政策落实跟踪审计：困境、难点及对策

陈希晖（副教授/博士） 吕林 张蓉

（1南京审计大学政府审计学院 江苏南京 211815 2南京市溧水区审计局 江苏南京 211299）

一、政策落实跟踪审计的发展背景

政策落实跟踪审计是公共政策审计与跟踪审计的结合，是审计机关对党和国家重大政策措施落实情况持续跟踪的监督活动。政策落实跟踪审计要围绕“政策-项目 -资金”的主线，检查重大政策是否落实到位、相关项目是否严格管理、资金保障是否及时投入且发挥效益。其目标是揭示政策执行过程中存在的主要问题和风险隐患，分析政策执行的效果，以审计报告和建议形式，促使审计对象整改，保障政令畅通。

2008年，审计署在五年规划中首次提出要“积极探索跟踪审计，对国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计”，并在次年开展了对中央“促进经济平稳较快发展”政策措施贯彻落实情况及效果的专项审计调查。2014年，审计署组织了关于“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等政策措施贯彻落实情况的跟踪审计。2016年，政策落实跟踪审计成为审计机关八大审计业务之一。2018年，习近平总书记强调要“加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度”。2019年，审计署将“重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计”确认为推动审计全覆盖的重点任务。2021年，新修改的《审计法》明确将“被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况”纳入审计监督职责范围。

目前，政策落实跟踪审计还存在一些不足，为了高质量完成党和国家部署的各项任务，充分发挥审计监督效能，政策落实跟踪审计亟需进一步深化与发展。

二、政策落实跟踪审计面临的问题与挑战

（一）政策落实跟踪审计面临的现实瓶颈

梳理审计结果公告，可以了解政策落实跟踪审计的实践动态。以2016年第一季度至2020年第三季度的脱贫攻坚及乡村振兴相关审计情况为例，政策落实跟踪审计发现的问题如下：（1）从政策角度看，各种政策措施落实均有不到位之处，与要求存在差距；（2）从项目角度看，存在前期可研论证不足、违规招投标、建设进度缓慢、质量不达标、项目总体效益不佳、建成后闲置、管理不到位等问题；（3）从资金角度看，存在资金统筹整合不到位、被骗取套取、违规发放、资金长期闲置、使用绩效不高等问题。审计结果公告反映的客观事实折射出审计实践中遭遇的瓶颈：

1.审计对象覆盖不全。在共建共治共享的社会治理格局中，政府、社会、市场、公众等多元主体共同参与政策的落实工作。现行审计往往从项目建设方和资金调拨方的视角切入，缺乏对政策受益方的关注，导致对政策实施效果的评估缺乏客观性与真实性。而且无法了解政策红利是否有效释放并得到充分吸收，也无法客观掌握政策目标的实现程度。

2.审计重事后轻事前事中。为控制影响政策落实的不确定性因素、最大程度实现政策目标，需要评估主体对公共政策全过程保持跟踪。然而，从审计结果公告中“规划不科学”“前期论证不足”等表述来看，政策审计不仅没有介入到事前阶段，对项目和资金使用过程的监督力度也较为薄弱。审计无法及时纠正设计不合理、财政资金损失浪费等问题，难以发挥预防和揭示作用。

3.绩效评估不足。大多数审计工作重项目和资金，较少关注政策本身和政策执行效果。目前针对效果性的评估本质上具有遵循性特点，以政策目标、工作目标的实现程度为导向。资金和项目的效益高低由是否闲置来界定，缺乏对经济性、效率性、效果性、环保性和公平性的绩效评估。审计人员无法系统分析政策执行的总体情况，就难以拓展审计深度。

4.审计结果运用不到位。政策落实跟踪审计整改机制不健全，“以审促改”的抵御机制发挥不到位，很难通过持续跟踪整改情况，督促政策贯彻落实。目前，审计署在公告中披露的整改与问责情况信息含量较低，对违规者的威慑效应弱，屡审屡犯的现象依然存在。

（二）政策落实跟踪审计面临的困难挑战

除审计结果公告透视出的现实问题外，政策落实跟踪审计工作还面临以下几方面的困难：

1.组织管理难度大。政策落实跟踪审计以决策部署实施情况为对象，因此审计客体涵盖了从中央到地方多层级多部门，必要时还要延伸到相关单位和社会组织。与之相对应，审计主体同样具有多层级的复杂性，且由于政策部署的特殊性，主客体之间并非完全一一对应。为了解政策执行的总体情况，各级审计机关需要联动协作，在组织管理上面临巨大挑战。

2.资源分配难度大。政策落实跟踪审计任务量大且资源相对有限，审计人员只能集中精力，突出重点。因此，如何做好计划指导工作，灵活配置审计资源，成为审计业务实践中亟待攻克的难题。

3.人员素质要求高。政策落实跟踪审计政治导向强、内容覆盖面广、获取信息难度大、评价标准模糊。这些特点客观上要求审计人员具备较强的宏观政治素养和专业知识储备，对审计队伍的能力水平提出了更高的要求。

综上，如图1所示，审计工作在实践中面临的各类型问题与挑战，形成了要求审计改良和转变思路的“推力”；优化政策审计顶层设计的宏观引领，为审计机关提供了战略规划的基本方向，是引导政策落实跟踪审计在方式、方法、内容上不断创新的“拉力”，而在二者的共同作用下，产生了对政策落实跟踪审计深化发展的现实需求。

图1 深化发展政策落实跟踪审计的拉力与推力

三、政策落实跟踪审计的深化路径

（一）开展全链条政策落实跟踪审计

审计署在《“十四五”国家审计工作发展规划》中提出，要“构建覆盖中央部门、省本级、市县基层全链条跟踪审计机制，把握政策落实的全链条、各环节，全面掌握各利益攸关方的意见建议”。“全链条”的基本特征为审计应覆盖哪些对象指明了方向。基于公共管理的视角，广义的“全链条”概念既强调行政机关权力结构的“纵向控制”，也关注多元化社会治理结构的“横向互动”。纵向来看，重大政策在政府系统内部逐级向下传达，逐步落实与细化。中央部门所制定的政策指导性强、模糊且抽象，给实际执行过程留下较大的空间；地方政府运用自身行政自由裁量权，因地制宜选取政策手段进行层级性治理。横向来看，政策的落实、项目的建设、资金的拨付都需要跨部门、多元主体相互合作。除了责任分解，相关措施在实施过程中还涉及政策红利的释放。因此，在审计管辖范围内的各级政府部门、有关单位、社会组织乃至公众都属于利益攸关方，都要纳入审计监督的取证范围。

开展全链条政策落实跟踪审计，就是要将触角延伸到政策执行过程中的各个角落，着力解决审计对象覆盖不全的现实问题，依靠“以审促改”的效应破解主体间由于利益差距导致的央地博弈和孤岛现象。审计机关要把握政策传导的纵向与横向特征，强化统筹意识，优化审计组织形式与方式方法。

1.立足全局视角，统筹调配资源。审计客体具有层级化、多元化特点，但政策部署落实情况是总体布局、协调联动的，无法简单与各级审计机关一一对应。为实现全链条覆盖，审计机关要立足“全国审计上下一盘棋”的基本理念，强化审计组织管理，将领导小组的职权落到实处。依靠领导小组的高位推动和协调沟通的枢纽作用，统筹跨层级、跨地域调度，减少审计系统内部摩擦，减少工作重复。

政策落实跟踪审计要做到“四统一”，即统一制定审计计划、统一执行审计要点、统一调配审计资源、统一反映审计成果。审计署在制定年度审计项目计划时要立足长远、放眼全局、统筹谋划。各级审计机关要根据上级指导意见，充分调研地方实际情况，科学制定审计工作方案，理清审计重点难点。审计组要及时报送审计进展情况，汇总形成审计成果，以便领导小组调整工作部署，推广良好经验做法。

2.拓展审计范围，明确工作重点。为实现审计内容对各阶段、多主体的全覆盖，审计要打破重事后轻事前事中、重执行者轻受益方的惯性思维。一是将审计关口前移至项目立项环节，开展合理性、可行性评估，充分发挥审计在前期阶段的预警作用。二是加强审计对事中阶段的介入，及时发现并纠正政策传递失真、项目执行偏差、资金违规划拨等问题，保障政策措施有效落地。三是拓展审计取证范围，调动政策受益主体揭示违法违纪行为、评估政策效果及影响的积极性。

审计过程中要根据本级政府在纵向全链条机制中所处地位和所负责任，相应调整审计重点。省、市、县作为纵向结构的中间层级，在职责分配上各有侧重，对推动政策落实各有优势。省级政府的主要职责是论证政策部署在本区域内的延伸与调整，使省级政策在指导精神上与中央保持一致。因此，省级审计机关的要务是判断地方战略与中央部署之间是否存在衔接空隙，省级政府的总体思路、规划目标是否符合国家战略要求。政策能否在基层落实到位有赖于县级政府的规划与能力。在此基础上，县级审计机关的审计内容相对具体，关注政策措施在基层的落地对接。

3.创新审计方法，强化数据思维。政策在流转过程中产生了大量的数据和信息，审计机关要认识到大数据审计对打破信息孤岛、提高监督效能的重要作用，把数据作为实现全链条覆盖的载体。一是丰富数据来源，拓展审计广度。审计要保证对基层具体情况、群众满意度的抽审调查不落死角，获取充分的审计证据。二是精准定位问题，确保分析质量。在完成数据收集的前提下开发数据审计模型，提高数据分析和挖掘能力，通过内外部信息、结构化与非结构化数据，以及与以前年度审计情况的相互对比验证，精确把握审计疑点，明确进一步核实取证的思路。

（二）向政策执行效果审计延伸

审计署多次在五年规划中着力推进政策执行效果审计，但由于宏观指导有余、实际操作指引不足，影响了监督职能的发挥。为突破审计工作瓶颈，近年来学术界针对政策执行效果审计的研究层出不穷：多数学者集中于对政策执行效果审计本质、内涵、目标、特点的探讨，部分学者从国外成熟经验中得到启示，或尝试构建评价指标体系。目前，政策执行效果审计在我国已完成了理论引介及实践应用的初步阶段，但缺乏适用于多种政策情景、得到实践验证的评价标准，未形成完备的理论体系。向政策执行效果审计延伸，目的是解决政策审计绩效评估不足的现实问题，关键在于加强实践指导，形成“学-用”循环和构建政策执行效果评价指标体系。

1.学以致用，用以促学，形成循环。政策执行效果审计的发展要在借鉴西方的先试经验基础上，完成实践与理论的本土化。第一阶段是学习总结。我国学者、实务工作者要系统化总结国内外政策执行效果审计的组织形式、方法手段等，分类整理审计工作经验，提取宏观指导框架。第二阶段是经验筛选。审计机关要发挥专家咨询作用，在经验库中筛选符合国情的措施，组织开展可行性研究，最终形成较为具体的指导方案。第三阶段是推广实践。各审计组要根据指导方案明确具体审计项目的目标、内容、重点、方法，在大量实践中发现切合中国特定的政治文化环境的真问题。第四阶段是丰富理论。学者和实务工作者要基于我国审计实践，以问题为导向，构建具有中国特色的政策执行效果审计理论体系。然后，再次回到第一阶段，实现螺旋式上升。在缺乏实践经验、宏观指导模糊的发展初期，学习总结阶段要重点学习国外经验。到了成熟期，则要以总结本土案例为主。

2.构建政策执行效果评价指标体系。推行政策执行效果审计的关键在于构建统一合理的效果评估指标体系。审计内容包括政策制定的科学性、政策落实机制的健全性、公共资金资源配置的合理性以及政策实施的绩效性。政策实施结果既涵盖直接效果，又涵盖对政治、经济、社会以及其他政策的间接效果。由此可知，构建指标的难点在于从复杂的关系和内容中提炼出清晰简练的框架。一要加强理论与现实间的紧密互动。一方面要重视归纳，从观察审计实践出发，通过实证研究、数据分析进行概括，提取出指标体系雏形。另一方面要灵活演绎，基于经典审计理论，通过实证研究、假设观察，选择接受现有指标或进行修正，完成理论升华，得到更完整且可操作性更强的指标体系。二要突破单项政策局限。我国已有学者试图构建政策执行效果评估体系，但多针对单项政策，少有适用于多政策情景的指标体系，缺乏普适性。因此，学术界应跳出单项政策的窠臼，放眼整个政策执行效果审计面，以求推动评价标准体系的规范化发展。

（三）融入研究型审计理念

研究型审计并非一种独立的审计类型，而是主张以研究性思维贯穿审计全过程，从审计工作发现的问题出发，深入剖析其背后的体制性障碍、制度性漏洞，提炼出所有审计项目的本质规律和共性特征。开展研究型审计是国家在推动经济高质量发展过程中，对国家审计作为“经济卫士”服务于国家治理的必然要求，也是突破审计工作各种瓶颈的“利器”。

1.研究审计客体。对审计客体的研究是研究型审计的重点内容，即审计谁就要研究谁，审计什么就研究什么。具体到政策落实跟踪审计中，强调在审计工作过程中围绕“政策-项目-资金”这一主线，持续对党中央重大决策部署、被审计单位、具体项目与资金实施和使用情况进行研究。

一是研究政策背景。在政策落实跟踪审计中，政策覆盖面广、涉及主体多，如果缺乏对政策发展沿革的梳理和对宏观环境的了解，就只能浮于表面，难以分析总体特征与趋势，挖掘出问题所涉及的体制机制缺陷。研究型审计强调对事物本质的研究，任何资金和项目都只是政策落实的支撑与载体，而所有政策都服务于一定的政治目的。因此，审计人员要提高政治站位，吃透精神、领会实质，组织系统研究和深入学习国家重大决策部署的出台背景，摸清政策制定的战略意图与根本目标，才能深刻理解政策落实的实践逻辑，推动审计工作扎实开展。

二是研究审计对象。了解审计对象基本情况，评估其可能存在的重要问题是有效开展审计工作的前提。在审前调查时，研究型审计强调对审计对象调查了解的深度，结合对政策部署的把握，以此编制出目标清晰、有针对性、可操作性强的审计实施方案。审计组要完善审计对象资料库的建设，摆脱以本年度本单位为基点的数据收集模式，立足该对象在政策落实流程中所处的地位，广泛收集以前年度的业务财务数据或监督成果信息，通过横向和纵向的对比分析，对审计对象做出较为全面完整的判断，降低在审计过程中存在重大认知偏差的可能性。

在项目实施过程中做实研究型审计，强调“边审计边研究”的基本理念。研究型审计并非以发现问题为最终目的，而是要在发现问题的基础上找出解决问题的方法，其实现路径是通过深入调研问题产生的原因，针对相关体制机制缺陷提出改进建议。审计组要从项目建设和资金分配的不同主体出发，将审计工作的重心从事后监督向事前事中阶段转移。审计不承担管理决策职能，只通过分析不同阶段审计对象的具体特征来创新审计发现，为政府部门提供合理建议，以此发挥审计监督的预防性作用，达到“治已病、防未病”的免疫性目的。

2.研究审计工作。广义地说，研究型政策审计涵盖了所有深化发展政策落实跟踪审计的思考与尝试。除上文所提到的三条路径之外，审计机关还要尝试探索专项审计模式，即只针对某些特定事项和重要环节进行审计，从点切入，以点带面，用专项代替战线太长、组织松散的传统跟踪审计模式，摆脱固有审计问题。审计机关还要研究审计人才效应和审计成果应用，为优化审计工作、实现审计增值提供支撑。

一是研究审计人才效应。研究型政策审计对审计人员的综合素质提出了更高的要求，为此，首先，要加强学习型审计机关建设。一方面，审计机关可以组织领学政策动态，共学以往审计经验和典型案例，定期交流分享学习心得，为审计人员创造浓厚的研究氛围。另一方面，可以以审代训、以老带新，通过经验丰富者的言传身教，带动审计人员在实践中飞速成长、熟练掌握在政策审计项目中进行研究的思路和方法。其次，要加大与科研机构的合作力度。一方面，积极立项合作课题，由审计人员负责项目实施、提供研究思路，高校科研人员负责执笔、强化理论衔接，双方在不断的沟通中深化思想认识，产出更高层次的审计成果。另一方面，充分发挥专家的咨询作用，联合组织政策研讨会、审计业务培训班，为审计人员提供学习渠道。最后，要建立与研究产出挂钩的激励机制。一方面，要将研究产出的数量与质量综合考虑，纳入部门绩效考核体系中去，调动审计人员探索研究型审计的积极性。另一方面，要组织评选优秀的政策落实跟踪审计课题，对有广度、有深度、有创新的研究型审计项目予以表彰。

二是研究审计成果应用。审计机关要秉持研究理念，不断探索健全沟通、督促与跟踪机制的现实做法。首先是优化与政府部门的沟通机制，提供具有宏观性的审计建议，推动相关配套政策措施的出台与完善。其次是加强审计结果公开力度，加重群众监督的砝码，督促审计客体有效履责。再次是持续跟踪审计整改意见的落实情况，实现审计建议效用最大化。由于不同地区的现实情况可能相似，审计工作经验具备一定程度的可复制性，因此，审计组有必要将审计成果上传到经验共享库中，为以后开展研究型政策审计的地区提供先试经验。审计机关可以从中挑选具有典型性、普适性的案例，推广到基层审计机关，落实到具体审计工作中。

（四）实现政策审计与政策督查协同

督查是指在政府治理体系内，自上而下开展的对关键政策及重点目标任务进行追踪、查核及督促，以确保达成预期政策执行绩效的组织控制行为。政策督查是我国强化各地方各部门政策执行力度的主要工具。推动政策审计与政策督查协同具有必要性。就审计而言，政策审计自身刚性不足，督促整改的威慑效应较弱。就督查而言，督查活动频率过高、多头重复，给地方政府治理带来较大负担。政策审计可利用督查的权威性特征，调动审计对象整改的积极性，而政策督查可利用审计的专业性特征，弥补自身经验不足，节约行政成本。二者的协同可从计划、信息、成果这三个角度切入。

1.加强协作配合，统筹计划安排。为保障协同的可持续性，首先要尽快完善政策审计与政策督查联合的体制机制，依托其权威性和指导性，自上而下强化协作意识。一方面，要实施高位推动，明确由审计委员会统一领导联合工作，负责统揽全局、协调沟通。另一方面，要完善制度框架，拟定并出台指导督审联动的相关办法，使执行人员有规可依。在计划安排阶段，审计机关与同级政府督查机关可在参考对方重要文件的基础上，明确重点工作任务清单。针对政府重点实施、涉及面广、多方共同关注的政策，双方要统筹推进工作，开展联合调查，增强监督合力与实效。

2.拓展联动方式，强化信息协同。在确定项目后，为深入了解政策落实情况，把握政府部门、单位、项目的具体情况，审计组或督察组可以商请向对方调阅材料，就有关问题展开讨论，在明确潜在问题的基础上做下一步工作打算。项目进行过程中，督查要将自身发现、属于审计监督范围的线索与审计机关共享，审计也要将所发现的影响突出、整改困难的问题通报给督查机关。双方要建设经常性的交流制度，保持沟通渠道畅通，借助有效的沟通实现良好的信息协同。在日常联络上，要各自明确专门负责沟通的部门及人员，减少沟通噪音。在重要事项上，要及时组织召开联席会议进行研究。

3.加强成果运用，落实审计整改。建立常态化的审计整改联合督查机制，有助于强化审计结果运用，提升整改成效，保障政令畅通。在组织形式上，由党委牵头、政府领导挂帅成立联合督查组，积极组织对审计整改落实情况的联合督查工作，重点关注屡审屡犯、长期无进展的事项。对联合督查发现的突出问题，既要压实主体责任，建立工作台账，也要加大通报移交和问责追究的力度，以强有力的督查措施促使被审计对象推进政策、项目工作的落实。只有严厉采取通报批评、提请约谈等手段，持续释放失责必究、问责必严的强烈信号，才能强化领导干部的责任意识，提高对依法依规落实政策的重视程度。

综上，突破政策落实跟踪审计困境，化解政策落实跟踪审计难点，需要进一步深化政策落实跟踪审计。一是开展全链条政策落实跟踪审计，重新梳理审计对象；二是向政策执行效果审计延伸，拓展审计内容；三是融入研究型审计理念，降低与被审对象的信息不对称，做深做透审计工作，提升审计质量； 四是实现政策审计与政策督查协同，通过在计划、信息、成果这三个维度的协同，提升审计整改效能，降低行政成本。具体如图2所示。

图2 深化政策落实跟踪审计的路径及其定位

四、总结

本文对政策落实跟踪审计的发展背景与现实中面临的问题与挑战做了梳理，并提出四条深化路径。每一条深化路径都可以解决审计工作面临的某一个或某几个现实问题。“开展全链条政策落实跟踪审计”可以解决审计对象覆盖不全、审计重事后轻事前事中的现实问题。“向政策执行效果审计延伸”可以解决绩效评估不足的现实问题。“实现政策审计与政策督查协同”可以解决审计结果运用不足的现实问题。而“融入研究型审计理念”在内容上已包含对审计工作本身的研究，因此能解决多个现实问题并服务于其他路径的规划与实施。四条路径相互贯通，共同推动政策落实跟踪审计的深化与发展。