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需求分化与政策执行的阻力传导
——基于教育减负政策执行阻力的扎根分析

2022-10-13刘太刚曾艳清余小豆

学海 2022年5期
关键词:行动者阻力政策

刘太刚 曾艳清 余小豆

内容提要 政策执行的研究尽管繁多,但是在“关键影响因素、阻力的源头、阻力的传递机制”等基础性问题的研究上缺乏具有整合力的分析框架。本文基于需求溢出理论,借鉴扎根理论的方法论,通过对与“教育减负”相关的重要政策文本和2018年以来的重要媒体报道做内容分析,理解四类关键行动者的“需求”和“行为”。研究发现,关键行动者的需求处于分化的状态,政策在满足部分需求的同时,抑制了其他需求,导致这些需求持续地向公共领域溢出,形成了政策阻力。本文提出的“政策执行阻力的动力传递链”分析框架具有一定的整合性和延展性,可作为公共政策执行问题研究的基础性分析框架。

问题的提出

公共政策是政府治理的重要工具,避免或化解公共政策执行过程中的阻力是公共管理学的经典议题,而理解政策执行阻力的生成、传递机制是讨论此议题的基础。政策执行阻力的研究广泛地分布于政策研究之中,相关研究或专门讨论政策的执行问题,①或在政策变迁、政策评估、政策协同等相关研究中涉及执行问题。②在政策执行过程中,既可能出现政策执行主体变通执行、选择性执行、权宜性执行等现象,③也可能面临政策目标群体拒不遵从、暴力抗争等挑战。④现有研究已提出了许多框架和模型,发现了大量影响政策执行的因素,但是研究结果之间常常“各说各话”,共识性的知识累积缓慢,对关键影响因素、阻力的源头、阻力传递的机制等基础性问题讨论不足。

对典型案例中各关键行动者的态度和行为的分析将有利于深化政策执行阻力的研究。“减负”一直是新中国教育改革的重要议题,教育减负政策在保护中小学生身心健康、推动教育提质增效等方面发挥了重要且积极的作用。⑤然而,教育减负政策在实践中却常陷入“国家减负—家长增负—孩子增负—国家再减负”的怪圈。一方面,社会热切期盼着政府提高教育质量和促进教育公平;另一方面,旨在兼顾质量和公平的减负政策却执行艰难。为什么看似回应了民众所需的教育减负政策会遭遇阻力?教育减负政策执行阻力的动力源是什么?政策执行阻力是如何在政策系统里传递的?本文以“需求”为逻辑起点,基于中国教育减负政策的经验材料,采用需求溢出的理论视角解释政策执行阻力的动力源和传递机制,以期为政策执行问题的研究提供新视角、新思路。

文献综述

(一)政策执行的阻力

一些研究从“动力—阻力”关系的视角入手,认为政策执行效果不佳是因为政策执行主体面对的阻力大于动力。⑥更多的研究运用与政策过程相关的模型和理论,比如史密斯模型、模糊—冲突模型、街头官僚理论、制度分析与发展框架、政策网络分析方法、政策工具理论等。这些模型和理论指出,政策执行受执行主体、政策目标群体、政策目标、政策资源、政策环境等诸多因素的影响。⑦

在中国,人们用“上有政策,下有对策”等俗语描述现实中的政策执行难题。20世纪90年代以来,许多学者进行了本土化的探索,提出诸如“执行结构—执行过程—执行结果”分析框架、“共谋”执行、“执行软约束”、政府内部上下级间谈判过程的序贯模型和“高位推动—层级性治理—多属性治理”框架等概念。⑧总体而言,中国的政策执行研究存在“理论碰撞不足、研究方法单一”等不足。⑨

1.阻力的常见形态

一些研究通过问卷调查、文本分析等方法归纳具体领域政策执行阻力或障碍的类型。⑩丁煌用“政策执行阻滞”这一概念来描述“妨碍政策目标有效实现的不良情形”,认为其表现形式主要有表面化、局部化、扩大化、全异化、停滞化五类。娄成武、顾爱华认为政策执行问题有抵触型、僵化型、滞后型、折扣型和结构型五种。苏金英、李侠认为政策执行中的质量偏差表现为政策冬眠、政策失灵、政策阴影和政策黑洞。

2.生成阻力的相关因素

探寻阻力生成的影响因素是政策阻力研究的另一大主题。大量研究已发现,政策执行效果与政府的执行能力相关,而政府执行能力除了与行政人员的个人能力有关,还受政府权威、执行过程的合理性、府际关系的协调性、行政人员的心理状态、执行目标的科学性、执行资源的充足程度等因素的影响。此外,一些研究从宏观结构寻找体制诱因。如李棉管基于行政体制及其运行的视角,认为压力型体制和悬浮型政权结合所形成的“挤压型情境”塑造了基层政府富有挑战性的政策执行环境;蔚超从威权体制纵向结构的角度观察,认为不同层次政策执行主体的逻辑差异性导致了政策协同的纵向阻力。

国内与政策执行阻力或障碍相关的文献虽然繁多,但是其中不少是“格言”“时评”风格,这类研究结论缺乏经验和数据的支撑,没能发现具有解释力的政策执行阻力的生成逻辑,也没有提出具有普遍适用性的理论框架。另一方面,尽管已有大量实证研究发现了许多相关影响因素,但因为理论基础不同,以致研究结果“各说各话”。以上现状,导致政策执行阻力领域的共识性知识累积缓慢,难以深入探讨哪些因素是关键因素、关键因素之间是如何联动的。综合来看,政策系统里“关键行动者”(政策的执行机构及其成员、政策目标群体)和他们的“行为”是学界普遍强调的研究对象。本文尝试通过分析政策执行过程中的关键行动者和他们的行为特征,抽丝剥茧,得到具有普遍解释力的政策阻力分析框架。

(二)教育减负政策执行的阻力

分析框架的具体运用需要建立在实践经验之上。为了收集更为丰富的实践资料,笔者选择聚焦中国教育减负政策的相关研究。自1955年教育部颁布专门的教育减负政策以来,教育减负政策的价值导向和主要内容紧随时代发展而变迁。近年来,“提高教育质量”和“促进教育公平”的呼声高涨,然而,以提高质量、促进公平为导向的教育减负政策在基层却常常陷入执行困境。现有研究主要从四个维度解释教育减负政策为何会遭遇执行阻力:利益相关者的博弈、政策执行偏差、教育体制机制障碍、教育教学方法问题。

利益相关者理论和博弈理论能较清晰地阐述关键主体的微观行为方式,被较多学者采用。这类研究认为,由于优质教育资源供不应求的问题难以缓解,所以家长、学生、学校等利益相关者为争夺教育资源而过度竞争的行为将长期存在。理性的利益相关者出于自身利益的考虑,会倾向于不遵从减负政策,致使各方陷入“囚徒困境”。政策执行类研究认为,减负政策本身是有限理性的产物,政策执行未达到预期目标,出现了非预期结果;省级政府通过制定地方性政策落实国家的减负要求,存在政策话语含糊不清、政策内容形似神异、政策支持措施迟滞等问题。此外,政策执行涉及多层、复杂的委托代理关系链,执行过程中可能出现逆向选择与道德风险问题,最终产生了选择性执行、象征性执行、替换性执行、机械性执行以及共谋等执行偏差行为。体制机制障碍类研究则从宏观结构中寻找教育减负的梗阻,认为教育负担问题受社会、文化、教育、个体心理等多重因素的影响,教育改革的碎片化、外围性、仪式化问题,导致了教育改革的低效。这类研究强调,若不能从根本上改变成绩导向的教育评价制度、升学考试制度,教育减负将无从实现。还有一些研究从教育系统内部找原因,认为减负的终极目标是提高教育质量,但是部分教师教学观念陈旧、教学能力欠缺,部分学校课程设置不合理、考核内容和频率违背教育教学规律,导致教育减负政策的效果被削弱于教育教学过程中。

以上四类研究虽揭示了教育减负政策的系统性、复杂性和动态变化性,但是皆有局限。首先,体制机制障碍类研究过于强调制度的决定性作用,轻视了个体对制度的反作用。事实上,减负政策出台后,学校、家长、培训机构不是主动地遵从,而是千方百计寻找可以钻的“制度空子”——这些钻空子行为恰恰是阻力生成的关键。其次,政策执行类研究和教育教学类研究大多讨论政府或学校的行为,而忽略了家长、校外培训机构等关键行动者。再次,利益相关者的博弈类研究虽然关注到微观层面的多主体互动,却有三个不足。其一,利益相关者的类型不全。因为缺乏对现实情况的了解,大多数论文以逻辑思辨的方法进行推论,而遗漏了关键主体,近几年强势发展的校外培训机构在早期的研究中较少被关注。其二,未能充分辨析同一类主体内部的利益分化。许多研究将同类主体视为高度同质的行动者,重点关注不同类型主体间的博弈行为。这种分析思路导致的后果是关键主体“脸谱化”,结论雷同。实际上,同类主体内部也存在利益分化,而分化的利益是政策阻力的潜在生成因素。其三,博弈论分析方法的适用性值得商榷。博弈理论假设,个体决策遵循个人利益最大化的理性原则,在信息不对称的情况下,理性的个体往往难以做出最优的选择。然而,在教育负担问题上,家长、教师、政府并未就“减负与不减负,何为最优选择”达成共识。如此,许多研究中“不遵从减负政策的效用大于遵从减负政策的效用”的假设便不能成立。

研究思路

本文认为,要理解政策执行阻力的生成机制,关键在于理解阻力的动力源和传递链。而理解阻力的动力源和传递链,需要以微观层面的经验研究做支撑,找到最关键的行动者和他们最基础的行为逻辑,将行动者、行为逻辑与政策结果联系起来。本文的关键概念及其简称见表1。

表1 关键概念及简称

(一)逻辑起点:家庭的教育需求

在教育减负领域中有4类关键的行动者:家庭、政府、正规教育机构(包括公办学校和民办学校)、影子教育机构(包括线上影子教育机构、线下影子教育机构)。本文把“家庭的教育需求”作为分析的逻辑起点,是基于现实和理论的双重思考。

1.现实分析

首先,当家庭本身无法满足教育孩子的需求时,增加或减轻孩子教育负担的需求溢出至公共领域,教育负担问题便演变为需要政府出台政策加以干预的公共问题。所以,“家庭的需求”是教育减负政策分析的逻辑起点。其次,学校和家庭是中小学生最基本的生活场域。中小学生的校内作业由学校安排,而校外作业则受学校和家长的共同影响。家庭的教育理念、心态、行为直接影响学生实际的作业负担程度。

2.理论分析

在理论逻辑上,公共管理的逻辑起点是需求。需求是个人的行为动力,需求溢出是社会的行为动力。减负政策回应的是减负呼声,满足的是希望减轻教育负担的家庭的溢出需求。对于4类关键主体而言,他们直接的需求或许不同,但归根结底仍然是家庭的需求。家庭的需求大致分为“减轻课业负担的需求”和“维持或增加课业负担的需求”;教育主管部门开展减负活动的动力是满足公众的需求溢出——主要是家庭的需求溢出;就正规教育机构而言,它们最大的行为动力是提升教学绩效和合法性,而教学绩效、合法性皆需家庭和政府的认可,且家庭认可和政府认可是相互强化的关系;影子教育机构与正规教育的行为逻辑相似,需要增加利润和合法性,其基础也是获得家庭和政府的认可。综上,在关键行动者的行动逻辑中,家庭的教育需求是起点。

(二)分析框架:政策阻力的动力传递链

本文提出“政策阻力的动力传递链”分析框架(简称“传递链L”,见图1)。传递链L可拆分为传递链L1和传递链L2两部分。结合教育减负政策的实践情境,前半部分(传递链L1)表示:部分家庭认为孩子的学业负担过重,需要减负,但是单个家庭无法实现这个想法,遂向政府和社会表达出需求Na;政府接收到社会的教育减负需求信息,将教育减负纳入公共政策议程,制定出减负政策Pa。后半部分(传递链L2)表示:政府出台教育减负政策后,学校、家庭、校外培训机构等相关主体做出行为B,部分行为演变成了阻碍政策执行的阻力R。

图1 “政策阻力的动力传递链”分析框架图片来源:笔者自制

现有研究大多在讨论公众的教育减负需求是什么、政府应如何更加有效地满足公众的减负需求(即传递链L1),对传递链L2的分析不足。从Pa出台到B发生再到R形成,有哪些关键要素?要素间是如何互动的?本文将借助扎根理论的方法论和内容分析方法打开传递链L2的“黑箱”。

研究内容与研究方法

现有对教育减负问题的研究多以政策文本、案例、问卷调查的数据为依据,研究对象的规模和代表性有限。本研究以政策文本、重要媒体报道为数据,从政策文本中理解政府的需求和行动,从新闻报道中理解政府、家庭、教育机构、教育工作者的需求和行动。这两类数据将在一定程度上突破单一的政策文本分析、小数量的案例分析和问卷调查等常见方法在数据代表性方面的局限,为教育减负问题的研究提供新的实证数据。

(一)政策文本

国家在1955年制定了首个教育减负专项政策,至今共出台重要的教育减负政策文件17个,政策的类型涵盖“决定、指示、通知、意见”等。

表2 重要的教育减负政策(部分)

从政策文本来看,政府减轻中小学生过重学业负担的态度是一贯且坚定的,减负政策的价值导向、问题界定、治理对象都处于不断演变的状态。价值导向方面,除了“减轻过重学业负担”这个显而易见的主导价值,政策还表达了“增进健康、提高教育教学质量、强化思想道德教育、促进全面发展、转变教育理念、推进素质教育、维护政府和学校形象、贯彻落实党和国家精神、减轻家庭经济负担、遵循规律、规范教育教学行为”等价值倡导。问题界定方面,政策文件中出现了“课业负担过重、影响身体健康、提高教育质量的工作中指导思想有偏差、片面追求升学思想、政策执行不力、教育观念有误、考试压力过大”等相关表述。特别是,2018年在政策中首次强调了“课外负担过重”。2021年在政策中列出了学校作业数量过多、质量不高、功能异化这三个具体问题,认为中小学生的“课业负担”和“校外培训负担”过重。治理对象方面,学校和教育主管部门一直是政策的重点治理对象。20世纪60年代起,政策开始增加对社会(以家庭为主)减负责任的强调。2018年起,校外培训机构成为减负政策的重点治理对象。

政策所表达出的价值导向和问题界定,一定程度上反映出政府推动教育减负工作所希望实现的目标,即政府的治理需求。政策的重点治理对象对应着现实中的关键行动者。在教育减负政策近70年的变迁过程中,2018年是一个重要的节点。2018年全国教育大会强调要“坚持改革创新,坚持教育公平,推动教育从规模增长向质量提升转变,促进区域、城乡和各级各类教育均衡发展,以教育现代化支撑国家现代化”,体现了“提高教育质量、促进教育公平、实现教育现代化”三大价值导向。这三大价值导向融入政府教育工作的方方面面,包括教育减负领域。2018年以来,政府更加频繁地强调“减轻过重课外负担、减轻家庭经济负担”,重点治理“课业负担、校外培训负担”问题,减负政策传递出一个强烈的信号——政府需要通过落实教育减负政策而提高教育质量,同时促进社会公平。

(二)重要媒体报道

2021年7月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》引发了新一轮的“教育减负舆论热潮”。本研究将媒体数据的采集截止时间设置在文件发布的两个月之后的9月30日。在中国知网“中国重要报纸全文数据库”以“教育减负”或“教育负担”为主题词进行检索,将文献日期设定为2017年1月1日至2021年9月30日,得到新闻共232篇。笔者逐篇阅读后,剔除与义务教育减负无关或重复的新闻后,得到173篇有效新闻。

(三)研究方法

笔者参考建构主义“扎根理论”的方法,通过连续比较编码、归纳和溯因等手段梳理关键行动者的“需求”和“行为”的逻辑关系。两位编码员运用NVivo软件对新闻文本进行了一次预编码和四次正式编码。在预编码阶段,编码员随机选择30篇新闻,一起阅读、讨论,标记出新闻文本中体现“需求”和“行动”的语句,制定编码规则。第一次正式编码时,编码员各自阅读剩下的新闻,形成独立的编码结果。第二次正式编码时,编码员对有异议的编码逐个讨论,直到形成统一的初始编码。在第三次正式编码阶段,编码员采用溯因逻辑,总结出最重要、最频繁、最多分析意义的编码,形成选择性编码;然后,编码员参考需求溢出理论,形成理论编码结果。最后,笔者在以上编码结果的基础上,阐释关键行动者的需求、行动与政策之间的逻辑关系(图2),补全了传递链L2(图3)。

图2 关键行动者的需求、行动与政策之间的逻辑关系图片来源:本研究整理

图3 政策阻力的动力传递链图片来源:笔者自制。注:虚线表示传递链L2不是必然出现的

研究发现:需求、行动与政策

(一)关键行动者的需求与政策制定

1.分化的需求

教育减负政策系统内有4大关键的行动者:家庭、政府、正规教育机构、影子教育机构。不同类型的主体在中小学生学业负担问题上有不同的需求。更为关键的事实是,同一类型的主体内部可能存在多种需求,即需求处于分化的状态。

(1)孩子的需求。孩子是教育负担的主要承受者,亦是历次教育减负政策关注的核心主体。从媒体数据来看,孩子们期待“提高学习效率、缓解心理压力、满足兴趣、升学考试成功”。这些期待的背后是对“减轻心理负担、减轻作业负担”和“自我发展、获取稀缺优质资源”的需求。

(2)家长的需求。家长是孩子需求的重要塑造者。一方面,家长们的需求与孩子的需求有一定的一致性,比如希望孩子们能“健康全面地发展”,通过“教育投资”帮助孩子在升学考试中取胜。另一方面,一些教育资源缺乏的家庭期待学校提供更多的“教育支持”,一些家长因无暇照料孩子而需要向市场、社会寻求“生育支持”。

(3)政府的需求。教育减负政策文本、政府工作人员的发言可反映出政府的需求。绝大多数政府工作人员都提及,需要通过教育减负行动推动“教育招生、评价、资源配置制度的改革”,“厘清相关责任主体责任”,促进“孩子的健康全面发展”,实现“教育负担的合理化”和“教育的提质增效”。近年来,随着校外培训机构对民众日常生活的渗透,“减轻群众的经济负担”“整顿违规、增负、扰乱市场的培训机构”等议题进入政策话语体系,教育减负政策开始承担起“促进教育公平”的责任,并且与“鼓励生育”的生育友好型人口政策相联系。归根结底,政府借助不同类型的政策工具治理教育负担问题,旨在与“发展经济、人才强国、可持续发展、回应民意”等更长远的治理目标相呼应。

(4)教育机构的需求。公办学校和民办学校是正规的教育机构,校外培训班常被称为影子教育机构。从媒体数据来看,各类教育机构的行为逻辑有很强的同质性——追求自我效益的最大化。在其他评价制度尚未完善的现实下,“学业成绩、升学率”仍然是人们判断教育机构质量的重要(乃至最重要)指标。老师们依赖学生的学业成绩、升学率来证明自己的教学水平,学校和校外培训班打着高分学生的招牌争优评先、吸引优质生源。同时,一些教育工作者表达出了对减负行动“一刀切、形式主义”等现象的担忧,呼吁应理性看待教育负担,让教育工作“回归育人本位”。

2.分化的需求溢出

当下,减轻学业负担的需求(Na)占据着主流话语权。事实上,社会上还同时存在着保持、甚至增加学业负担的需求(Ni)。表面上看,传递链L是一条连贯的“从减负需求到减负阻力”的逻辑链,实则不然,传递链L1和L2的动力源是不同的需求。

(1)减轻教育负担需求(Na)的溢出。学生、家长所承受的教育负担可分为课业负担、时间负担、心理负担、经济负担等类型,是教育制度、家长期望、校内教育、校外教育多方影响叠加的产物。因此,学生和家长若想减轻负担,仅凭家庭自身是无法实现的——教育减负的需求Na溢出到了公共领域。这部分溢出的需求早已引起了政府、社会各界的关注,推动教育减负政策(Pa)的出台。

(2)维持乃至增加教育负担需求(Ni)的溢出。与此同时,另一些家庭却对教育负担有更大的接纳度。一些孩子求知欲强烈,希望从校内外吸收更多的知识;一些家庭希望通过校外培训帮助孩子积累竞争优势,维持家庭的阶层优势或实现阶层跃升;另一些家庭缺乏获取或购买更多教育资源的能力,希望学校能增加课业量;还有许多双职工家庭常年被“三点半难题”和“假期带娃难题”所困扰。以上种种需求都具有合理性、普遍性、结构性、长期性,皆无法由家庭自身解决,表现为对维持乃至增加教育负担的需求(Ni),持久地向公共领域溢出。在人才竞争日益激烈的现实环境中,大量中国家庭“不敢”也“不愿意”给孩子减轻教育负担,他们持续溢出的需求Ni成为教育减负政策阻力的动力源。

(二)关键行动者的反应与政策结果

关键行动者们因相似的需求而达成共识,或者成为政策的支持者,又或者成为政策的抗拒者。前者推动了教育减负政策预期目标的实现,而后者则带来了教育减负目标之外的系列非预期结果。

1.教育减负政策的预期结果

经过政府、相关专家学者和社会舆论长年累月的话语建构,民众普遍承认中小学生整体上存在负担过重的问题。基于这种共识,政府不断地细化政策内容和治理手段,更加广泛地调动相关部门参与到教育减负的治理行动之中。许多学校优化教育教学制度,在减轻作业负担、提高课堂教学效率方面有所成就。许多家庭也调整教育理念,配合政府和学校的减负工作。随着政府加大力度治理校外培训机构、课后服务机构、未成年人网络游戏市场,大批违法违规的校外培训机构、网络公司得到整治,各地依托学校建立起了普遍的课后服务体系。经由教育减负政策的长期干预,整个社会在教育理念、制度改革、市场秩序、治理能力等维度上均有显著的改变,教育减负政策在一定程度上收获了预期的结果。

2.教育减负政策的非预期结果

有媒体数据显示,仍然有普遍的、多元的需求溢出在公共领域,等待着政府或者市场等其他主体的回应。持续溢出的需求Ni便是催生教育减负政策阻力的重要动力源。中国家庭存在普遍且强烈的“获取稀缺优质资源”的需求,以及越来越明显的“教育支持、生育支持、自我发展”需求。这些需求激发了家庭的一系列“非政策预期行为(Bn)”。比如,家长和学生面对减负措施,表现出“拒绝合作”的态度;一些家庭配合老师、校外培训机构隐瞒“上有政策,下有对策”的行为;一些家长质疑学校的减负措施,指责学校在转移教育责任,损害教学质量;还有一些家长在日趋严格的减负环境中变得更加焦虑,担心自己的孩子因减负而“掉队”,怀疑或抱怨社会的教育公平。另一个引人忧虑的现象是,一些孩子,尤其是家庭支持较弱的农村孩子,面对减负之后闲余出来的自由支配时间,缺乏理性的自我管理能力,转而将大量时间投入到网络游戏、影视剧等快餐式娱乐项目中。

当家庭的行为Bn得到政府、教育机构的回应时,整个政策系统将形成更加复杂的、可再生的行为Bn。政府的回应行为具有两面性,既回应需求Na,也回应需求Ni。事实上,越往基层,政府与家庭、学校的互动越频繁,也越能理解孩子、家长、教师对学业成绩和升学率的重视。一些基层政府“矛盾执行、简单执行、变样执行”,加入“拒绝合作”的阵营。“拒绝合作”的政策阻力与“协同治理、精细化治理、适应性治理”的政策助力共存于中国教育减负政策的执行场域之中。

早期减负政策的重点干预对象是公办学校,所以民办学校、影子教育机构慢慢承接了越来越多的溢出需求Ni。在“自我效益最大化”需求的激励下,教育机构表现出了两类应对行为。第一类是“拒绝合作、责任异化”行为:一些学校借减负之名将教学责任推卸给了家庭或校外培训机构,或者为了保持自己的生源优势而拒绝减负。第二类是“积极应对”行为:学校、培训机构积极适应政策变化,通过优化管理、转型发展等方式落实教育减负措施。最终,第一类行为导向了非预期的政策结果,第二类行为则导向了预期的政策结果。

政策Pa对于Ni而言,不是无关痛痒的文本,而是切实施加的约束力。溢出的Ni若得不到根本的化解或满足,将自发地生长出躲避、欺瞒甚至反抗的力量。当务之急是对教育减负做更多延展性的反思,尤其要警惕用“一刀切”的简单方法掩盖民众需求分化的现实。基于文凭的资源配置机制将激励家长们顽强地寻求满足教育需求之方法,出现非预期的政策结果的风险也将继续存在,政府将同时面对原生和衍生的治理难题。

结论与讨论

在政策系统中,行动者与政策环境相互影响。图3是完整的“政策阻力的动力传递链”。政策Pa一方面回应了需求A,另一方面影响着其他需求(需求B、C)。需求B、C可能在政策Pa的刺激下,持续溢出在公共领域,表现为非政策预期行为Bn,衍生出政策阻力R。要解释和解决政策Pa的阻力R,必须正视未被政策Pa满足却被其影响的需求B、C。如果不能真正满足或消减需求B、C,加码的Pa只能加剧需求B、C的溢出,刺激出更多的行为Bn,届时政策阻力R出现的可能性也将随之增加。

“政策阻力的动力传递链”具有整合性和延展性,可作为公共政策执行问题研究的基础性分析框架。传递链L的整合性在于它强调了公共管理问题分析的逻辑起点是“需求”。大多数研究习惯于“身份分类”思维,把政策执行群体和政策目标群体区分开来,分别探讨二者的行动逻辑。这种分析思路容易想当然地把两个群体置于对立的立场——执行群体是政策的维护者,而目标群体是政策的对抗者。事实上,一些政策执行人员可能会和政策目标对象结盟,缩减乃至异化政策目标。“需求分类”思维可弥补“身份分类”思维的局限性。研究者可在“身份分类”的基础上,进一步分析每一类群体的需求;若群体内部存在需求分化的情况,则继续深入分析不同的需求促使人们采取了怎样的行为。这种“身份+需求”的分析思路将引导研究者发现不同群体之间的共同需求,或者不同需求导致的相似行为,从而更好地解释现实的复杂情况。

当研究的逻辑起点定位于“需求”时,政策执行阻力的动力源也定位在了关键行动者的需求上。而政策系统内行动者的需求和需求溢出的状态因不同领域、不同地域、不同历史阶段而不同,这使传递链L分析框架具有了延展性。在图3的基础上,研究者可以根据现实情况调整需求、政策、非政策预期行为的类型和数量。

本文从教育减负政策系统中的家庭、政府、正规教育机构、影子教育机构的行为资料中发现了行动者们分化的需求,并且发现教育减负政策刺激了部分需求向公共领域的持续溢出,导致一些行动者的政策不遵从行为。尽管本研究存在一些局限性,比如“全国重要报纸数据库”对全国媒体数据的代表性有限,编码员的文本分析结果可能存在一定的偏误,但笔者依然希望“政策执行阻力的动力传递链”分析框架可以为政策执行阻力的研究提供启发。

①刘伟忠:《现代西方政策执行研究的路径与意义》,《江海学刊》2006年第4期。

②陈振明:《政策科学》,中国人民大学出版社,1998年,第276—332页;丁煌:《政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》,人民出版社,2002年,第9—30页;保罗·A.萨巴蒂尔:《政策过程理论》,彭宗超、钟开斌等译,生活·读书·新知三联书店,2004年,第21—25页;李允杰、丘昌泰:《政策执行与评估》,北京大学出版社,2008年,第131—134页。

③刘鹏、刘志鹏:《街头官僚政策变通执行的类型及其解释——基于对H县食品安全监管执法的案例研究》,《中国行政管理》2014年第5期;董玄、周立、刘婧玥:《金融支农政策的选择性制定与选择性执行——兼论上有政策、下有对策》,《农业经济问题》2016年第10期;钟海:《权宜性执行:村级组织政策执行与权力运作策略的逻辑分析——以陕南L贫困村精准扶贫政策执行为例》,《中国农村观察》2018年第2期;李金龙、杨洁:《农村精准扶贫政策执行的失范及其矫正——基于街头官僚理论视角》,《青海社会科学》2017年第4期。

④李燕、苏一丹、朱春奎:《公民政策遵从研究述评:基于“政策情境”与“行为特征”的二元视角》,《公共行政评论》2021年第4期;汪伟全:《风险放大、集体行动和政策博弈——环境类群体事件暴力抗争的演化路径研究》,《公共管理学报》2015年第1期。

⑤各界对“教育减负”的内涵始终存在争论。本文的核心关切是义务教育阶段学生的减负问题,仅讨论减轻中小学生教育负担的政策问题,不讨论减轻家庭经济负担、减轻教师负担等其他问题。一般认为,中小学生的教育负担包括客观负担(比如作业量负担、时间负担)和主观负担(心理负担)。

⑥张静、王虎峰、郭冰清:《如何解释公立医院综合改革政策执行的不平衡性?——基于EICPHR评价体系的案例研究》,《中国卫生政策研究》2019年第4期;朱平、李永山:《高校辅导员专业化的动阻力分析与推进策略——基于高校政策执行视角的分析》,《思想理论教育》2022年第5期。

⑦T. B. Smith, “The Policy Implementation Process”,PolicySciences, No.4 (1973), pp.197-209;R. E. Matland, “Synthesizing the Implementation Literature:The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”,JournalofPublicAdministrationandResearch, Vol.5, No.2(1995), pp.145-174;M. Lipsky,Street-levelBureaucracy, New York: Russell Sage Foundation, 2010;丁煌、定明捷:《国外政策执行理论前沿评述》,《公共行政评论》2010年第1期;保罗·A.萨巴蒂尔:《政策过程理论》,彭宗超、钟开斌等译,生活·读书·新知三联书店,2004年,第45—91页。

⑧龚虹波:《执行结构—政策执行—执行结果——一个分析中国公共政策执行的理论框架》,《社会科学》2008年第3期;周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期;陈玲、薛澜:《“执行软约束”是如何产生的?——揭开中国核电谜局背后的政策博弈》,《国际经济评论》2011年第2期;周雪光、练宏:《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》,《中国社会科学》2011年第5期;贺东航、孔繁斌:《公共政策执行的中国经验》,《中国社会科学》2011年第5期。

⑨定明捷:《中国政策执行研究的回顾与反思(1987—2013)》,《甘肃行政学院学报》2014年第1期。

⑩冷静、王海燕:《解读制约科研人员创造力的制度性障碍——基于科技政策落实情况的分析》,《中国软科学》2020年第7期;蔡朋龙:《地方政府对国家体育产业政策再制定的协同力评价研究——基于11个省、自治区、直辖市的实证分析》,《天津体育学院学报》2020年第1期;武东海:《青少年体质健康监测政策协同研究》,《北京体育大学学报》2019年第8期;郭健:《企业研发费用加计扣除政策执行的障碍性因素研究——基于对山东省1521家企业的问卷调查》,《宏观经济研究》2017年第11期;I. Geva-May, “When the Motto is ‘Till Death Do Us Part’: The Conceptualization and the Craft of Termination in the Public Policy Cycle”,InternationalJournalofPublicAdministration, No.3(2001), pp.263-288.

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