新预算法对地方政府土地财政依赖影响研究

王 健，彭山桂，李永乐，吴 群，4

(1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.山东农业大学经济管理学院，山东 泰安 271018；3.南京财经大学公共管理学院，江苏 南京 210023；4.南京农业大学不动产研究中心，江苏 南京 210095)

一、 问题的提出

现有研究显示新预算法在强化预算约束、增加财政透明度等方面取得显著成效，例如，一部分研究认为新预算法通过强化预算执行约束，降低了地方政府预决算偏离度，部分研究认为新预算法实施显著提升地方政府财政透明度。此外，较多研究指出我国地方政府土地财政依赖得益于预算软约束、财政透明度低的政策缺陷。例如，郭月梅和欧阳洁(2017)认为地方政府依赖土地财政是财政透明度低和预算软约束制度环境下的必然选择；赵合云(2011)研究表明预算软约束是地方政府依赖土地财政的重要影响因素；卢真和莫松奇(2020)研究指出财政透明度低是地方政府依赖土地财政的重要原因。上述研究说明随着新预算法实施，地方政府土地财政赖以生存的“预算软约束”和“财政透明度低”政策温床正在瓦解。然而，遗憾的是，少有现有研究基于硬化预算约束、增加财政透明度，分析新预算法对地方政府土地财政依赖的影响。

那么，新预算法是否影响地方政府土地财政依赖？这种影响是否通过预算软约束和财政透明度产生？本研究在构建理论框架基础上，运用计量经济学模型以及省级、市级层面面板数据开展实证分析。本文边际贡献在于，不仅分析了新预算法对地方政府土地财政依赖产生的影响，而且揭示了其影响过程中硬化预算约束和增加财政透明度的作用机制。本研究在理论上能够丰富财税体制改革和土地财政依赖形成机制相关理论，在实践上对于进一步优化土地财政、加快建立现代财政制度具有重要现实指导意义。

二、理论分析与研究假说

预算软约来将助长地方政府对土地财政的依赖。财政管理的预算软约束就是财政预算对政府财政行为的约束不强，不足以制约政府过度收支的行为，或者当地方政府无力缓解自身财政压力时，中央政府替其兜底的行为。我国地方政府的预算软约束主要表现为依靠借贷、罚款、收费等方式获取财政收入。中央政府对于地方政府突破预算约束缺乏有效的责任追究机制，客观上默认地方政府预算软约束的存在。新预算法立法重要目的之一是“规范政府收支行为，强化预算约束”。如图1所示，2015年新预算法实施后，预算软约束程度的增长率逐渐降低，即预算约束存在逐渐硬化的趋势。较多研究均指出新预算法实施显著硬化了预算约束，并对地方政府财政行为产生约束作用。因此，随着新预算法实施，政府预算约束硬化，土地财政赖以生存的“预算软约束”制度温床瓦解，相对自由的收支模式受到约束，地方政府土地财政依赖度将逐渐降低。

财政透明度低也将助长地方政府对土地财政的依赖。新预算法实施前，我国地方政府财政信息公开的自主性与随意性较强，缺乏完善的制度约束与激励机制以及完善的政府财务报告与公众监督制度。较低的财政透明度，可以掩盖地方政府具体行为与真实意图，甚至屏蔽或者粉饰地方政府负面财政信息。财政透明度不高显著增加了地方政府对土地财政的依赖。较多研究指出地方政府土地财政信息披露非常少、财政透明度较低是地方政府依赖土地财政的重要原因。由于新预算法旨在“加强预算管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，如图1所示，2015年新预算法开始实施后，财政透明度逐渐升高。全面、规范的政府财政信息公开，有助于公众通过评价和问责来监督、约束政府财政收支行为。因此，随着新预算法实施，财政透明度显著提升，土地财政曝光于公众监督之下，地方政府依据自身偏好自由量裁土地财政的行为一定程度上受到约束，导致地方政府依赖土地财政的热情降低。

综合上述分析，本研究提出待检验假说：新预算法对地方政府土地财政依赖有显著负向影响，并且硬化预算约束和增加财政透明度是两个显著影响路径。

三、模型与数据

(一)模型设定

为考察新预算法对土地财政依赖的影响，并考虑到土地财政依赖具有较强时间序列自相关，即当期土地财政依赖受到上一期土地财政依赖影响，本文参照相关研究，建立如下动态面板模型：

(1)

式(1)中，表示地方政府土地财政依赖度，-1表示上一年的土地财政依赖度,是新预算法虚拟变量,为控制变量；和分别代表地区、时间固定效应，其中，为了避免制度虚拟变量与时间固定效应存在多重共线性，控制线性时间趋势代替时间固定效应；是误差项。

为考察新预算法实施后，硬化预算软约束和增加财政透明度是否对土地财政依赖产生影响，参照相关研究，分别构建强度双重差分模型来识别其影响，即在式(1)的基础上，分别引入新预算法()与预算软约束()的交互项(×)、新预算法()与财政透明度()的交互项(×)，具体模型如下：

ln=+ln-1+++×

(2)

ln=+ln-1+++×

(3)

通过式(2)和式(3)交互项回归系数(和)的显著程度，可以考察新预算法是否通过硬化预算软约束和增加财政透明度对土地财政依赖产生影响。

(二)变量选取

被解释变量土地财政依赖度()用地方政府国有建设用地出让收入占地方一般预算收入之比衡量，该比值越大表明地方政府对土地财政依赖程度越高。

核心解释变量新预算法()为虚拟变量，新预算法实施后，=1，否则=0。新预算法于2015年1月1日开始实施，因此从2015年开始=1。

解释变量预算软约束()构建如下。我国地方政府预算软约束主要有两方面表现：一是随意突破政府预算规划，扩大支出规模；二是对预算收入任务层层施压，超额获取预算收入。现有研究主要采用地方政府本级预算支出规模与自有财力决算数之差()衡量地方政府预算软约束。在此基础上，为了避免自相关问题，参考强度双重差分方法，本研究构建两个虚拟变量衡量预算软约束：一是预算软约束1(1)，赋值为1表示新预算法实施前随意收支问题相对突出，即预算软约束程度较大，赋值为0表示新预算法实施前受到预算软约束程度较小，即存在硬预算约束，如式(4)所示；二是预算软约束2(2)，赋值为1表示受到预算软约束程度较小，即存在预算硬约束，赋值为0表示受到预算软约束程度较大，如式(5)所示。

(4)

(5)

预算软约束1(1)与新预算法变量的交互项(×1)回归系数预期为负，其含义是，新预算法实施前受到预算软约束程度相对较大的地区，新预算法实施后，土地财政依赖减弱更明显。换句话说，随着新预算法实施预算软约束逐渐硬化，原本预算软约束相对较大的地区硬化约束更明显，更容易降低土地财政依赖。预算软约束2(2)与新预算法变量的交互项(×2)回归系数预期为负，其含义是，新预算法实施后，随着预算约束逐渐硬化，地方政府将显著降低土地财政依赖。该交互项能够进一步验证新预算法对土地财政依赖影响的预算软约束影响路径。

解释变量财政透明度()构建如下。借鉴相关研究，本文利用上海财经大学发布的《中国财政透明度报告》作为地方政府财政透明度指标()数据来源，构建两个虚拟变量衡量财政透明度：一是财政透明度1(1)，赋值为1表示新预算法实施前财政透明度较低，赋值为0表示新预算法实施前财政透明度较高，如式(6)所示；二是财政透明度2(2)，赋值为1表示财政透明度较大，赋值为0表示财政透明度较小，如式(7)所示。

(6)

(7)

财政透明度1(1)与新预算法变量的交互项(×1)回归系数预期为负，表示在新预算法实施之前，财政透明度较低的地区，在新预算法实施之后更加倾向降低土地财政依赖。这说明随着新预算法实施，地方政府财政透明度增大，原本财政透明度较低的地区财政透明度受影响更明显，更容易显著降低土地财政依赖。财政透明度2(2)与新预算法变量的交互项(×2)回归系数预期为负，表明新预算法实施后，随着财政透明度增大，地方政府土地财政依赖显著降低，能够进一步验证新预算法对土地财政依赖影响的财政透明度影响路径。

为避免多重共线性，本文尽量选择主要影响因素作为控制变量。借鉴相关研究，本文选取如下控制变量：经济发展(单位：万元人)，用人均GDP衡量；人口数量(单位：万人)，用城市年末全部户籍人口数量表示；基础设施建设(单位：万平方米)，用市辖区道路面积表示，由于道路面积只能获取市辖区数据，因此该变量采用市辖区道路面积衡量；不动产投资(单位：亿元)，用房地产开发完成投资额表示，一定程度可以控制房地产市场的影响；外商直接投资(单位：亿美元)，用外商直接投资规模表示，一定程度上可以衡量地方政府竞争。

(三)数据来源

土地财政依赖度变量中，地方政府国有建设用地出让收入数据来源于中国土地市场网(www.landchina.com)。该网站由自然资源部搭建，涵盖2007年以来全国各个市县土地一级市场每一宗交易记录，可以保证土地财政收入数据的权威性、科学性与准确性。预算软约束指标数据来源于《中国统计年鉴》《中国财政统计年鉴》《中国城市统计年鉴》。省级层面的财政透明度数据来源于上海财经大学公共政策研究中心发布的历年《中国财政透明度报告》；地级市层面的财政透明度数据来源于清华大学公共管理学院财政透明度课题组发布的历年《中国市级政府财政透明度研究报告》。其余数据来源于《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。

(四)研究区域

首先，本研究采用2009—2018年全国26个省级行政区面板数据开展实证分析。原因如下：第一，新预算法于2015年开始实施，时间区间需要涵盖2015年；第二，考虑到2008年金融危机潜在影响，将时间起始点设置为2009年，同时，考虑到省级层面财政透明度数据只能收集至2018年，时间区间截止到2018年；第三，剔除直辖市和西藏等数据缺失省份，最终选择26个省级行政区。

其次，本研究采用2012—2018年全国260个地级市面板数据进行稳健性检验。时间区间设定为2012—2018年是因为地级市财政透明度数据仅能收集到2012—2018年。选取260个地级市是因为剔除了部分无法获取完整数据的地级市。主要变量的描述统计见表1。

表1 主要变量描述性统计

四、结果分析

本研究采用两步系统广义矩估计方法(Two-step System GMM)进行估计。为了避免内生性，控制变量全部采用滞后一阶数据进入模型。回归结果显示，无论是否加入被解释变量的二阶滞后项，(2)检验的值均大于005，即扰动项差分不存在二阶自相关，意味着估计是合适的；同时，检验的值均大于005，无法拒绝“所有工具变量均有效”的原假设，意味着工具变量是有效的。因此，本研究主要分析模型中包含滞后二阶被解释变量的回归结果。

(一)新预算法对地方政府土地财政依赖的影响

为考察新预算法对地方政府土地财政依赖的影响，按照公式(1)进行回归，结果如表2所示。列(1)—(2)汇报省级层面数据回归结果，新预算法()变量的回归系数为负，并在1的统计水平上显著；列(3)—(4)汇报市级层面数据回归结果，新预算法()变量的回归系数为负(其中列(4)的回归结果在15的统计水平上显著)，与省级层面结果基本一致，并且包含滞后一阶被解释变量的回归结果与包含滞后二阶被解释变量的回归结果基本一致，一定程度上验证了回归结果的稳健性。表2回归结果说明新预算法对土地财政依赖有显著负向影响，与研究假说相符，即随着新预算法实施，地方政府土地财政依赖度逐渐降低。

表2 新预算法对地方政府土地财政依赖的影响

续表

(二)稳健性检验

为检验新预算法对地方政府土地财政依赖影响的稳健性，本文进行反事实检验，通过构建虚假政策冲击，考察虚假政策影响。将新预算法实施的假想发生时间设置为其真实发生时间的前1年和2年(-1年和-2年)，以省层面研究样本为基础(市层面数据时间区间较短，进行反事实检验会导致完全多重共线性)，重新估计公式(1)，结果如表2列(5)—(8)所示。可以看出假想政策发生时间，前1年和前2年核心解释变量(-1和-2)的回归系数均不显著，表明地方政府对新预算法并没有形成明确预期而提前改变土地财政依赖，即可以忽略地方政府对新预算法的政策预期而引起的内生性问题；该结果也可以排除其他政策或随机性因素导致的土地财政依赖变化，满足共同趋势假设的前提条件，证明表2列(1)—(4)回归结果是稳健的。

为了进一步验证稳健性，参照相关研究，本文构建时间维度的精确断点回归(SRD)模型分析新预算法对地方政府土地财政依赖的影响。

首先，在进行断点回归分析之前，需要确定结果变量在断点处是否存在跳跃现象，即是否存在断点效应。散点图的线性拟合图可以直观判断断点效应。为了更精确考察政策冲击导致的断点效应，我们采用月度数据样本进行分析。虽然月度数据只能收集到土地财政收入数据、无法收集到土地财政依赖数据，但是土地财政收入与土地财政依赖通常可以互相作为替代变量进行稳健性检验。因此，判断断点效应主要采用月度土地财政收入()数据进行分析。本文将260个地级市2007—2019年的土地财政收入()月度数据作为结果变量，新预算法开始实施的时点(2015年1月1日)作为分组点()，即断点，时间()作为分组变量。在此基础上，本文利用新预算法实施前后时长(与的差值，单位：月)与土地财政收入月度数据绘制散点图线性拟合图，可以考察其断点是否存在。结果如图2所示。可以看出，土地财政收入在分组点()(新预算法开始实施的时点)存在显著向下跳跃现象，即存在断点效应。

图2 断点回归的非参数估计散点图

其次，本文采用局部线性回归方法估计精确断点回归模型。分组变量需要去中心化处理，(=-)大于0为实验组。反之为对照组；地方政府土地财政收入()或土地财政依赖度()作为结果变量。(断点邻域大小带宽)的选择是影响局部线性回归结果的重要因素。为了避免带宽选择带来的偏误，我们设置不同带宽，并利用去中心化处理的分组变量与结果变量进行局部线性回归分析。基于土地财政收入()月度数据的局部线性回归结果如表3所示，基于土地财政依赖()年度数据的局部线性回归结果如表4所示。从表3和表4的结果可以看出，无论采用月度数据还是年度数据，即使设置不同的带宽，地方政府土地财政收入或者土地财政依赖的局部沃尔德估计值()均显著为负，即在新预算法实施后，地方政府土地财政收入或者土地财政依赖存在显著的向下跳跃，可以说明新预算法实施对地方政府土地财政依赖具有显著负向影响，证明表2列(1)—(4)的回归结果是稳健的。

表3 土地财政收入月度数据的局部线性回归结果

表4 土地财政依赖年度数据的局部线性回归结果

(三)预算软约束的影响路径

为分析新预算法对地方政府土地财政依赖影响，并考察预算软约束影响路径，按照公式(2)进行回归，结果如表5所示。表5列(1)—(4)汇报省级层面数据回归结果，列(5)—(8)汇报市级层面数据回归结果。采用不同方式衡量预算软约束(1和2)的回归结果均符合预期，说明结果是稳健的。从表5结果可以看出，预算软约束1与新预算法交互项(×1)回归系数显著为负，说明新预算法实施前，预算软约束相对较大的地方政府，在新预算法实施后，降低土地财政依赖更明显，即由于新预算法硬化了预算约束，地方政府土地财政自由量裁空间被压缩，导致其对土地财政的热情降低、依赖程度降低。预算软约束2与新预算法交互项(×2)回归系数显著为负，说明新预算法实施后，随着预算约束逐渐硬化，地方政府显著降低土地财政依赖。上述回归结果说明新预算法对地方政府土地财政依赖的影响存在预算软约束影响路径，与研究假说相符。

表5 新预算法与预算软约束对地方政府土地财政依赖的影响

(四)财政透明度的影响路径

为分析新预算法对地方政府土地财政依赖影响，并考察财政透明度影响路径，本文按照公式(3)进行回归，结果如表6所示。表6列(1)—(4)汇报省级层面数据回归结果，列(5)—(8)汇报市级层面数据回归结果。采用不同方式衡量财政透明度(1和2)的回归结果均符合预期，说明结果是稳健的。从表6结果可以看出，财政透明度1与新预算法的交互项(×1)回归系数显著为负，表示新预算法实施之前，财政透明度较低的地方政府，在新预算法实施之后更加倾向减弱土地财政依赖。这是因为随着财政透明度增加，原始财政透明度较低的地区财政透明度增加幅度更大，导致土地财政依赖度显著降低。财政透明度2与新预算法的交互项(×2)回归系数显著为负，说明新预算法实施后，随着财政透明度增加，地方政府显著降低土地财政依赖。上述回归结果，可以证明新预算法对地方政府土地财政依赖的影响存在财政透明度影响路径，与研究假说相符。

表6 新预算法与财政透明度对土地财政依赖的影响

续表

五、结论与启示

(一)研究结论

本文基于现有研究、制度与数据构建理论分析框架，利用动态面板数据模型、强度双重差分模型以及2009—2018年26个省级行政区和2012—2018年260个地级市的面板数据，分析新预算法对地方政府土地财政依赖的影响，并考察预算约束和财政透明度影响路径。结论如下：第一，新预算法对地方政府土地财政依赖有显著负向影响；第二，新预算法实施后，随着预算约束逐渐硬化，地方政府土地财政依赖程度降低；第三，新预算法实施后，随着财政透明度增加，地方政府土地财政依赖程度降低。

(二)政策启示

土地财政规模大、社会影响范围广，在构建现代财政体制过程中，其优化与改革有必要重点考虑。鉴于此，基于研究结论，本研究围绕现代财政体制构建，尤其从土地财政优化视角提出以下三方面政策建议。首先，深化新预算法实施，加强预算约束、增加财政透明度，降低地方政府对土地财政的依赖，避免过度依赖土地财政可能带来的财政、金融等风险，进而增加财政稳定性和可持续性，有助于推进我国现代财政体制建立。其次，随着新预算法实施，预算约束增强、财政透明度增加，地方政府土地财政自由量裁空间被压缩，地方政府利用土地财政推动经济发展的积极性可能随之降低。因此，需要考虑如何赋予地方政府更多财政自主权，调动地方政府财政收支方面的主观能动性，支撑未来城镇化稳步推进。最后，2020年8月国务院公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》，进一步诠释了预算管理新规范，包括预算详细收支范围和预算信息公开力度等；2021年6月财政部、自然资源部等四部门发布通知(财综〔2021〕19号)，提出将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入全部划转给税务部门负责征收。虽然上述政策进一步推动土地财政向规范、透明预算管理方向发展，但我国仍亟需科学规划预算土地财政收支，在最大限度保持并发挥土地财政积极效用基础上，实现土地财政从自由量裁向一般公共预算收支模式平稳过渡。