财政生态均衡与可持续发展的协调评价研究

●郭磬馨 郭明杰

一、引言

在现有财政管理体制下， 政府推行的各项改革能否取得成效， 关键在于是否实现了治理能力的现代化。 在进行新时代中国特色社会主义的伟大实践中， 社会的主要矛盾已经发生变化，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 指明了解决矛盾的方向。关于国家治理，党和政府在整个治理体系中将长期处在中心地位，不能“去中心化”，这是“治理” 的第一层含义。 在国家治理体系中，财政是“基础和重要支柱”。国家治理现代化和财政紧密联系、相伴而生，这是“治理”的第二层含义。

发展社会主义市场经济， 政府的作用也在不断调整， 采用什么样的治理模式至关重要。 从政府治理的层面看， 强化治理成本管理， 提升管理效率， 直接关系到政府治理能力现代化目标的实现。 刘尚希（2021）在对当前宏观经济形势进行研判时指出经济形势与经济政策的内在逻辑已经发生了明显变化，要结合宏观环境的变化，基于公共风险权衡的思维来重新思考财政、 金融乃至宏观经济问题。 以系统性、 协同性原则进行政府治理能力现代化的顶层设计， 有利于消除改革中“碎片化”现象，在有限成本基础上高效提供必要且充足的基本公共服务。财政生态观有助于整合区域内外的资源， 成为实现经济高质量发展的推动力。

二、理论基础

影响经济高质量发展的因素除了自然禀赋外， 还有基层财政生态的差异。周小川（2004）提出金融生态概念，以生态学的眼光来看待一些传统社会学、特别是经济学方面的问题，往往能跳出经济学的约束， 从而对一些经济现象进行更全面的分析。 2010 年后，生态学概念逐步引入财政学领域，杨志宏（2010）借用“可持续财政”概念探索财政如何能助可持续发展一臂之力，主张建立包括国家财政、公共财政（民生财政）和生态财政三位一体的系统。以财政生态观解析财政改革困境，通过协调财政与其生存和发展环境之间的关系，通过财政与政治、经济、社会的动态平衡实现政府治理模式的转变。 财政生态均衡与经济可持续发展的协调性有利于缓解当前经济环境多重叠加的压力。 2020 年10 月，中国财政科学研究院组织到基层开展专题调研，针对现实经济存在的深层次矛盾，提出要持续关注地方财政可持续性问题（刘尚希等，2021）。

如果把财政作为一个“生命体”来看待的话，其本身同样具有生态的特征：从古至今的发展， 使得财政由简单到复杂； 财政通过“收入”与“支出”两种行为方式，以货币为载体与其他主体进行交流，与来自法律、政治、经济、文化等外部环境的冲击构成了完整的生态圈。可以说，财政在适应环境的同时，也在依靠各项财政职能，深刻地影响和改变外部的环境，财政生态具有鲜明的制度结构特征。 王振宇和连家明（2010）将“财政生态”界定为财政制度与政策内部的运行机理及其与外部系统之间的相互作用关系和作用结果。 于雯杰（2021）研究表明，现代财政治理的有效路径应当包括健全的法律体系、统一的财权、合理的中央与地方财政关系、社会组织的参与、 以人为本的财政支出结构等五个要素。

借鉴现代生态学中关于 “生态系统可持续发展以及生态系统调控机制”的研究成果，本文将财政生态系统发挥间接作用的领域划分为生态基础和生态动能两个子系统， 对财政生态系统有直接作用的领域包括反映基层财政的生态均衡性与可持续发展能力两个部分。

（一）生态基础子系统

生态基础子系统也叫财政资源水平子系统。 作为政府的组成部门，财政的基本职能之一是进行资源配置。 “取之于民，用之于民”是财政合理、有效、积极运行的基本原则。 反映基层财政生态的基础包括财政收入（税收收入）、财政支出以及政府收支水平与经济总量的关系。 生态基础反映了基层财政保障基本公共服务均等化的财力条件。

（二）财政生态均衡性

财政生态均衡性综合考察了基层财政对经济转型的适应程度。 在经济转轨的大背景下，财政关系总是处于 “适应——不适应——进一步适应”的动态调整过程。 随着市场化程度加深，市场配置的深度和广度影响着政府与市场关系、基层政府职能定位。 黄裕洪（2021）研究发现财政分权制度能够通过优化资源的配置合理引导区域技术创新改善生态环境。 因此，刻画生态均衡性选取了财政增速与弹性的一系列指标，包括财政收入规模增长率、 财政支出规模增长率、财政支出对经济发展的弹性、财政支出变化相对人均可支配收入变化的弹性、 国内生产总值（GDP）增长率相对财政收入增长率的弹性以及人均可支配收入增长率相对财政收入增长率的弹性等。

（三）生态动能子系统

生态动能反映了财政与经济的关系。 不同市场经济的发展模式影响政府与市场的关系。经济发展水平越低， 政府在市场经济中的地位和作用越突出。 因此，经济的发展水平是基层财政生态的动力系统。 该子系统选取了GDP、固定资产投资额、社会消费品零售总额、进口总额、出口总额、外商直接投资额、实际利用外资额等反映经济基本面的指标。

（四）可持续发展能力

财政与金融都能对市场上的资金流通产生影响， 政府也可以通过财政和金融手段调控宏观经济。 从资源配置功能看，财政分配与信用分配作用同等重要， 近年来地方政府在资源配置中比重上升（土地财政、地方融资平台）加深了财政与金融的联系， 金融发展水平是基层财政获得持续生存能力的条件。 因此，该子系统选取金融资源水平来描述，具体包括存款余额、居民存款余额、贷款余额、中长期贷款余额、金融从业人数、保费收入、财产保险业务收入、赔付金额、 财产保险赔付金额等反映银行与保险业核心业务的指标。

三、实证研究

（一）研究方法

鉴于财政生态环境受多种因素影响，首先利用因子分析法把复杂关系整合为关键因素，通过因子分析法得到各子系统的关键因子得分后，对数据进行正向化/逆向化处理，运用熵权法进一步计算各评价指标的权重，然后通过TOPSIS 法判断和衡量评价对象的优劣。 多种方法相结合能够有效地确立复杂因素的内在关系，建立切实可行的评价路径。 因为涉及多种研究方法， 因此做好各种方法之间的衔接是本研究的创新点。

1、因子分析法。 主要是利用其在多元分析中的降维功能， 在本文构建的包括四大维度20多个指标的评价指标体系中， 用于刻画每一个维度的若干个指标之间存在的内在关系——也就是因子分析法中用来表示各观测变量之间的协方差 （用几个公因子加上一个独特因子来表示）。

假设有 N 个样本，P 个指标，X=（X1，X2，…XP）T为随机变量，对于经过标准化处理的变量，因子分析模型可表示为：

A=（aij） 为因子载荷矩阵， 其中 aij表示第 i个变量在第j 个因子上的载荷（重要性），统计学表达为变量Xi与公因子Fj 的相关系数。Ui为独特因子，代表了公因子以外的影响因素，也被称为残差项。 因子分析法重点刻画的是公因子的取值，对于残差项往往忽略不计。 变量经过标准化处理，消除了量纲的影响，通过因子旋转，可使转置因子的实际意义更加鲜明。

2、熵权+TOPSIS 法。 利用因子分析法得到的因子得分，进一步导入熵权模型中，计算信息熵值e 和信息效用值d（属于两个中间过程值），最后计算指标权重系数w 值。

要研究一个制度应当以该制度的目的着手，因而，在研究刑事立法政策时，应当以其目的的基本构成为逻辑起点。笔者认为，刑事立法政策目的与刑事政策目的既有相同之处，又有独特性。关于刑事政策的目的，理论界的通说为四个层次，分别为犯罪防控、社会发展、人权保障与相对公正。［2］由于刑事立法政策与刑法学这门学科联系紧密，因而笔者认为其目的应当有三个层次:首先，指导刑事立法，弥补法律空白，这也应当是刑事立法政策的基本价值取向;其次，强调国家责任，维护社会稳定;最后，其终极目的则是注重人文关怀，追求社会和谐。

TOPSIS 法求解各评价指标的正理想解距离（D+）、负理想解距离（D-）、相对接近度（C）。

理想解距离D 表示指标值与理想解A 的距离；理想解A 是指每个评价指标的最优（一般是最大值）、最劣（一般是最小值）取值，有正负之分。

相对接近度 C=D-/ （D++ D-），该值越大意味着评价对象与最优解越接近， 即该值越大越好。

（二）构建评价指标体系

1、设计的原则。 财政生态环境的评价和优化遵循系统性和动态性原则。 研究的对象为基层财政生态环境， 因此建立的评价指标体系具有较为明显的地域性特征。 财政生态环境作为一个复杂的系统， 指标间的相关性问题显得特别突出。 因此，在选取指标建立评价体系时，既要考虑到指标的代表性， 又要关注到指标之间复杂的关系，遵循系统性原则，考察整个系统的结构、 不同指标的作用力及其对财政生态环境的影响，找出能够反映这些差异的解释性指标，使得评价结果符合实际， 为财政生态的优化提供依据。 同时，评价标准的建立也应该以发展的眼光来构建，遵循动态性原则，选择的指标体系必须能够动态地反映财政职能转变的趋势。

2、评价指标体系。 在评价指标体系中，反映基层财政生态的基础包括财政收入 （税收收入）、财政支出以及政府收支水平与经济总量的关系，包括F11—F14 共四个指标，生态基础反映了基层财政保障基本公共服务均等化的财力条件。 选取了财政增速与弹性的一系列指标刻画财政生态均衡性， 包括F21—F26 共六个指标。 生态动能选取了GDP、固定资产投资额、社会消费品零售总额、进出口总额、外商直接投资额、实际利用外资额等反映经济基本面的指标，包括F31—F37 共七个指标。 用金融业发展的指标来衡量生态体系的可持续发展能力， 包括F41—F49 共九个指标。 指标的含义和相互关系信息如表1 所示。

表1 财政生态评价各级指标层一览表

（三）样本选取、数据搜集与整理

河南省地处中原， 在地理上是重要的枢纽中心，在经济布局上具有承东启西的桥梁功能。以黄河流域高质量发展的国家战略为契机，在国家战略逐步向“由依靠外需向扩大内需转变”以及“经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展”的大趋势下，更加凸显出其重要的战略地位。 近些年来，随着中原城市群的战略意义不断提高、郑州入选国家中心城市、郑州航空港区的不断发展，河南省的经济在稳步增长，但区域内部发展水平差异较大，各城市间“不平衡、不协调、不可持续”的发展问题仍然存在。 因此，本文以河南省为例， 通过构建基层财政生态评价体系， 对河南省下辖的18 个省辖市以及10 个省直管县进行实证评价， 以财政生态的理念来解析基层财政所面临的问题， 并给出合理的发展建议。 所选取的数据均来自统计年鉴以及各市县统计公报，部分数据为自行计算所得。

（四）提取公因子

首先判断各变量的独立性和因子分析法的适用性。 根据一般的判定原则，选择KMO 统计量和Bartlett 球形检验进行分析。

由检验结果可知， 分类评价的KMO 统计量分别为 0.733、0.639、0.825、0.824， 由 Bartlett球形检验可知各变量的独立性假设不成立，本样本可以使用因子分析法进行分析。

进而提取出各个因子来描述财政生态环境各子系统。 利用SPSS21.0 运行后，得到财政生态的分类评价结果， 检验数据整理后绘制在表2 中。

表2 财政生态分类评价各因子载荷表

特别需要说明的是， 生态均衡子系统的KMO 统计量为0.639，因子提取效果较好，同时Bartlett 球形检验通过。第一个因子的方差贡献率不足60%，需要进一步考虑第二个因子，整合后前两个因子的累计方差贡献率达到了88.16%，因此用前两个因子来描述生态均衡的总体状况，详见表3。

表3 生态均衡性总方差贡献率分析表

（五） 基于熵权+TOPSIS 法确定财政生态综合指数

根据以上步骤计算出河南省18 个省辖市以及10 个省直管县的评价层各因子的得分。 利用熵权法计算各因子的权重。 在财政资源配置水平评价层中，财政支出规模增长率F22、 财政支出对经济发展的弹性F23、 财政支出变化相对人均可支配收入变化的弹性F24 的权重较大， 说明财政支出在财政生态均衡系统中起着举足轻重的作用。 在外部资源充裕程度评价层中，各类金融机构的权重相当，说明各类机构的发展具有同等重要的作用。 分析结果如表4 所示。

表4 基于熵权+TOPSIS 法计算因子权重

加权生成的数据 （算法自动完成） 进行TOPSIS 分析，针对财政生态均衡测度的6 个指标（F21—F26）以及可持续发展能力测度的9 个指标（F41—F49），同时对 28 个对象进行 TOPSIS 评价。 TOPSIS 法首先找出评价指标的正负理想解值（A+表示评价指标的最大值，A-表示评价指标的最小值）。接着计算出各评价对象分别与正负理想解的距离值D+和D-。然后根据D+和D-值， 计算得出各评价对象与最优方案的接近程度C 值，最后针对C 值进行排序。 结果绘制在表5 中。

表5 河南省辖市、省直管县财政生态评价指数

从财政生态均衡子系统排名分布上看，省直管县的排名总体要优于一般的省辖市；从可持续发展能力子系统排名分布上看，省辖市可持续发展能力总体较强，多数省直管县的金融发展实力比较薄弱。

四、结论和启示

（一）研究的结论

财政生态环境的好坏，是一个城市各方面情况的总体反映，但归根结底，还是与该城市的经济发展有着最为密切的关系。 因此，改善财政生态环境， 首先需要改善当地的经济发展环境。 从理论分析到实证研究， 本文得出基层财政生态的均衡性与可持续发展能力的三类协调关系：综合平衡型、基本协调型和失调型，根据前文计算出来生态均衡度和可持续发展度C 值， 计算其排名差额，具体划分情况如表6 所示。

表6 财政生态均衡与可持续发展类型统计描述

基于以上分析，建议河南省充分利用郑州市的国家战略与区位优势， 带动全省经济发展。 各地市加强合作，依托自身比较优势进一步对产业结构进行优化调整， 大力发展二、三产业， 发挥财政与金融在资源配置方面的功能。

（二）启示

1、以点带面，为基层财政走出困境提供横向比较的经验借鉴。 本文选取河南省省辖市和省直管县作为研究对象， 通过城市间横向比较，为解决基层财政困境提供经验借鉴。 研究中所用的因子分析法以及熵权法可靠性好，参与评价的样本数量可增可减，并且样本数量越大，评价的可靠性越高，因此本文的研究具有很好的扩展性，随着河南省直管县扩围，下一步将选择更广泛的样本进行比较研究。

2、整合区域资源，以财政生态观化解政府治理中的矛盾。本文提出的“财政生态观”是借用了新经济增长理论中“索洛余项”的深刻内涵，提出有效治理是在有限成本基础上高效提供必要且充足的基本公共服务， 通过重构政府与市场的关系、财政与经济的关系、 财政与金融的关系，创造一个各系统和谐共存的局面。 为了客观地反映财政状况，研究中在充分理解财政职能转变的基础上逐级划分层次，并选取最具代表性的指标构建评价指标体系。从反映财政生态均衡性（财权与事权的匹配）和生态持续发展能力（财政与金融的关系）开展评价，以生态的视角解构财政改革困境。

3、完善顶层设计，构建与经济协调发展的财政生态优化机制。 财政不仅要解决收入与支出的关系，还要通过顶层设计与政治、 经济和社会进行更加广泛的交流。本文抓住这一主题， 系统分析财政生态的均衡性与可持续发展的关系， 目的在于解决财政改革深入推进的路径问题。 推进基本公共服务均等化已经成为财政改革的重要目标，财政支出要与经济发展水平相适应， 要与人民的收入水平相适应， 让财政能够发挥其促进社会公平、改善人民生活水平的重要作用，进而促进经济高质量发展。 未来，随着科技赋能公共服务领域的进程不断加快，公共服务的透明度、平等性、精准度将不断提升政府治理能力，财政生态优化与区域协调发展将持续展现新的面貌。