经济活动及其内部控制流程、关键环节嵌入信息系统，减少财务风险。同时，高校在推进内部控制信息化建设的过程中，要根据信息化建设标准，摆脱技术和资金等多方面的约束，加强财务管理系统和资产管理、招标与采购、合同管理、教学管理、学生管理、科研管理等方面信息系统的对接，实现业务与财务的有效衔接，提高内部控制效率。高校加强内部控制信息化建设，有助于高校在权力制衡、风险防控等方面为高校治理赋能，实现多元治理主体之间的利益平衡，使高校实现管理精细化、治理现代化。

高校要想加强内部控制信息化建设，以及提高内部控制信息化水平，可以采取信息系统外包和自主研发两种方式。自主研发信息系统对高校自身的信息技术实力要求较高，且需要有庞大的技术队伍，人力成本花费也较高。目前，高校信息系统市场较为成熟，高校可以将全部或部分信息系统建设外包给软件开发商。高校进行内部控制信息化建设时，不管采取何种方式，必须选择适合本校的信息系统。

4 结语

内部控制建设是完善高校内部治理体系、助力高校高质量发展的重要手段，也是会计职能拓展的重要支撑，更是推进高校治理体系和治理能力现代化的长效保障机制。对高校来说，内部控制建设是一项任重而道远的系统性工程。首先，高校要做好内控的宣传，做到内控入心，责任到人，人人重视内控建设。其次，制定高质量的内部控制制度，为学校各项业务开展提供客观、准确、可靠的依据，通过业务流程优化，进一步提高工作效率，降低协调成本，提升学校治理能力与治理水平。再次，构建有效的内部权力监督体系，充分发挥“三位一体”的内部监督体系的作用。最后，推进信息化建设，整合各类资源信息系统，实现跨部门、跨业务的有效衔接和相互制衡。