地方领导干部政策注意力配置“失灵”现象及其治理*

燕 阳 杨竺松

内容提要 我国行政运作体现了领导重视的重要性，由领导关注而形成的政策注意力深刻影响着政策的设计与执行。通过对省市两级地方党委书记上任后议题关注的测量分析，本研究认为我国地方领导干部的注意力配置不同于传统的政治-行政二分法，体现了当代中国将经济社会发展统一于党的领导之下的体制特征和制度优势。但是，受制于决策者的有限理性和注意力资源的稀缺性，地方官员容易产生政策议题的“策略性偏好”、议题关注的“碎片化”和“不连续”等注意力配置“失灵”现象，这给地区高质量发展带来了负面影响。对此，亟待通过加强宏观战略规划的引领示范、提高决策者的注意力管理能力、改革干部考核体制机制等途径加以应对和治理。

引 言

相较于不断出现的海量信息，个人或组织的注意力始终是一种“稀缺资源”，因而一段时期内并行处理多个不相关的事务已经成为公共组织注意力配置的常态。①作为政策过程的起点，注意力配置会影响政策资源的分配，进而对政策执行和治理绩效产生重要影响。经历了改革开放四十多年的中国，当前正处在由经济高速增长向高质量发展转型的新时代。当面对多样化的政策议题时，地方政府及其决策者会如何配置其注意力？特别是随着党的十八大以后全面深化改革的开启，各级政府不仅要继续推动经济发展，还要同时回应环境保护、乡村振兴、社会治理、行政体制改革等诸多转型期的治理难题，政策注意力的稀缺性也变得愈发突出，在这样的时代背景下，地方领导干部在配置注意力时是否会面临一些困境？注意力资源的分配是否会出现“失灵”？应该如何引导地方领导干部合理配置政策注意力，以更好地体现集中力量办大事的制度优势？

针对上述问题，本文以省市两级地方党委书记为研究对象，通过对2005—2019年间707位省市党委一把手上任后的日常活动新闻通稿的文本分析，系统呈现了地方领导干部政策注意力的基本结构、议题偏好及其变迁动态，并在此基础上提出了地方领导干部注意力配置“失灵”的三种表现形式，即：政策议题的“策略性偏好”、注意力的“过度碎片化”和“不连续”。本文认为，地方官员注意力配置“失灵”现象的产生固然与当前外部环境，特别是百年变局下各种风险挑战的集中涌现有关，但也与政府组织结构自身的特殊性密不可分。因此，本文重点讨论了在高质量发展目标下，如何通过发挥我国制度优势以避免地方领导干部注意力配置“失灵”的具体策略，以期为提高新时代各级领导干部的决策质量和水平提供实践启示。

政治学视域下注意力配置的理论基础与研究动态

注意力研究发端于20世纪四五十年代西蒙等对注意力稀缺性和决策者有限理性的讨论。②经过几十年的演进，到1993年，鲍姆加特纳和琼斯提出了“间断均衡理论”，该理论为政策注意力研究的实证化提供了核心概念和测量方法。③此后，大量文献开始聚焦不同政治体制下的政策注意力配置问题。总体上看，对于美国这样一个三权分立的国家，学者们往往更加关注宏观政治系统中“制度摩擦”对政治实体注意力配置的影响。例如，很多学者关注总统和国会在领导国家议程上的能力，并且发现那些支持率较高的总统确实可以促使国会把注意力转移到总统所关心的政策议题上来，而在支持率较低的总统身上却不存在上述效应。④对于欧洲大多数议会民主制国家，政党活动对政策注意力的影响则受到了更多关注。例如，有研究发现，在那些由不同政党组成执政联盟的欧洲国家，政府追求的基本上是“宽松”的议程，那些对联盟中所有伙伴都有吸引力的问题更可能会被优先列入正式议程，而那些相对没有吸引力的议案总是会被搁置，无法得到足够关注。⑤

中国的制度结构不同于西方，近年来关于中国场域下政策注意力的研究注重将注意力配置作为突破口，透过对中国政府内部注意力分配机制的解构，来呈现中国领导体制和治理模式背后的制度逻辑和结构特征。这些研究总体上可以分为两大脉络：

一类研究聚焦于领导干部的注意力配置，因为在中国的领导体制中，政治和行政运作充分体现了“领导重视”的重要性。⑥例如，针对领导批示的研究发现，核心议题作为领导注意力的焦点，对其他议题产生了挤出效应，即存在所谓的“议题优先性”，并且随着行政层级的降低，这种挤出效应愈发显著。⑦而另一项基于市长信箱中批示数据的研究则发现，那些被上级政府列为“一票否决”的以及需要跨部门解决的政策问题更容易得到回应，但“一票否决”事项的优先性明显高于“组织协同”事项。⑧除领导批示外，频繁的外出调研也常被认为是领导干部释放注意力信号的重要载体，有学者将这一现象总结为领导人的“现场主义”机制，并指出其具有推动政策执行的作用。⑨上述研究充分表明，领导的注意力深刻影响着当代中国各级政府的政策过程，由政治重视而形成的政策注意力在现行体制中有着重要的影响。

另一类研究则从组织学的视角入手，重点关注作为公共组织的政府如何确定其议题优先级，以及在不确定的决策环境中，哪些因素会影响政府注意力的分配。例如，有学者通过对政府部门的田野调查发现，中国政府内部是一种“多委托多任务”的激励结构，这一结构造成委托方对受托方的激励强度取决于委托方的权威地位，这进一步造成了政府机构内部的注意力“戴帽”竞争行为。⑩此后，有实证研究进一步指出中国地方政府的政绩评价机制是影响政府内部“注意力竞争”行为的重要因素，在中国的科层体系内，那些容易测量绩效的任务和不容易测量绩效的任务间存在竞争关系，前者往往会争夺后者的政策注意力。实际上，有学者较早就注意到了这一现象，认为由于晋升激励的存在，地方政府有发展经济的强烈意愿，但是这一激励机制同样也使地方政府对不同公共产品和公共服务形成了差异化的注意力配置策略，那些对官员晋升影响不大的领域，如教育、卫生、住房等往往得不到更多关注，进而造成这些公共产品的供给总是低于社会总需求。除了讨论组织激励、组织结构等对“注意力竞争”现象的影响外，也有研究尝试以“运动式治理”作为分析框架，阐述这一机制对政府注意力配置的影响。例如，有研究发现，地方政府常规性的运动式治理，如城市环境整治、示范城镇评比、道路违法行为集中整治等的开展能够吸引上级政府的正面注意力，同时转移公众的负面注意力。

总体上看，已有文献为认识当代中国的政策注意力提供了重要的理论视角，不过，当前的研究仍存在进一步拓展的空间：一方面，关于领导干部注意力配置的研究大多关注的是“个案”而非“常态”，这些研究往往选择批示、调研视察、市长信箱等某一类活动来观察决策者的注意力，而忽略了在日常治理实践中反映决策者政策注意力载体的多样性，因此需要更多的经验证据来呈现地方官员的注意力结构。另一方面，从政策实践过程的角度看，由于议程空间的“有限性”和公共问题的“多样性”这一矛盾时刻存在，稀缺的注意力资源如何在各种不相关甚至充满竞争性的议题间进行分配？决策者在配置注意力时又会遇到哪些困难和挑战？这些重要问题尚未得到足够关注。

地方领导干部注意力配置“失灵”的生成逻辑与表现形式

为了系统呈现一段时期内我国地方领导干部政策注意力的结构与动态，本文首先基于《中国报纸全文数据库》获取了2005—2019年间707位省委、市委书记上任伊始每日公开活动的新闻报道(样本数据共包括95位省委书记、83位省会和副省级城市市委书记以及529位地级市市委书记共61206份报道)，之后通过文本分析法测度了地方官员历次公开活动所关注的政策议题，并对文本所对应政策主题的编码节点数进行了统计分析。总体上看，省委、市委书记的注意力主要聚焦于十个宏观政策领域(不含其他类)，包括政治与党务、经济发展、人大政府政协工作、农业与扶贫、应急管理、生态环境、民生、科技、文体旅游以及国防和军队建设。进一步地，对于每个样本，通过计算“不同政策主题编码节点数占该样本所有主题编码节点总数的比重”可以得到某位书记对不同政策议题的相对关注水平。图1呈现了所有样本对不同主题相对关注度的平均值，其中，省委、市委书记对经济发展议题的相对关注水平超过34%，远高于其他议题，表明经济发展是大部分地方官员的核心政策关切，改革开放以来以经济建设为中心的发展思路深深影响了地方决策者的注意力偏好。此外，政治与党务类议题也占据了官员们注意力空间的25.07%，仅次于经济类议题，这显然与地方党委书记职责的“双重性”有关，即作为各地党委的“一把手”，省委、市委书记不仅是地区经济社会发展等公共事务的主要决策者，也是党中央在地方的主要代理人，承担着对当地纪检、组织、宣传、政法、统战、群团等工作的领导责任。因此，政治与党务工作同经济工作一样，成为省委、市委书记注意力结构中的核心议题，并共同占据了他们一半以上的议程空间。这种注意力配置模式与西方传统的“政治-行政二分法”明显不同，体现了当代中国将经济社会发展等工作统一于党的领导之下的体制特征和集中力量办大事的制度优势。

图1 省委、市委书记上任后对不同政策议题相对关注水平

从以上对省委、市委书记注意力空间议题分布的描述性分析中可以进一步发现：在有限的议程空间中，不同政策议题存在明显的竞争关系，对A议题相对关注度的增加必然会挤占对B议题的相对关注，如果进一步引入时间维度，决策者对不同议题的相对关注水平很可能会发生“此消彼长”的动态演变。更重要的是，在具体的治理实践中，地方官员不仅面临着差异化的内外部环境，决策信息也很难实现“完全对称”，因而当并行处理多个公共事务时，决策者的注意力配置很难实现“帕累托最优”。特别是近几年随着经济增速的放缓，各地都面临着艰巨繁重的改革发展稳定任务，当需要回应的政策问题越来越多，而注意力空间又相对有限时，地方官员注意力配置偏差甚至“失灵”的现象就容易出现。本文认为，在高质量发展的目标约束下，地方领导干部注意力配置“失灵”常常表现为以下三种形式：

(一)政策议题的“策略性偏好”

差异化的议题偏好是决策者注意力配置的常态，因为地方官员不同的教育背景和工作经历会塑造他们的行为与偏好。此外，工作环境的异质性和决策信息的可得性也会影响他们的政策注意力。但是，由于政府组织的特殊性，当地方官员只考虑自身利益而忽视公共利益，进而形成“策略性的议题偏好”时，就会引起注意力配置“失灵”，造成政策资源的错配和浪费，一个典型的例子便是一些地区长期存在的“唯GDP论”。某些地方领导干部为了获取更好的政绩，会将注意力策略性地转移到如何获得更好的经济数字，因而在上任后一门心思推进大项目、发展大产业，这种对经济总量和增量的片面追求往往会带来发展质量和效益的不均衡，不仅会使其他亟待解决的公共议题得不到足够的关注，还容易诱发更严重的系统性风险，无益于地区经济社会的健康发展。从本研究对707位省委、市委书记针对五类重要议题相对关注度的年度变化趋势分析中可以看出(如图2)，2013年后省委、市委书记对经济发展的相对关注度较之前有所降低，而对政治与党务、生态环境、农业与扶贫等议题的关注略有上升，表明在我国经济由高速增长进入高质量发展的新阶段后，地方官员注意力配置出现了结构性调整和优化。当然这一过程不可能一蹴而就，因为高质量发展最终要实现发展质量、结构、规模、效益、速度和安全的统一，而改革开放以来地方政府行为决策的惯性思维仍然会让一些领导干部在注意力配置过程中出现策略性的议题偏好。

图2 2005—2019年省委、市委书记上任后对5类重要议题相对关注水平的变化趋势

(二)注意力配置“碎片化”

注意力配置“失灵”的第二个表现是决策者注意力的“碎片化”。注意力的碎片化程度反映了决策者注意力空间中政策议题的多样性，即决策者的注意力是相对集中在某一个或少数几个议题上，还是更均匀地分布在不同议题间。在已有文献中，学者们利用香农H指数来测度政策注意力的分散和集中程度。香农H指数的计算方式是将每个政策议题获得的注意力的比例(即相对关注度)乘以该比例的自然对数，然后取这些乘积的负和。本文在计算每位官员注意力的香农H指数后发现，自2005年以来，地方官员上任后关注议题的多样性经历了由低到高的变化过程。结合图2关于样本对不同议题相对关注度的年度变化趋势可以得到一个基本结论，即：十八大以来，地方官员注意力多样性的增加应与经济议题在决策者注意力空间中比重相对下降，而政治、环保、农业、科技等议题比重的相对增加有关。政策注意力多样性的适度增加并非没有益处，因为与营利性组织不同，政府面对的是高度差异化的利益主体和复杂的公共问题，注意力多样性的提升有助于合理配置政策资源，及时回应不同群体的利益诉求。但议题关注无限度的分散同样也会引起决策者注意力的“过度碎片化”。对此，习近平总书记曾有过精辟论述，他指出：“面对复杂形势、复杂矛盾、繁重任务，没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的。”而在具体的政策实践中，注意力的碎片化不仅会消耗决策者的时间和精力，造成行政资源的分散与浪费，同时还会引起纵向行政层级内政策执行的无序和低效，特别是对于基层政府来说，上级政府过度碎片化的注意力导向还会带来基层政府工作负担和压力的陡然上升，使基层工作陷入疲于应付和“内卷化”的困境之中。

(三)政策注意力“不连续”

政策注意力“不连续”是地方领导干部注意力配置“失灵”的另一个常见表现，它反映了在相对较长时间范围内，决策者对部分公共问题的政策关注出现明显“间断”，造成一些重大改革议题不能得到长期跟踪和妥善解决。在我国，上一级党委和组织部门负责下一级地方领导干部的人事任命，官员调任和更替频繁发生，因而地方官员的实际任期有时并不等于其法定任期。因此，在地方治理实践中，“新官不理旧账”等现象时有发生。这些现象本质上反映了决策者议题关注的不连续，这不仅容易引起一些领域政策偏好的“朝令夕改”，还会让某些政策问题的解决变得“虎头蛇尾”甚至成为“半拉子工程”。特别是在一些事关高质量发展全局、需要“久久为功”和“动真碰硬”的政策领域，如全面从严治党、环境保护、国企改革等，更容易出现注意力配置的不连续现象。党的十八大以来，中央有意识地在一些领域强化了顶层设计和制度约束，以避免地方政府对一些公共事务的关注产生“撤摊子、甩包袱、歇歇脚”的思想。例如，在生态环境保护方面，中央加强了自然资源资产离任审计，并要求对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，依规依纪依法严格问责、终身追责。这一制度能够促进地方领导干部扎实推进生态文明建设，加强了各地在环保领域政策关注的连续性。不过，从长期来看，地方政府及领导干部注意力“不连续”的风险仍然存在，实现“一张蓝图绘到底、一任接着一任干”还面临很多现实挑战，特别是当地方主官发生变化后，继任者如何在之前领导班子打下的基础上继续开展工作，保持政策注意力的连续和稳定，仍然需要更为有效的制度保障。

地方领导干部注意力配置“失灵”的应对与治理

奥卡西奥的注意力基础观理论认为，决策者并非在真空中决策，其议题关注的变化必然受到一系列制度规则的影响。因此，从组织管理的视角看，避免地方官员注意力配置“失灵”的关键就在于完善涉及政府组织管理和行政决策的一系列体制机制，在最大限度促进激励相容的同时，使决策者的注意力配置更好地服务于各地高质量发展的现实需求和长远战略。我国的政治体制和决策模式不同于西方的政党政治，因而在引导地方政府和决策者合理配置政策注意力时，必须考虑到当代中国的体制特征和基本国情。对此，本文认为在高质量发展的目标约束下，地方官员注意力配置“失灵”的治理有三个重要着力点。

(一)理顺央地关系，加强宏观战略与规划的引领示范

在多层次的治理结构下，地方官员注意力配置偏差的产生与央地关系的结构性特征密不可分。党的十八大以来，中央根据我国面临的新形势及时提出了一系列治国理政新理念、新思想、新战略，这些战略能否精准有效地传递给地方政府，是规避地方官员注意力配置“失灵”的关键。因此，需要通过理顺央地关系来释放宏观战略的引领作用。一方面可以依托中国共产党强大的组织力、动员力和号召力，通过领导班子集体学习、干部集中培训等方式高效、准确地阐释党和国家的重大战略，在传递信息和赋予议题合法性的同时，增进领导干部对中央重大方针政策的政治认同，促使地方官员形成符合高质量发展要求的注意力导向，避免产生策略性议题偏好。另一方面，则要发挥“五年规划”在引导地方政府合理配置注意力上的独特优势，完善规划编制、执行、监督、评估和反馈的体制机制，引导地方官员对一些重大问题的政策关注能够保持“方向不变、道路不偏、力度不减”，增强相关政策的连续性和稳定性，为实现“一张蓝图绘到底”提供基本制度保障。

(二)发挥制度优势，提高领导干部的注意力管理能力

地方官员作为辖区公共事务的决策者，需要不断提升注意力管理能力，提高决策的质量、效率和水平，而我国在改革开放的历史实践中已经探索和积累了不少有助于提升决策者注意力管理能力的政策工具。例如，定期开展不同主题的巡视督察不仅有助于上级政府及时了解下级政府的工作动态，而且实现了对地方政府的注意力“纠偏”，促使其将更多注意力资源投向与民生、环保相关的政策领域。此外，由于组织和决策者注意力的有限性，议题如果想要进入正式的政策过程需要更多的“议程空间”来承载，而在中国，议事协调机构常常在其中扮演着重要角色。特别是党的十八大以来，各地比照中央建立了全面深化改革领导小组，大大提升了各地党委政府的“议程承载能力”，涵盖党建、司法、行政等领域的数百项政策问题被纳入正式的决策议程，极大地丰富了各级政府和决策者注意力的议题多样性，实现了地方党委对各地重大发展改革工作的领导全覆盖。需要注意的是，不论是开展督察巡视，还是建立议事协调机构，其本质都是推动政策的科学制定和有效执行，因此，也有必要审慎评估这些机制的使用频次和适用场合，避免因频繁开展督察或设立领导小组而造成决策者注意力的过度碎片化，引发注意力配置“失灵”。

(三)健全激励机制，发挥好干部考核的“指挥棒”作用

毛泽东同志指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。因此，解决注意力配置“失灵”，最终还是要在个体层面实现对领导干部政策关注的合理引导和有效激励。不同于西方国家官员在选举和政党竞争压力下配置其政策注意力，我国通过系统化的干部管理和组织建设，将地方官员的选拔、培养、任用统一于推进中国特色社会主义事业的伟大进程中，为各级领导干部担当作为提供了最基本的组织环境。因此，应当继续加强干部人事制度改革的系统性和协调性，一方面可以将干部考核作为引导地方官员合理配置政策注意力的突破口，将贯彻落实高质量发展、满足人民日益增长的美好生活需要的实际成效及履责情况等作为考核干部实绩的重要内容，并建立起相应的奖惩和容错纠错机制，促使地方干部树立正确的政绩观，避免形成策略性的注意力偏好；另一方面则要抓紧探索建立“一任接着一任干”的激励考核机制，组织部门在地方领导干部选育管用的具体实践中，可以重点考察新任干部在一些重要改革议题上是否保持了注意力的连续和稳定，同时建立健全对领导干部重大决策的论证、监督和责任追究制度，使政策注意力的倾斜和行政资源的投入能够收到预期效果，确保干一件成一件，加强对“新官不理旧账”行为的追责问责力度，实现政策资源的高效合理配置。

结 语

注意力配置越来越成为当代中国政治研究的重要议题之一，本文在对已有文献进行梳理评估的基础上，重点聚焦地方党委书记日常活动中的注意力配置，并对707位省市两级党委书记上任初期公开活动新闻报道文本进行了编码，识别了其政策注意力的基本结构，并在此基础上重点讨论了新形势下地方领导干部注意力配置“失灵”现象的三种表现形式及应对策略。本文的主要结论是：第一，党的十八大以来，无论是对单一政策议题的关注度，还是整体上的注意力多样性，地方官员的注意力配置均发生了明显调整和优化。第二，地方官员在面对多样化的政策议题时容易遇到注意力配置“失灵”的困境，具体表现为政策议题的“策略性偏好”、注意力的过度碎片化和不连续。上述注意力配置“失灵”会引发资源浪费、行政效率低下等问题。第三，解决地方官员注意力配置“失灵”问题的关键在于完善与政策过程和干部管理相关的体制机制，包括加强宏观战略和规划的引领示范、提高决策者的注意力管理能力以及深化干部考核体制机制改革等。

注意力配置不仅仅是抽象的理论概念，更是决策者在日常治理实践中时刻面对的一项重要任务，因而注意力配置“失灵”的发生具有相当的隐蔽性和普遍性。特别是在当前百年变局和世纪疫情交织叠加的时代背景下，地方政府所面临的风险挑战和发展机遇前所未有，领导干部合理配置注意力的难度明显增加，注意力的碎片化、不连续以及策略性的议题偏好更容易同时产生，这不仅客观上增加了应对注意力配置“失灵”问题的难度，也阻碍了我国领导体制制度优势向治理效能的转化。习近平总书记指出：“我们要有全局观，对各种矛盾做到了然于胸，同时又要紧紧围绕主要矛盾和中心任务，优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决，在整体推进中实现重点突破，以重点突破带动经济社会发展水平整体跃升”。这为各级党政部门和领导干部科学、高效、合理地配置政策注意力提出了根本要求和方法遵循。因此，未来的注意力研究不仅要关注政府注意力变迁的动态和规律，还要回到地方政府治理的实践场域，还原决策者注意力配置的一般逻辑和现实困境，从而对高质量发展目标下地方政府的注意力配置做出更为全面的理论阐释。

①B.D. Jones,PoliticsandtheArchitectureofChoice, Chicago: University of Chicago Press, 2001, pp.54-83.

②J.G. March, H.A. Simon,Organizations, New York: Wiley, 1958, p.158.

③F.R. Baumgartner, B.D. Jones,AgendasandInstabilityinAmericanPolitics, Chicago: University of Chicago Press, 1993, pp.255-285.

④J. Lovett, S. Bevan, F. R. Baumgartner, “Popular Presidents Can Affect Congressional Attention, for a Little While”,PolicyStudiesJournal, Vol.43, No.1(2015), pp.22-43.

⑤L.W. Martin, “The Government Agenda in Parliamentary Democracies”,AmericanJournalofPoliticalScience, Vol.48, No.3(2014), pp.445-461.

⑥庞明礼：《领导高度重视:一种科层运作的注意力分配方式》，《中国行政管理》2019年第4期。

⑦陶鹏、初春：《府际结构下领导注意力的议题分配与优先:基于公开批示的分析》，《公共行政评论》2020年第1期。

⑧张程：《数字治理下的“风险压力-组织协同”逻辑与领导注意力分配——以A市“市长信箱”为例》，《公共行政评论》2020年第1期。

⑨李振：《注意力推动政策执行:中国领导人的“现场主义”机制研究》，《马克思主义与现实》2018年第5期。

⑩练宏：《注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析》，《社会学研究》2016年第4期。