从简明到复合：网格化管理的逻辑阐释与限度分析

容 志 赵昊放

(1.武汉大学，武汉 430072 ；2.上海师范大学，上海 200233)

一、问题提出与文献综述

自2004年北京市东城区率先试点以来，基层网格化管理实践已走过了近二十年的发展历程。在此期间，网格化管理凭借系统性的简化技术[1]、“横向拓展和复制的能力”[2]以及对于传统基层治理模式中条块分割、职能交叉等问题的改进[3]，在全国范围内迅速扩散开来。总体来看，这个扩散过程主要有以下三大特点：一是政策扩散广。各地都积极推进网格化管理模式，且做法各具特色，形成了不同类型的网格化管理模式。二是覆盖领域多。从城市管理延伸到社会治理，网格化管理不再仅仅是城市管理工具，而是运用到社会治理中，产生了综治网格、党建网格、服务网格、综合网格等新形态，兼具多项社会治理功能。三是兼具常态与非常态。除了城市的日常运行，网格化管理还在新冠肺炎疫情防控中发挥着重要作用，一方面实现了宏观层面的集中、统一防控；另一方面确保了微观层面的精准、精细管理[4]。党的十八届三中全会提出：“要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向。”党的十九届四中全会明确要求“健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务”。这表明经过多年的探索和总结，网格化管理已成为中国特色社会治理特别是基层治理的重要制度和形态，发挥着越来越重要的作用。伴随着实践的深入发展，网格化管理也引起了学界的广泛注意，形成了诸多有价值的研究，已有研究可以概括为以下三种视角：

一是技术治理论。网格这一概念肇始于互联网领域，指的是一种在网络环境中实现资源共享的信息技术[5]。因此，早期的网格化管理实践往往带有浓厚的技术治理色彩，被视为“一种数字化城市管理模式”[6]，是现代城市管理理论与信息技术相结合的产物[7]。通过划分网格单元，整合运用3S技术、构件库技术、中间件技术、地理信息编码等多种信息技术[8]，最大程度地搜集整合相关信息，以信息流掌握人流和物流，进而实现城市管理的综合化、精细化、透明化[9]。大量研究围绕如何对网格化管理所涉及的相关技术进行优化升级展开，从基础性的地理空间技术[10]、辅助性的信息技术[11]以及全局性的数据库和系统建设[12]等多个层面进行了技术性的探讨。在现实运行过程中，网格化管理凭借对于多种信息技术的组合运用实现了信息收集、存储和交流的清晰化，因而能够被应用到众多不同领域[13]。

二是治理单元论。网格化管理与行政科层逐渐融合，通过对城市空间的进一步细化成了“区—街—社区”结构之下一种新的基本治理单元[14][15]。网格的划分一方面能够覆盖过去社区无法覆盖到的空间，扩大了基层治理的范围；另一方面国家权力能够通过网格对基层社会进行“重新渗透与整合”[16]，“个体更加明确地被纳入了社区管理的轨道中”[17]，缓和了因社会流动加剧造成的治理困境。同时，网格化管理中专职网格员的出现也大大提升了基层治理的清晰化水平，使基层信息的收集从“被动接受”转为了“主动收集”[18]，问题和矛盾能够被快速发现和化解，强化源头治理[19]，维护了基层社会的和谐稳定。

三是科层再造论。传统行政科层系统在实际运行过程中往往会出现职责不清、条块分割、效率低下等种种弊端[20]，网格化管理在一定程度上推动了基层治理科层体系的再造。从横向看，通过制度设计、技术运用、职能重构等多种手段，畅通各个横向部门的对接渠道[21]，打破各个部门之间的界限，推动各个部门之间的有效协作[22]。从纵向看，网格化管理推动了治理重心的下沉，大量治理资源和人员下沉到网格之中[23]。同时还设有专门的统筹机构，“构建贯通市—区县—街镇—社区—网格的综合信息系统和指挥运行体系”[24]。行政科层体系对于网格化管理的适应推动了“纵向到底，横向到边”治理格局的形成[25]，近年来基层管理的扁平化、综合化和信息化变革与网格化管理密切相关[26]。

已有研究为我们认知网格化管理提供了理论基础，但相关议题仍有一定的讨论空间。比如，网格化管理为何能够不断延伸，逐步嵌入治理体系之中？其稳定性功能究竟来自何处？又如，网格化管理为何能够适应不同的治理情境，在常态和非常态情境中都能有效发挥作用？这种极强的弹性和适应性究竟从何而来？这些问题需要理论上的思考和回答，网格化管理涉及场域建构、技术迭代、结构重塑、功能优化等多种要素和议题，是多种要素复合集成的整体性、综合性形态。要揭示网格化管理的全貌及其底层逻辑，需要对网格化管理进行整体性的考量。本文的第二部分从复杂情境的角度对网格化管理的生成背景进行了深入分析，为把握网格化管理的功能提供背景框架。第三部分分析了网格化管理应对复杂情境的简明化策略，力图揭示其功能的内在逻辑，并辨析了简明治理与简约治理的差异。第四部分阐释了网格化管理的复合逻辑，阐述其生成背景与变革历程，并详细论述网格化管理的运行过程。第五部分讨论了网格化管理的限度问题，指出网格化管理实际运行过程中存在功能边界。最后讨论网格化管理的发展与前瞻，指出要从纵向科层、横向部门以及网格自身三个层面对网格化管理进行优化。

二、复杂情境：网格化管理的生成背景

“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱和不稳定。”[27]经济社会飞速发展的同时也带来了治理层面的诸多问题：社会传统生活方式四分五裂，来自新的经济产品和劳务形式的冲击，国家面临经济、社会、政治各方面要求变革的压力、政府难以及时有效回应民众日益提升的期待[28]。许多国家的历史经验证明，如果政府治理能力与经济、社会发展水平没有相匹配提升，那就会像科恩豪泽所描绘的那样：“大批人涌进新发展的城市地区，招致社会运动的兴起。”[29]具体而言，要实现对于超大规模流动社会的有效治理，必须对治理所面对的复杂情境有一个全面的认知。“棘手问题”(wicked problem)[30]越来越多，治理的难度越来越高，这是难以规避的客观事实。当前社会治理所面对的复杂情境主要由来自外部的环境的复杂性、问题的复杂性和来自内部的主体的复杂性、体系的复杂性四个方面构成。

环境复杂。一方面，经济的快速增长改变了原有静态的社会结构，原有的户籍制和单位制难以应对变化日益迅速的社会环境。社会流动性的持续提升，造成基层管理人和事不断模糊，对动态性的地缘治理提出了新的要求。另一方面，社会治理所面临的风险呈现不断叠加的趋势。在相对静态的社会结构中，政府需要面对的风险主要来自自然灾害和社会治安两个方面。经济的增长不仅改变着社会结构，也带来了更大的风险。一是工业生产方式不断进步，一旦发生生产安全事故，将造成大规模的影响。现代城市人口密集，工业区和生活区之间往往没有明确的界限，政府必须时刻警惕来自工业生产的风险。二是数字技术的进步也增加了政府管理的难度。数据治理环境和数字生态带来便利的同时，也面临着由此带来的复合型风险。近几年，数字技术大规模普及，打破了时间和空间的界限，基层政府若无法对部分问题进行及时有效的处理，很可能引发全国性的关注，导致自身公信力的损失。

问题复杂。随着经济社会的发展，基层治理对象和治理环境发生了深刻复杂的变化，基层权力看似微小，实则关系到人民群众的切身利益。但在现实层面，基层治理所面对的问题有不断复杂化的倾向，这给基层治理的功能发挥带来了一定的阻碍。一方面，问题处理的难度不断升级。现代社会分工在一定程度上推动了社会的原子化趋势，民众对于政府工作的配合程度随之下降，基层政府不得不花费更多的时间和成本去解决相关问题。同时，问题的专业性不断增强，现代化进程中会产生法律问题、经济纠纷、环境治理等专业性较强的问题，传统基层治理模式很难有效应对。另一方面，各类问题呈现相互交织的态势。很多问题往往重叠出现，基层工作人员既往的工作经验很难有效应对这类问题，问题所涉及的各类主体往往有着不同的利益诉求且难以调和，不同主体对于不同问题的治理期待有着较大的差异。如何在各类主体中取得平衡，让问题所涉主体都能满意政府对于相关问题的处理结果，是一项细致且难度较高的工作。

主体复杂。正是由于环境的复杂性和问题的复杂性，已经到了一个没有哪个单一的主体能有必要的专业知识、权力和资源来单独应对它们的水平[31]，必须依托多元的治理主体承担社会治理的责任。社会、市场和政府多元主体之间互动构成的治理网络，在解决某些基层问题时能够发挥各自优势，但与此同时其治理模式也呈现出复杂多样性。并且多主体之间如何有效协作本来就是一个复杂的治理问题。具体而言，一是传统行政科层系统存在条块分割、各自为政等问题，缺乏灵活有效的合作机制，往往需要上级部门的安排调配才能够进行合作，增加了处置相关问题的时间成本，也存在因为拖延使得问题进一步扩大的风险。二是长期以来政府大包大揽的工作方式在部分地区仍未得到转变，基层政府习惯于独自解决问题，而非与其他主体进行合作。在多主体协作过程中，部分地区存在政府主导性过强，进而削弱其他主体自主性积极性的问题。同时，由于缺乏相应的制度支撑，政府与其他主体之间的合作关系往往需要花费大量的时间去调适。

体系复杂。在复杂的环境和问题背景下，复杂的多主体协作所形成的稳定关系网络就构成了一个体系，表现为横向和纵向两个维度相互交织。随着社会化大生产和分工日益细化、专业化不断深入，通过不断新增机构和组织以应对新的治理问题，会导致机构和人员越来越臃肿，机构和组织之间的关系越发复杂。因此，基层治理长期面临着“千条线”与“千把刀”的紧张局面，大量的治理任务下压到基层，基层政府负担过重。同时基层治理也存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬情形，基层政府相比其他层级政府而言与社会的关系最为密切，往往最先发现相关问题，但由于自身层级不高、缺乏相应的治理资源等因素，对发现的问题无力解决。而更高层次的政府部门有解决问题的能力，但却难以及时察觉到相关问题的存在。基层政府部门临时性任务多，其工作内容缺乏自主性。注重台账记录和痕迹管理，在治理过程中也加重了基层治理的负担。除此之外，基层处于政府和社会的交接点，既要面对理性的科层结构，又要面对实质性的个体，是一个复杂的治理场域，如何在日益复杂的科层系统和逐渐分化的社会个体之间取得平衡，需要基层治理能力的不断提升。

治理情境的复杂性往往会导致或进一步加深基层治理矛盾，诸如边界模糊、责任不清、信息不对称、传统治理手段失灵等问题。一是专业失调。基层是国家社会治理的“末梢”，面临着大量细小琐碎的、临时性的、边界模糊的、难以分类定性的，或者紧急性的公共事务。当条线部门处于强势地位，基层政府则难以发挥综合统筹的作用，进一步加深了职责的分割、模糊和失调。二是信息失真。个体流动性大，条条间、条块间、政社间存在治理场域的分割，其直接的后果就是信息的不对称性，出现大量的“信息烟囱”和信息壁垒，致使无法实现综合的、整体性的治理。三是治理失灵。强调专业化和形式理性的传统治理模式，在复杂社会系统面前往往出现部门林立、叠床架屋、以邻为壑、封闭排斥等现实问题，难以适应超大规模流动社会的现代治理要求。“本位主义”往往阻碍了治理的公共性，在诸如应急协同、联合审批、综合执法、生态治理等事务上导致治理失灵，表现出体系空转、相互推诿和形式主义等弊端。

三、简明化：网格化管理的底层逻辑与运行功能

那么，如何应对越来越复杂的治理环境，如何构建更具适应性和韧性的治理体系？复杂适应系统及其“混沌边缘”状态研究能够为我们提供一些有益的启示[32]。事实上，混沌系统并非一种混乱的系统，而是一种确定的系统中出现无规则运动的系统，这些系统对初值具有敏感性、回馈性和行为不可预见性[33]。混沌状态则是一种从原有不合时宜的系统演进到新的秩序系统的中间状态[34]。因此，在混沌理论研究中，“敏感性”是其核心属性，这与始终刚性的系统不同，需要通过敏感与回馈酝酿新的变化[35]。而不可预见的复杂性则指向了社会发展过程中的复杂性问题[36]。可以说，基层治理同样呈现出一种复杂的、不断变化的、异质性大的，甚至是急剧变化、无序或难以预测的特征，表现出明显的混沌态。当面临专业失调、信息失真和治理失灵等问题时，这些力量在敏感性的触发下，将促使系统突破原有形态达到新的秩序形态。因此，系统如何能够从主体的交互作用中回应其他主体和环境给出的反馈以及迅速应对这些变化是一个重要关键点。为了保证系统拥有足够的敏感性、回馈性和适应性，一种可能的方式是将超大型、复杂化的系统进行细分简化。Siggelkow和Levinthal就发现，在环境复杂和变化的同时作用下，先暂时以分权的方式运行，再转变为更集中的结构的组织会表现得更好[37]。也就是说，环境越复杂，制度成本越高，现实中的最优制度反而应该越简单，因为“简单”所节约的成本更高[38]，而且权力责任关系越简单明了且易于执行，越符合现代行政的本质[39]。

其实，中国治理有着类似的智慧。一方面，中国历史传统中就有“化难为易”“删繁就简”“以不变应万变”等智慧；另一方面，唯物辩证法提出抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，既要全面分析，也要主次分明。因此，本文提出了“简明化治理”这一概念。“简明”就是简单、清楚、明晰和精准的意思。简明化治理就是指在复杂情境中保持治理对象、治理要素、治理主体、治理过程的简单、清晰、明确、精准，以此提高解决复杂问题的能力。在应对复杂环境和复杂体系的治理活动中，国家和社会是两个主要的出发点。因此，需要实现国家与社会的双向简明化：一方面，对治理对象(人、事、物)的位置、性质、行为和过程保持清晰了解和动态掌握；另一方面，治理主体、部门之间的关系、结构、权力、责任等都要清晰、明确。

简明化作为一种策略，需要依托特定的组织模式，而网格化正好能够适应社会治理的简明化变革。网格化最初的形态就是将计算机的网络技术运用到基层治理，以信息为主轴化繁为简地将传统的治理项目编排进平台，分界、分级、分类梳理工作内容，逐渐明确基层治理模式。具体而言，在复杂性背景下，网格化管理从空间、流程和机制三个维度实现了简明化，并通过空间分解、模块运行和关系明晰实现了治理的简明化。

第一，空间分解。首先是物理空间全覆盖。新中国社会的组织形式经历了单位制到社区制再到网格制的转变，分别以生产、户籍和空间为基础，是一个视界不断扩大的过程。以空间为基础的网格化管理，运用网格地图技术，将所辖区域划分为若干单元网格作为最小的服务和管理单位，其区别于单位和居住空间，是一种地域全覆盖的分割与整合模式。其次是边界清晰。边界清晰既是全覆盖的物理空间划分的结果，也是合理化权力结构的基础。边界清晰的结果是对象、主体、要素的明晰化。一个网格范围的确定，同时网格所管辖的人口、房屋、城市部件、城市事件等都随之明确，治理活动也随着对象的明晰化实现了分类分级。在常态化下，边界仅仅是一种虚拟的存在，目的是更好地划归治理范围和要素；在非常态下，则可以转化成实体的边界，比如，在应对新冠肺炎疫情中实行网格静态管理，发挥了物理防护的有效作用。最后是要素可视。以明晰的物理空间为基础，在所辖范围内将具体的生活场景抽离出来，代之以符号表示，呈现出在场事物同象征符号匹配并实时可视化。比如，每个网格都有专属的代码，每个部件都有“身份信息”，每个事件从发生到处理再到完结都有明确的“时间戳”，可以实现人口、房屋、部件、事件、主体的一一对应，并以简明的符号进行演算和存储。

第二，模块运行。国家机构作为最重要的治理主体，打破部门、层级边界一直都是实现治理精简化的努力方向，近年来无论是体系革新还是机构改革，都在寻求一种简明化变革，而网格化管理正是一种以模块化管理来实现复杂关系简明化的治理实践。其内在逻辑是通过结构和程序重塑，将复杂的治理过程和主体划分为前中后三个模块，即前台、中台和后台[40]，实现治理的扁平化和简明化。前台主要是指网格员及其所处环境，这一模块往往只能发现问题和处理一些简单的事务，其作用就是在第一时间识别、收集和上传信息。中台则是具有执法和行政权限的业务部门，当前台发现信息后，通过信息平台上传信息，根据问题事项转交相应的业务部门。后台则发挥信息运输、变换、传递、分析、检索、存储的功能。将体系模块化后具有明晰需求、扼要问题、精炼组织三个优势。开放的前台让社会、市场和政府共同参与，需求得到了更明确的提炼和回应；前台网格员以发现问题为出发点，中台业务部门以解决问题为主责，后台以分析问题为纽带，可以简明扼要地处理各种事务。“三台一体”的网格化运行，打破了条线部门挤入基层的传统治理模式，实现了因需下沉、按需执法，部门组织不断精炼化。

第三，结构明晰。治理的复杂性往往显性地体现在治理主体关系的繁杂上。关系的简化要实现人员权责的简明化和考评的简明化。一方面，网格化管理以明晰的清单实现权责清晰化，并根据详细的模块化和程序化的服务管理事项清单，以物定事、以事分责、以责评绩。清单化与传统的职责划分相比，具有更明晰的治理目标、更明确的职责边界、更清晰的协同合作、更具体的时序步骤、更精简的治理结构和更精准的事项说明。另一方面，网格化管理通过简明化的考评表格实现了考评标准化。任何治理行为和治理过程都需要依据特定的标准，要求治理过程程序化、治理模式制度化、治理行为法治化、考核标准规范化。换句话说，网格化管理通过网格员工作手册，将问题在哪儿、问题由谁解决、什么时候解决、怎么解决、解决程度等进行了标准化处理。

需要说明的是，作为一种治理策略，简明治理与简约治理、清晰化治理有所不同。黄宗智较早基于“无为而治”的治理理念和传统中国的基层治理实践，提出了“简约治理”，这是一种主要依靠“准官员”进行的半正式治理模式[41]。欧阳静的“简约治理”则强调中国共产党领导的“积极有为”的治理，并利用好乡村社会的非正式治理资源，以提升基层治理能力[42]。清晰化治理则是基于精确和完整的信息化来实现有效治理，依靠精准的测量技术和城市数字化的现代进程[43]，着重强调治理行为过程和结果的清晰。简明治理主要强调对复杂性事务应当理清头绪、删繁就简，分清国家与社会之间的界限，将复杂事务治理进行拆分组合，从过程着手实现简明化，既发挥政府的主导作用、也发挥人民的主体作用，同时兼顾技术的支撑作用，可以实现调适和再平衡。

四、复合化：简明化基础上的系统集成与功能提升

简明化机制是网格化管理顽强生命力的关键，也是适应复杂环境和应对复杂治理事务的基础。但仅仅简明化基层治理场域还不能完全满足日益多样的治理需求，需要在简明的基础上实现复合化。简明化和复合化是两种基本的策略，一方面要将基层治理从繁杂的情景中抽离出来，以简明的模块清晰化厘清各类治理要素和治理程序；另一方面要根据治理需求，运用复合化工具实现整合、动员和融通。

1.整合。整合性策略作为整体性治理的一种解决方式，目的在于破除治理的碎片化，即部门各自为政、目标冲突、相互推诿等治理问题。一般来说，整合的程度越高，凝聚力就越大，各自为政就越少，连接就越紧密[44]。网格化管理正是基于解决条块分割的问题而兴起的，通过整合数据、队伍和服务，一定程度上破除了管理碎片化的困境。

这里包括了三个方面的整合：一是信息整合。信息是网格化管理的基础，更是实现整合的重要技术支撑。信息整合将零散的数据加工成具有预测、分析、研判、处理的智慧系统，实现整体智治。比如，作为网格“大脑”的综合指挥中心，可实现“网格区域”一屏监测，每一个网格单元及其要素均可实时查看，并可随时与对应的网格员取得联系。信息整合的逻辑在于让数据“跑路”、减少人工流转、扁平化业务流程，实现系统互通、数据共享、工作联动。比如，在疫情防控期间，将疫情信息和人员流动的信息加以整合，并实时动态共享至相关网格，为基层开展疫情防控工作精确了数据信息，减轻了工作负担。二是人员整合。网格化管理打破了主体分割的局面，往往按照定人、定岗、定责的原则，将多个部门和执法主体纳入网格，“条”上力量下沉网格，由“块”统揽辖区全部社区事务。比如，将民政、公安、司法、人社、城管等部门力量整合优化，形成治理合力。除此之外，不少地区还将乡贤请进网格，构建出新型的矛盾化解机制。在疫情防控期间，不少网格以社工、社区医务人员和社区民警“三人组”的形式展开情况摸排和数据收集，发挥出了网格化管理对人员整合的实效。三是服务整合。正是由于网格化管理把队伍整合进了网格，使得网格化管理在服务资源和服务流程上的整合卓有成效。大到社会治安、民事纠纷、安全生产，小到社区服务、邻里互动，都可实现网格内予以解决。“网格+服务”的模式，就是在简明化的基础上做“加法”，凡涉及民生、高频类事项服务都“下沉”到网格，发挥网格全覆盖、边界清、关系明、数据准的优势，并提供电话预约、上门办理等精细化服务。

2.动员。网格化的动员通常以两种形式实现：一是凝聚。以网格为单位，营造网格共同体，实现了抽象“共同体”到中观甚至微观的具体的治理“共同体”的转变。通过设立人民代表网格联系站，网格员通过每日巡查、定期上门走访、重大情况通报、入户宣传等方式密切联系群众，形成最大共识；开展对话协商，建立网格议事制度，讨论共同关注的话题，解决基层矛盾纠纷，尊重和提炼人民群众的意见和建议，形成最大公约数。比如，在新冠肺炎疫情防控中，以网格为单元，成立邻里互助性质的网格自管团队，以最快速度凝聚和组织现有网格中的群众自治力量。二是参与。人民参与是人民民主实践的最直接形式[45]，也是动员的首要目标。一方面是行政参与，主要有参与决策、咨询和监督三个渠道。居民可通过网格平台参与决策、咨询和监督，提升行政满意度。另一方面是社会参与。在明晰的空间内，范围越小，往往参与越频繁，关系也更紧密，能够形成持续的参与活动[46]。不仅如此，这种活动明确的小范围社会参与还能实现多样化转换。在常态化下，人人都可以是网格员，可通过网格移动端平台随时上传身边的社会治理问题，还可实现居民“点单”、网格“下单”、社会组织“接单”的参与模式。在疫情防控的非常态下，又能够充分引导退休干部、老党员、热心居民等参与群防群控、联防联治，落实对出入车辆、人员进行测温、验码、查行程、督促戴口罩等管控措施。

3.融通。所谓“融通”，就是融合、融入、贯通、打通的意思，但融通并不等同于协同合作，后者强调组织和机构的关系，而融通除此之外还更关注整个体系结构性功能的获取及其实现[47]。整合与动员是实现融通的基础和能力。面对复杂的基层治理环境，网格化管理发挥出巨大的治理效能就在于其强大的适应性，也就是在整个治理结构中的贯通和转换能力。一方面要适应日常的网格治理服务，网格中的个体具有极强的异质性，不同网格之间也差异明显。在服务、资源下沉的前提下，这一活动必然涉及各类主体和各种部门，需要通过结构性的调适与再平衡，在主体上实现城管、交通、民政等部门的调适，在活动上实现工作、生活、社交、服务、管理的再平衡。

另一方面，要适应常态管理与非常态应急之间的平滑转换。比如，治理目标的切换。在非常态下能够迅速实现单元属地治理目标的转换，这种转换的基础在于队伍的整合，可以满足不同治理资源的迅速聚集和打通。常态下的人口监测是为了治安和精细化服务，但在疫情下则可以实现迅速筛查，能够做到几小时内完成网格所有居民的情况摸排，快速有序完成核酸检测。再如，治理责任的切换。以事为主的清单化治理模式和精简的网格队伍，可以实现责任的统筹与转换。上下互通的治理逻辑，既允许一对多，也允许多对一，落实主责的情况下能够更好地实现任务的分散和资源的调配，责随事转的同时也能实现权随责转。比如，在疫情防控期间，基层其实并没有与疫情防控直接相关的对口科室和社工人员，但是依托网格化管理，按照定格、定人、定责、定向的基本原则，通过设立网格疫情防控专班、临时党支部、对口支援等方式，形成了一个从卫健委到街道再到网格的垂直体系和不同网格实现联动的横向体系，将责任分解和压实到了基层治理的最末梢。

总之，环境是复杂多变的，现代社会治理需要因势利导，不断革新治理模式、治理工具和治理方式，形成新的具有适应性的治理格局。网格化管理正是在面对混沌复杂系统下的一种实践探索，其基本逻辑就是简明化与复合化。具体而言，在复杂性背景下，网格化管理从空间、结构和要素着手，以空间分解、模块运行和关系明晰实现了治理的简明化，又以整合、动员和融通实现了重组与调适，通过这两种策略应对复杂的治理环境(见图1)。网格化管理同时运用了简明化和复合化两种治理工具，通过空间、结构、关系的重塑，产生出了复合性、精细性、适应性的强大功能。

图1 网格化管理的两种策略：简明化与复合化

网格化管理“简明—复合”的工作流程具有极强的适应性和复杂问题应对能力，从而使其成为基层治理中不可或缺的一部分，被赋予了越来越多的管理内容。然而，作为一种管理方式，网格化管理并非万能的，不可能包揽所有问题。要充分发挥网格化管理的功效，必须明晰网格化管理的功能边界和限度，在现实运用中使网格化管理在自身的优势区间内发挥作用，以提升基层治理能力。

(一)网格化管理对行政科层体系的依赖性强

由于网格化管理并非对公共部门科层结构的整体性重塑和再造，因此其自身功能的发挥不可能离开现有的专业化、层级化的科层组织。受限于网格自身和行政科层系统本身的缺陷，在缺乏上下联动、专业支撑的情境下，网格化管理的效能就会受到影响和制约，在应对一些专业性较强或是涉及部门较多的问题上很难发挥预想的作用。具体而言，网格化管理之所以难以独自发挥作用，主要由以下三点原因导致。

一是管理流程设计的行政性。一方面，网格自身的工作内容由政府决定，大多数地区的网格化管理尚“停留在网格管理员报送信息—治理主体予以回应的低层次状态中”[48]，基层网格自主性弱且在政府决策过程中缺少话语权。另一方面，在实际工作中，网格扮演的角色大多是信息的转述者而非是问题的解决者，相关问题由网格上报后仍需要行政科层系统去解决。管理流程设计上的行政性，限制了网格的自主性，使得网格难以独自发挥作用去解决问题，必须依靠行政科层系统的力量。从现实层面看，对于网格工作行政性的强调确实有助于提升基层治理的效率，对部分现实问题能够快速反应、快速解决。但基层治理具有复杂性，在处理社会治安、公共服务以及卫生健康等治理周期长、见效慢的现实问题时，对于行政性的过度强调反而限制了网格自身解决问题的能力。

二是网格自身资源的有限性。网格作为目前国家治理体系中的最小治理单元，能够掌握的治理资源较为有限。一方面，网格是对原有基层治理单元的进一步细分，面积一般在一万平方米左右，其规模限制了网格自身所拥有的物质资源数量。同时，网格的大小也限制了其人力资源的规模，网格之中一般配备3—5名专职网格员，其规模决定基层网格难以承载更多的专职管理人员。另一方面，作为行政科层系统的末端，网格本就面临多头指挥的困境，即使在有些时候发现了问题，但没有足够的权限调配解决问题所需的资源，而是需要上报政府部门之后由政府进行协助，调配相关的资源。资源的有限性限制了网格独自解决相关问题的能力，使其必须依赖行政科层系统方能开展有效的行动，通过政府调配治理所需的人、财、物来解决相关问题。资源调配的过程在一定程度上降低了基层治理的效率，同时也可能导致问题进一步发展，增加治理的成本与难度。

三是网格管理内容的综合性。部分地区地方政府赋予了网格化管理非常多的管理内容，涵盖了政策宣传、信息收集、社会治安、应急管理、重点人群管理等工作。尽管网格化管理能够将复杂的治理问题、治理流程简明化，但最终相关问题仍需要行政科层体系中的对口部门去解决。网格所具备的综合性和行政科层系统的专业性是相辅相成的，二者共同发挥作用。行政科层系统需要依靠网格的综合性发现问题，网格需要通过行政系统的专业性解决问题。网格的数量和规模决定很难在每个网格之中都培育相当数量的专业人员去应对不同的问题，但现实又要求网格化管理具备综合性的处置问题的能力，因此网格需要与行政科层系统密切配合，充分发挥各自的优势，以保证基层治理工作的有效开展。

(二)网格化管理适应性强但多任务处理能力弱

网格自身的限度与行政科层系统的压力制约了网格化管理多任务同时处理能力的发挥。从网格自身的角度看，一方面，网格要面临治理资源与治理任务不匹配的困境。大量的基层事务需要通过网格去解决，但网格之中的人员配置、物资储备都较为有限，无法支持网格进行多任务的同时处理，只能按照优先级逐一解决相关问题。另一方面，基层治理相关问题的难度也在不断提升。社会层面流动性趋势不断加强、城市居住密度不断提高，社会矛盾多样多发，网格面临的问题日益复杂，加剧了基层治理的难度。网格员在从事调解矛盾、风险排查、安全巡视等工作时必须专心应对，而难以同时处理多个问题。

从科层系统的角度看，来自行政科层系统的压力也制约了网格化管理多任务处理能力的发挥。一方面，部分地区的基层政府在实践过程中发现了网格化管理对于复杂问题的适应性，产生了对于网格的依赖，把大量的问题都划入网格化管理的管理内容之中，这些问题多而杂，涉及多个不同的专业领域，使得网格难以兼顾，无法发挥应有的作用。另一方面，政府注意力的配置也是导致网格化管理多任务处理能力弱的因素之一。作为目前政府基层治理的重要工具，当面对复杂问题时，地方政府往往倾向于通过网格化管理去解决。因而很多时候的网格化管理带有运动式治理的部分特征，网格某一阶段的工作重点取决于政府的注意力配置。比如在新冠疫情防控、卫生文明城市评比等政府部门非常关注的事务上，为了尽快取得预想的效果，政府会调整网格的工作重点，在短时间内集中资源去解决相关问题，网格自身其他功能的发挥难免会受到影响。

(三)网格化管理敏于感知但短于处置

从横向角度看，由于网格化管理整体涉及区域广大，不同网格的资源分配难以做到均衡。这就导致在一个网格中能够解决的问题，在另一个网格中可能缺乏足够的资源去解决，即使发现了相关问题也只能暂时搁置。比如，在同一城市中，核心城区的网格相比城市郊区的网格而言能够掌握更多的治理资源，前者在处理问题上就更具优势，后者往往只能等待基层政府的援助；另一方面，不同的网格之间缺乏有效的合作机制。基层治理的复杂性决定，很多问题无法通过单一网格去解决，比如，大气、河流污染治理、城市噪声防治等涉及多个网格的负外部性问题。在面对这些问题时，单一网格往往处于有心无力的状态。

从纵向角度看，网格化管理长于感知短于处置的局限也受到了行政科层系统的影响。一方面，网格化管理功能的有效发挥，需要足够的治理资源作为支撑。而部分地区治理重心下移程度不够，未能有效整合相关资源真正下沉到网格之中。相关下沉人员也可能对于网格的实际情况掌握不足，难以开展工作。这导致网格面临资源上的约束。另一方面，行政科层系统自身的局限性也限制了网格化管理解决问题的效率。正如前文所述，网格化管理的综合性与行政科层系统的专业性二者是相互补充的关系，部分专业性较强的问题网格缺少相关的专业人员、设备去解决，只能上报给行政科层系统中的相关部门。如果行政科层系统自身就难以对相关问题进行及时有效的回应，那网格也无法发挥作用。在应对专业性较强的问题上，网格化管理所能发挥的效率直接取决于行政科层系统的效率。

六、结语

网格化管理发展的二十年是不断调适优化的二十年，最终形成了“简明化—复合化”的工作流程以适应日趋复杂的现实情境。通过网格化管理，基层治理能够克服经济社会发展过程中夹带的负面效应，有效化解基层矛盾，提升基层治理效能。同时，网格化管理在疫情防控过程中也扮演着重要的角色。但网格化管理也并非万能，不可能适用于所有的现实问题。部分地区存在网格的泛化、过度行政化等问题，不仅无法发挥网格化管理应有的作用，反而会过度消耗网格中的治理资源，降低网格化管理的效率。当前，基层网格不仅要处理不断增多的社会问题，还要确保疫情的有效防控，网格承载了巨大的基层治理压力。需要对网格化管理自身和行政科层系统进行持续性的优化，通过升级技术手段、培育专业人员、激发社会活力等措施强化“简明化”，依靠完善科层制度、治理重心下沉、推动多方参与等方式完善“复合化”，进而拓展网格化管理的功能边界，提升网格化管理处理问题的能力和效率，从而提升基层治理效能。

第一，进一步调适与纵向科层之间的关系。行政科层系统对于网格化管理的功能发挥有着重要的影响，进一步调适网格与纵向科层之间的关系，有助于拓展网格化管理的功能边界，进一步提升网格化管理处置问题的效率。一方面需要给基层网格减负。明确网格化管理的优势与限度，制定网格化管理职责清单，确定网格员的职责范围，避免网格的泛化。另一方面要给基层网格赋能。通过持续性地推动基层治理重心下移工作，加大对于网格的投入，落实人员下沉、资源下沉，解决网格治理资源不足的问题。同时增强政府的统筹能力，通过设立专门的机构，协调网格与行政科层之间的关系，破解基层治理的碎片化问题，形成基层治理的合力。

第二，进一步强化与横向结构之间的协作。现实问题的复杂性要求网格与横向专业部门、网格与网格之间能够开展有效合作，共同解决相关复杂问题，因此需要进一步强化网格与横向结构之间的协作关系。必须增强网格与横向部门的联系，充分利用网格的综合性与横向部门的专业性，提升解决问题的整体效率。同时，构建网格之间的合作机制，通过合作，一方面能够形成网格之间的合力，提升网格化管理解决复杂问题的能力；另一方面能够充分利用网格的闲置资源，提升治理效率的同时减少治理成本。

第三，进一步完善网格内部结构。一是提升人员专业性。为更好地与行政科层系统衔接、提升网格处理问题的能力，需要依据管理内容加强对网格中工作人员的培训，提升工作人员对相关工作的了解，进而提升网格整体的运行效率。二是培育网格社会性。充分挖掘网格中的社会力量，推动基层党组织、社会组织、居民群体等参与到网格化管理之中，缓解网格的基层治理压力。三是增强治理有效性。一方面，进一步提升网格化管理的精细化水平，在网格化管理的优势区间内拓展管理内容，精准对应居民需求；另一方面，强化网格化管理的时效性，通过强化技术手段、增强沟通机制、完善绩效评估等方式提升网格化发现问题、解决问题的速度。