全球安全治理视域下中国参与跨国犯罪治理的现状与进路

黄亚茜

（江苏警官学院公安管理系 江苏 南京 210031）

1 引言

近年来，我国积极参与国际执法合作，与相关国家共同打击跨国犯罪。然而与国际执法合作实践的快速发展相比，学界的学术研究仍显滞后，存在明显的“实践热、理论冷”现象。这种不足不仅表现为研究成果数量不够丰富，还表现为研究方法和视角较为单一、研究议题分散、研究成果的规范性和理论性不足。目前，从事跨国犯罪相关研究的学者主要来自国际法和公安学研究两个领域，前者主要关注跨国犯罪的国际公约与国际管辖等法律问题，后者主要关注我国与周边国家合作中的侦查取证、情报协作、特定类型的跨国犯罪等实战性极强的主题，研究成果以经验性研究和政策性阐述为主，学理性相对不足。事实上，跨国犯罪研究与全球治理研究的“跨界融合”有巨大的研究潜力。

与其他全球性问题一样，跨国犯罪治理呼唤多元行为体的协调合作，这为国际合作和全球治理等理论工具的运用提供了可能性。作为全球治理下的子问题领域，跨国犯罪的全球治理已经引起了国外学者的关注。例如，有学者探讨了全球治理视域下跨国犯罪治理与安全治理的关系[1]，还有学者关注了不同的国际行为体在跨国犯罪治理中的角色，指出非政府组织、跨国企业等非国家行为体正在跨国犯罪治理中产生越来越大的影响[2]。然而，目前国内还鲜有学者运用全球安全治理的理论视角来关注跨国犯罪治理这一领域。在现有的安全研究文献中，跨国犯罪作为非传统安全问题的一种，常常与移民、难民、人口贩卖、网络犯罪等其他议题一起被提及，但往往只是被罗列为非传统安全这把“大伞”下的问题之一，并未得到专门的关注。虽然近年来国内学界研究非传统安全合作和地区安全治理的文献众多，但作为一个细分领域的跨国犯罪治理和中国参与跨国犯罪治理的状况还没有得到系统和学理的研究。因此，本文试图将跨国犯罪治理置于全球安全治理的视域下进行考察，加深对中国参与全球安全治理理念和实践的认识，在“人类命运共同体”和“全球安全倡议”的背景下深化中国在跨国犯罪治理中的参与，探索中国参与全球安全治理的新路径与新潜能，为全球安全治理贡献中国智慧。

2 全球安全治理视域下的跨国犯罪及其治理

2.1 全球安全治理的概念与维度

全球治理的理念兴起于二十世纪九十年代，其诞生与政治学中的“治理”理念密不可分。目前有关治理最为广泛接受的定义是詹姆斯·罗西瑙做出的：各种公共机构、私人机构和公民个人处理其共同事务的方式总和[3]。不难看出，“治理”一词主要意味着多元、分权、协调和自治，国际政治领域的全球治理、气候治理、卫生治理均蕴含着这样的含义。埃米尔·科什纳认为，全球治理是国际社会中多种不同权威针对议题进行协调、管理和规制而形成的一整套国际规则体系，并最终指向某种特定的政策结果[4]，而全球安全治理正是将“治理”引入安全领域的体现。正如中国学者李东燕所说，全球安全治理是全球不同行为体处理和解决全球安全问题的综合方式与过程，是全球治理中安全领域的治理[5]。在界定全球安全治理的概念时，主要涉及三个方面的内容：第一是安全问题，即全球安全治理的对象；第二是治理的利益攸关方，即全球安全治理的参与者和行为者；第三是治理的路径，即全球安全治理的机制和制度性安排。

就治理对象而言，从地区战争、武装冲突、恐怖主义，到气候变化、环境问题与全球新冠肺炎大流行，安全治理的对象似乎无所不包。因此，为了更准确地理解安全治理的内涵与外延，可以从安全和治理两个维度上加以划分。在安全维度上，安全可以分为传统安全和非传统安全两个领域；在治理维度上，则可以划分为管理（强调主权国家内部治理）和治理（强调国际协调与合作）两种路径。那么，全球安全治理的内涵就可以在这两个维度上分别组合，得出广义和狭义的概念，如表1所示。许多学者认为，狭义上的全球安全治理主要是针对非传统安全领域的（即表1中的D区间），因为传统安全领域的战争与和平、军备与裁军等议题仍由主权国家起绝对主导作用，很难结合为一个严格意义上的“全球治理”[6]。但另一些安全治理学者认为，鉴于不同安全议题之间的界线愈发模糊和重叠，可以将包括核心安全问题在内的所有安全相关问题的治理统称为“大安全治理”。在这个意义上，广义的安全治理可以说囊括了A、B、C、D区间。

表1 安全治理的概念内涵①参见：王伟光.把治理引入国家安全领域——安全治理研究评介[J].国际关系研究,2014(1):17-30+154-155。笔者在原表基础上进行了适当修改。

跨国犯罪治理是全球安全治理下的一个子集。从表1来看，跨国犯罪治理横跨了A、B、C、D区间。在安全维度上，跨国犯罪既是一种典型的非传统安全威胁，又与军事、政治、经济、环境、社会等多个维度的安全议题有关。非法武器交易、恐怖主义等跨国犯罪活动常常助推国内与国际冲突，削弱政府治理，威胁社会整体安全稳定。在治理维度上，跨国犯罪则涉及国内和国际两个维度。毒品犯罪、非法移民、人口贩卖、网络犯罪等跨国犯罪活动的跨境性意味着它往往涉及国家、区域和全球等多个层次，需要国内与国际层面的协同治理。从这个意义上说，跨国犯罪治理是在全球安全治理下的一个典型议题领域。

2.2 跨国犯罪的特征与治理要求

从概念上看，跨国犯罪是指跨越两个以上国家的犯罪。在具体界定时，不同学者又有不同的侧重点。有学者认为跨国犯罪就是跨越了两个国家国境线的犯罪[7]，另一派学者则指出跨国犯罪是指涉及两个以上国家并同时触犯它们法律的犯罪[8]，还有学者强调跨国犯罪的标志是犯罪要素以某种方式跨越国界，从而获得在一国国境范围内难以获得的犯罪收益[9]。可以看出，“跨国”是这些定义的共同特征。跨国犯罪即意味着犯罪的过程或结果跨越了两个以上国家，使这些国家都能按照本国法律对其进行处罚。

跨国犯罪兴起的直接推动因素是全球化与信息化的迅猛发展。信息、资本、技术、交通的全球化打破了传统犯罪的地理和时空限制，犯罪分子得以在全球范围内寻找新的犯罪场域。犯罪要素在不同国家之间不断流动，不同国家（尤其是相邻国家或同一区域国家）的犯罪态势相互影响和刺激，犯罪外溢现象日益明显[10]。近年来，跨国电信诈骗、跨境赌博、跨国网络犯罪等新兴犯罪类型不断涌现，犯罪过程中的技术性明显增强，跨国犯罪进入了“信息化”的新阶段。鉴于跨国犯罪的流动性、隐蔽性和复杂性，仅仅依靠一国之力对其进行打击遏制显得力不从心，必须形成行之有效的国际合作机制才能应对跨国犯罪的挑战。在过去的三十年中，全球和区域层面涌现了多个跨层次、多领域的跨国犯罪治理合作机制，跨国犯罪的协同治理也日益成为各国政策界和学术界普遍关注的现实议题。

2.3 中国参与跨国犯罪治理的动因和目标

中国国家主席习近平在谈及全球安全问题时指出，“全球安全问题的内涵和外延正在不断拓展，传统犯罪在互联网和新媒体的作用下翻陈出新，电信诈骗、金融诈骗等新型犯罪大量滋生，跨国有组织犯罪日趋升级，成为危害各国安全的突出问题。”[11]在跨国犯罪治理的重点领域中，跨国洗钱、毒品走私、跨国电信诈骗等犯罪的高发地均位于我国周边和“一带一路”沿线国家与地区。在“一带一路”海外建设项目稳步推进的背景下，这些犯罪活动给我国海外企业公民的人身和财产安全造成了显著威胁。中国积极参与全球跨国犯罪治理，既是出于维护国家安全与社会稳定、保护人民生命财产安全的现实需要，也是有效维护“一带一路”背景下中国日益增长的海外利益、为中国海外企业公民保驾护航的有力抓手。

与此同时，跨国犯罪治理还是中国参与全球安全治理的重要组成部分。当前全球安全治理体系供给明显不足，治理主体之间存在严重矛盾，治理安排不公正、不合理，严重制约了全球性安全问题的解决。在这样的背景下，中国提出“共同、综合、合作、可持续”的安全观与“共商、共建、共享”的全球治理观，既充分考虑了全球安全挑战的现实和各国的普遍诉求，也体现出对全球安全治理原则的深刻思考。以更加积极的姿态参与跨国犯罪治理，既是中国以参加者、改革者、建设者、协调者四重角色融入全球安全治理实践的过程，更是中国以负责任大国的身份推动全球安全治理体系重塑的过程，有助于提升中国在全球安全事务中的国际影响力，彰显出我国应有的大国责任和担当。

3 全球安全治理视域下中国参与跨国犯罪治理的主要路径

全球安全治理是一种多边、多层次、多行为体共同参与，综合性解决安全问题的国际合作模式。从联合国体系到各区域性组织，以及与安全相关的专门性组织，都是全球安全治理体系的组成部分。在当前的全球安全治理体系中，中国参与跨国犯罪治理的方式可以分为以联合国、国际刑警组织等全球性组织为核心的多边路径、以双边合作为主的双边路径两种。

3.1 中国参与跨国犯罪治理的多边路径

第一，中国积极支持联合国、国际刑警组织等全球性组织在跨国犯罪治理中的作用，通过多边平台参与国际合作。中国是《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《联合国反腐败公约》等国际公约的缔约国，并积极在这些公约的框架下与其他缔约国和国际组织开展国际刑事司法合作。同时，中国重视国际刑警组织作为全球成员国数量最多、代表性最广的专门性执法合作组织的地位，积极在国际刑警组织框架下开展情报分享、跨国协查、抓捕等执法合作。例如，自从2016年国际刑警组织开展代号为“曙光行动”的打击跨国电信诈骗专项行动以来，中国积极响应并协调多国警方在全球范围内突击犯罪窝点一万余个，逮捕运营、诈骗和洗钱人员两万余名，截获非法资金超过一亿美元，极大地遏制了区域内跨国电信诈骗高发的趋势，维护了地区稳定与安全[12]。

第二，中国积极向国际社会尤其是发展中国家提供警务公共产品，与各国共同推进执法能力的提升。公共产品向全世界开放、供全世界受益，是中国参与全球安全治理和展示“软实力”的重要方式，更是中国履行国际义务、承担大国责任的一项承诺。中国向国际社会提供的警务公共产品包括先进的警务技术和警用装备、警务经验、警务理念、高效的警务管理模式等。派遣维和警察参与联合国维和行动和开展维和警务培训是中国参与国际警务公共产品供给的重要示范。数据显示，截至2021年中国累计选派维和警察2600余人次，先后在东帝汶、波黑、科索沃、阿富汗等9个维和任务区及联合国总部执行维和任务，是安理会常任理事国中派出人数最多的国家[13]。同时中国还全方位参与联合国维和警察课程标准、政策法规和战略规划的设计、制定和修改，积极丰富联合国维和警务内涵。2017年9月，中国国家主席习近平宣布中国将加大对发展中国家执法能力建设的支持力度，并向这些国家提供教育培训、警务技术和刑事科技方面的技术援助。“中国—上合组织国际司法合作交流培训基地”的数据显示，自2018年以来，中国仅为上合组织成员国和“一带一路”沿线国家就举办了超过五十期司法执法官员培训班，涵盖了区域内国家最为关注的反恐、禁毒、反洗钱等议题，参训学员达千人以上[14]。

第三，中国积极参与区域和跨区域多边执法合作机制建设，并倡导将执法议题纳入已有的区域性多边合作机制。中国周边“金三角”等地区是跨国走私、贩毒、恐怖主义、人口贩卖等跨国犯罪活动最为猖獗的地区之一，也是中国参与区域性跨国犯罪治理的重点地区。在中国的倡导下，澜湄流域国家形成了以联合巡逻执法、情报信息交流、水陆联合查缉、分段巡逻、船艇联巡驻训、共同整治治安突出问题、应对突发事件为重点的澜湄执法合作机制。截至2022年3月，中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法机制已完成了115次联合巡逻执法，有力遏制了跨境违法犯罪猖獗态势，有效提升了湄公河流域的治安管控能力[15]。2017年12月，澜湄合作框架下的“澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心”（以下简称“澜湄执法中心”）正式实体化运行。作为澜湄流域的第一个综合性执法安全合作组织，澜湄执法中心的诞生标志着澜湄执法合作由“案件合作”升级到“常态化机制”再到“实体化中心”，为区域性跨国犯罪治理合作树立了良好典范。上海合作组织框架下的执法合作是中国参与跨国犯罪治理的另一重要多边渠道。自2004年成立以来，上合组织成员国先后签署了数部法律文件，形成了涵盖信息安全、联合执法、打击犯罪的完备专业法律体系，同时协调成员国在反恐、禁毒、救灾减灾等方面展开情报交流和专业性演习，有力打击了边境恐怖势力和犯罪活动。同时，中国还积极倡导将执法安全合作纳入“一带一路”、“东盟与中国”（10+1）、“东盟与中日韩”（10+3）、“金砖五国”等多边合作机制的讨论议题中，搭建了“新亚欧大陆桥安全走廊国际执法合作论坛”（连云港论坛）、“中欧班列沿线国家执法安全合作会商会”、“中国国际警用装备博览会”等数个多边执法合作平台，加强了各国在执法、情报、警务技术等方面的交流互鉴。

3.2 中国参与跨国犯罪治理的双边路径

第一，中国积极与相关国家签订双边条约，建立双边执法合作机制。对于严格奉行“条约前置主义”的国家而言，双边条约是开展引渡等国际刑事司法合作的前提。截至2020年7月，我国与81个国家缔结了169项相关条约协定，涵盖了引渡、刑事司法协助、资产返还与分享等多个领域，还与56个国家和地区签署了金融领域的情报交换合作协议[16]。同时，中国公安部与113个国家和地区的执法机构建立了合作关系，搭建了129个双边执法合作机制，签署了400余份合作文件。中国与越南、老挝、缅甸等邻国建立了以打击跨国人口贩卖、毒品犯罪等为重点议题的联合执法合作机制，治安管理部门互访机制和常态化的情报信息交流机制，在边境管理和跨境联合执法中取得了积极成效。

第二，中国积极推动双边警务联络官制度的机制化和常态化。警务联络官最早起源于二十世纪七十年代的欧洲，是指一国派驻在对方国家专门负责警务联络的官员，由于兼具警察和外交官的双重职能而又被称为“警察外交官”。中国最早的警务联络官可以追溯到1998年向美国大使馆派驻的“缉毒专员”，之后我国的警务联络官制度得到了迅速发展。截至 2019 年底，我国共向41个国家的46个驻外使领馆派驻了81名警务联络官，驻外警务联络官网络初具规模[17]。这些警务联络官承载着信息收集、调查研判、风险预警和警务交流等职能，凭借对法律制度、警务政策、执法流程更为熟悉的优势，在推进“点对点”直通式警务执法合作方面发挥了显著作用。

第三，中国积极与相关国家开展专业技术合作。联合执法、侦查、取证、抓捕等专业技术合作既是跨国犯罪治理的核心内容及对治理效果的直接检验，同时也是技术性最强、难度最大的项目环节。近年来我国积极围绕打击跨国恐怖主义犯罪、毒品犯罪、网络犯罪、跨境赌博等重点问题领域开展专业技术合作，并积累了宝贵的合作经验。2015年以来，中国警方在“天网行动”“猎狐行动”等各类专项行动中成功破获了一大批跨国犯罪案件，从东南亚、韩国、西班牙等国抓捕了大批犯罪嫌疑人，切实打击了跨国犯罪活动，维护了地区安全与稳定。2019年全球新冠肺炎疫情暴发后，针对跨国犯罪呈现的新形态与新特征，中国警方积极开展执法安全合作，分享打击涉疫犯罪的经验做法，并与多国共同破获了一批涉疫跨国犯罪案件，获得了相关国家的高度评价。

4 新形势下中国参与跨国犯罪治理的主要挑战

当前，百年未有之大变局加速演变，各种传统和非传统安全威胁层出不穷，和平与发展两大主题面临严峻挑战。在复杂多变的全球安全形势下，中国参与跨国犯罪的全球治理面临着新问题和新挑战。

4.1 政治因素影响合作的深入发展

与气候治理、环境治理等治理领域相比，安全治理仍然以主权国家为绝对主导，这就意味着安全治理中存在着国家主权的领土逻辑和非传统安全威胁的跨国逻辑之间的张力[18]。与此同时，安全领域国际合作的敏感性强，深受地缘政治和利益考量的影响。在全球安全治理的背景下，打击跨国犯罪的执法安全合作日益成为各国外交和安全合作中的一个常态化议题，具有越来越浓的“高政治色彩”。因此，当地缘竞争主导国家间双边关系或政治互信程度较低时，跨国犯罪治理进程往往受到较大阻碍[19]。近年来受到大国竞争和传统地缘政治回归的影响，西方国家不断加强对华防范遏制的力度，侵蚀中国参与全球安全治理的信任基础，给跨国犯罪治理的国际合作设置了无形的“玻璃天花板”。例如，自2019年香港“修例风波”以来，以英国为首的“五眼联盟”国家和部分西方国家宣布终止与香港的引渡条约，这种将国际司法合作政治化的做法严重损害了开展国际司法合作的基础，使其沦为了政治博弈的工具。同时，美国、欧盟等西方国家集团还在反恐话语体系和反恐行动上秉持明显的双重标准，不断操弄涉疆议题，借所谓人权问题蓄意诋毁中国新疆反恐和去极端化成果，严重阻碍了国际反恐执法合作的进程[20]。这些事件都显示出政治因素在一定程度上限制了中国在跨国犯罪治理中的参与，影响了跨国犯罪治理合作的深入发展。

4.2 制度掣肘使合作缺乏保障

健全的制度性安排是全球治理的基础。然而在跨国犯罪的国际治理中，中国一方面面临着国际治理规则匮乏的挑战，另一方面受到国内法律和制度的掣肘，内外因素共同造成中国参与跨国犯罪治理的活力难以充分释放。

国际制度在全球治理中处于核心地位，全球公共问题的管理离不开国际制度的作用[21]。当前，跨国犯罪治理领域正在不断涌现新趋势和新问题，但相关国际公约的内容却普遍滞后，治理规则的完善和更新十分困难，国际制度和机制赤字明显。同时，部分国家秉持狭隘的治理观，阻碍了跨国犯罪治理进程的深入发展。以跨国网络犯罪治理的《网络犯罪公约》（布达佩斯公约）为例，该公约签订于2001年，是全球第一部也是目前唯一一部针对网络犯罪的国际公约，缔约国主要为西方发达国家。然而目前该公约的内容已经严重滞后，无法适应打击全球网络犯罪的新需求，也无法反映全世界大多数国家的利益。近年来西方发达国家极力推动将《网络犯罪公约》上升为全球性公约，主张以增补的形式对公约内容进行更新；而中国、俄罗斯、巴西及广大发展中国家则主张在联合国框架下重新协商，制定全新的网络犯罪国际公约。由于各方意见分歧，至今仍然没有形成新的《网络犯罪公约》，严重影响了跨国网络犯罪治理的成效。

在国内，中国参与跨国犯罪治理同样面临着制度缺失的限制，国内立法与国际公约、规范接轨方面存在诸多薄弱环节。在我国的刑事法律体系中，除了《中华人民共和国引渡法》之外尚无有关国际刑事司法协助的专门法律法规。我国刑事诉讼法第18条中虽然有“我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助”的条文，但缺乏具体内容和程序规定，影响了开展国际刑事司法协助的效率和质量。对地方执法机关而言，开展国际执法合作尚处于起步阶段，既没有明确的制度规范，也缺乏规则性的指导。

4.3 技术瓶颈阻碍合作的顺利开展

跨国犯罪治理的专业性和技术性极强，这使得各国在打击跨国犯罪时的相互协调配合很难像国内执法时那样顺利，有时甚至会因为效率低下而失去意义。这种技术性困难主要体现在以下几方面：第一，管辖权认定困难。跨国犯罪的链条长、环节多，犯罪嫌疑人和受害者的国籍构成往往比较复杂，导致刑事管辖权认定复杂性和难度大大上升。无论是简单地套用传统的属地、属人还是保护管辖原则，都容易导致国家之间的管辖权冲突和法律适用难题，影响国际合作的顺利展开。第二，证据的收集、固定与保存困难。由于犯罪行为涉及多个国家，即使能够及时开展跨国合作，语言、习俗和法律障碍仍然使得境外调查取证变得极为困难，证据在后续刑事诉讼过程中的完整性、可靠性和法律效力认定问题也往往十分棘手。第三，引渡难。在抓捕犯罪嫌疑人之后，请求国需要将犯罪嫌疑人引渡回国。但各国的引渡程序普遍较为复杂，审查环节多、耗时长，往往会影响整个案件的侦查和审判进程。第四，涉案资产追缴困难。在跨国犯罪治理中，涉案资产的跨国追缴是重要组成部分。与近年来我国在抓捕逃往境外犯罪嫌疑人方面所取得的显著成果相比，追回涉案资产的概率却远不成正比例。究其原因，主要是由于资产所在国对资产的冻结、扣押和没收都有着严格的规定，不但要求提供证据证明资产的流入与犯罪活动存在关联，还要符合资产流入国的审查程序和审查标准，这无疑加大了涉案资产的跨国追缴难度。上述技术瓶颈都在客观上给中国参与跨国犯罪治理设置了不小的障碍，严重影响了合作的顺利开展。

4.4 能力经验不足影响合作的现实成效

我国参与跨国犯罪治理的起步时间较晚，治理经验相对不足，治理能力有待提升。具体表现在以下几方面：第一，我国参与跨国犯罪治理的整体规划还不完善，很难有效回应跨国犯罪的发展形势和维护海外利益的现实需求。我国参与跨国犯罪治理的部门以外交、司法和执法部门为主，部门间的协作存在临时性与不稳定性，而其他行为体如国有企业、安保公司的力量尚待发掘。第二，目前我国参与跨国犯罪治理的模式以事后打击为主，对潜在跨国犯罪的预警和防控能力有待提升。在重大个案发生之后，通常需要外交途径牵线搭桥后再由相关部门跟进，部门间的层层转递往往导致更大的滞后性和成本投入。更重要的是这种“被动反应”的合作模式一般是“头痛医头，脚痛医脚”，不能对各种跨国犯罪活动之间相互交织勾连的复杂关系进行一体化考量，治理效果往往大打折扣。第三，在队伍建设和人才培养方面仍存不足，严重缺乏熟知国际规则、掌握国际法知识、通晓各国司法程序和执法实际的国际型执法人才，难以回应我国参与跨国犯罪治理的现实需求。

5 未来中国参与跨国犯罪治理的深化路径

全球一体化的背景下，跨国犯罪治理的核心任务是应对犯罪活动的跨国流动对各国国家安全和社会稳定造成的威胁。从跨国犯罪治理的全球合作进程来看，当前的治理体系和治理能力仍面临诸多挑战。作为对地区安全稳定有举足轻重影响的大国，我国有责任在全球安全倡议和构建人类命运共同体的背景下，以更加积极的姿态开展国际合作，推进全球和区域层面的治理机制改革创新，促进跨国犯罪这一全球性安全问题的有效解决。

5.1 增强政治互信，培育安全共同体意识

以亚历山大·温特为代表的建构主义者指出，国家在互动中形成的“共有观念”确定了彼此的敌友身份，如果“共有观念”建构了敌人的身份，那么合作就是困难的；反之，如果“共有观念”建构了朋友身份，就会产生一种建立在相互信任基础上的“共同自群体意识”，从而推动国际合作[22]。共同体意识对于国际合作，尤其是高政治领域安全合作的实现程度具有重要影响，唯有在有效凝聚共识、树立安全共同体意识的前提下，全球安全治理才能走深走实[23]。如前文所述，在跨国犯罪治理过程中难免会涉及到国家主权、制度、法律、安全、司法及执法等敏感问题，稍有不慎便会引起国家间隔阂乃至冲突，影响治理合作的成效。因此，政治互信的牢固与否将直接影响到各国在共同打击跨国犯罪时的相互配合，以及合作中的管辖权冲突能否顺利解决等问题。全人类是不可分割的安全共同体，只有增强政治互信，把维护共同安全作为共同利益所系，才能在全球安全治理的过程中不猜疑、不庇护，推动合作取得实效。具体来说，第一，要充分利用现有双多边合作渠道，从各国普遍感知和认同的跨国安全威胁中寻找共同议题作为最大公约数，围绕合作意愿较强的重点领域推进合作的“实心化”，第二，要积极塑造身份认同，以合作性的话语互相建构集体身份，在实践中培育和践行“安全与共、休戚相关”的命运共同体理念，以集体安全观增强安全合作的向心力与凝聚力，最终实现从“共同安全”到“安全共同体”的跨越。

5.2 完善制度建设，推动建立更完善的国际机制与平台

作为全球治理中的核心要素，国际制度有着举足轻重的作用：制度能提高信息质量，降低不确定性与交易成本；制度能约束行为体的行为，提供一种稳定的预期，从而缓解国际合作中的安全困境；制度还能增加行为体之间的利益关联性，为冲突解决提供协商平台，促进合作的延续[24]。当前，跨国犯罪治理中的国际制度赤字十分明显，我国可以在其中发挥更大的建设性作用。第一，应当继续推动新的《网络犯罪公约》等国际公约的制定和更新，倡导整合现有的与跨国犯罪相关的区域性和全球性法律文件，促进打击跨国犯罪的国际法体系由“碎片化”向“体系化”转变，为国际合作奠定法律基础。第二，要切实用好现有的多边合作机制，积极推动联合国、国际刑警组织、澜湄执法中心等既有的国际组织及制度性安排在跨国犯罪治理进程中发挥更加充分的作用。针对制度供给不足、合作赤字明显的新兴治理领域，应当努力推动区域性和全球性合作机制的创建，为治理合作的深入发展提供保障。第三，要推动区域与跨区域专门性合作平台的建设，如犯罪情报共享平台、金融安全综合监管平台、边境监管与出入境数据共享平台、智库与执法人员交流平台等，以此提升跨国犯罪治理体系的整体效能。第四，要以更加积极的姿态提供警务公共产品，从顶层设计、供给模式、供给渠道等方面探索“中国模式”的警务公共产品供给之道，倡导和塑造更有利于跨国执法合作的国际环境。

5.3 加强自身能力建设，提升专业技术水平

如前文所述，跨国犯罪治理是一个专业性极强的领域，只有持续加强自身在犯罪防控和国际合作领域的能力建设，才能在跨国犯罪治理中发挥更大的作用。尽管近年来我国积极参与跨国犯罪治理进程，但在联合侦查、境外取证、跨境追捕、犯罪资产追缴、遣返、引渡等核心技术环节中仍面临着能力和经验不足的现实困境。为弥补这些不足，一方面应当推动国内立法与我国加入的国际公约之间的深入衔接，另一方面还需要着力提升以下几方面能力。第一，统一规划与跨部门协调的能力，既包括我国外交、国安、司法、执法等不同体系之间，也包括公安机关内部的边检、刑侦、网安、治安等不同警种之间。通过统一的事先规划理顺工作机制，减少跨部门协作时的阻滞，为长期、深入、稳定、务实地参与跨国犯罪治理提供机制保障。第二，对跨国犯罪情报进行研判和预警的能力。通过情报研判及时向边境及其他部门发出预警、管控风险，防止犯罪活动的内外联动，同时为跨国合作提供信息支持。第三，基层单位开展国际合作的能力。加强对基层单位的业务培训和指导，提升基层单位对国际规则、专业技术规范、主要国家司法程序的理解和掌握，尽可能地减少实质性合作中的技术障碍，促进跨国调查、取证、追捕、引渡等专业活动的顺利开展。与此同时，应重视专门人才的培养、国际交流与智库建设，为专业技术合作提供坚实的智力支撑。

5.4 联合多方力量，推动治理体系的立体化和多元化

治理主体的多样化是全球治理体系变革的重点方向之一。全球安全治理理论认为，在全球与国家安全治理需求持续增生与变异的背景下，国家垄断安全合作的权力正日渐“向下”泄漏。全球安全治理的参与主体不再限于传统国际政治认定的主权国家，越来越多的非国家行为体正在参与到全球安全产品的供应中[25]。这些新兴的安全治理行为体，如国际政府间组织、非政府组织、私营安保公司、大型跨国企业、民兵、游击队等，正在国内冲突、社会动荡、重建和经济恢复的过程中发挥着日渐活跃的角色。例如，随着海盗、海上恐怖主义、石油走私与毒品走私、有组织犯罪等海上非传统安全威胁的增多，海上安全需求急剧扩大，传统海上安全治理机制的供给难以满足现实需求，致使“安全鸿沟”产生。在这样的背景下，私营安保公司应运而生，并以提供市场化的港口和海上安保服务成为海上安全治理的重要参与者。数据显示，途经亚丁湾、索马里等高危海域和马六甲海峡等海上战略要道地带的商船中，有30%~60%会雇佣私营安保公司的海上安保服务[26]。随着“一带一路”倡议走深走实，中国海外利益的深度和广度正在迅速拓展。中国应积极融入安全治理主体多样化的趋势，以多种渠道尝试与非政府组织、私营安保公司等新兴行为体开展安全合作，并参与到私营安保领域的国际规则制定和全球治理进程中。同时，鼓励中国的私营安保力量在“一带一路”沿线安保、物流、保险等安全治理领域扮演更为积极的角色，提升海外安全供给能力，推动跨国犯罪治理体系的多元化与立体化。

5.5 综合运用治理手段，促成“发展—安全联结”①“发展—安全联结”被认为是近年来国际政治学和国际政治经济学领域最受关注的概念之一。中国学者在“发展—安全联结”基础上创新性地提出了“发展型安全”“发展和平”“安全和发展共进”等概念，以此来关注中国周边外交、对外援助、“一带一路”倡议等议题与实践。参见：李东燕.“一带一路”倡议助力国际和平议程[J].现代国际关系,2019(4):15-29;毛维准.发展—安全互动中的全球基础设施议题[J].国际安全研究,2021(5):92-118。的正向互动

发展与安全是国际政治和全球治理中的核心议题，二者相辅相成、相互影响、相互制约。安全的环境是发展的前提，是孕育发展生机的土壤，而发展的进步将消除因发展滞后造成的安全隐忧，丰富维护安全的手段，提升安全的认同感和可持续性。因此，安全问题的解决离不开以发展为核心的综合治理手段。“发展—安全联结”强调发展与安全之间的内在张力，倡导以政治、法律、经济、社会、文化、教育等非军事、综合性方式来治理安全问题, 从而实现真正的“善治”[27]。推动发展—安全联结的正向互动意味着要统筹发展与安全的关系，通过经济增长减少贫困、改善社会福利、缓解社会矛盾及各种安全问题，从而为经济发展创造良好的社会治安和稳定的政治环境。正如习近平主席多次指出的，安全是发展的前提、发展是安全的基础，发展就是最大安全，唯有发展才能消除各种安全问题的根源。就跨国犯罪而言，恐怖主义、毒品走私、人口贩卖等犯罪活动集中的地区往往经济发展水平落后、政府治理能力低下、社会系统脆弱，这些因素为犯罪活动滋生提供了天然土壤。从这个意义上说，中国所提出的“一带一路”倡议、“全球发展倡议”等从战略上直面了地区动荡的核心症结和跨国犯罪形成的根源性因素，是解决跨国犯罪这一安全问题的必由之路。唯有解决全球发展的不平等、不均衡问题，提升其公平性、有效性和包容性，形成区域经济合作和安全合作良性互动，才能实现可持续发展与可持续安全。未来，我国还应在这些倡议的框架下积极探索政治、经济、社会、金融、文化、环境、能源、数字和产业等不同议题领域的合作潜能，形成发展与安全之间的良性互动，推动全球安全与发展议程目标的实现。

6 结语

世纪疫情和百年变局交织共振，非传统安全与传统安全威胁多重叠加，全球安全稳定正面临前所未有的严峻挑战，进一步改革和完善全球安全治理成为国际社会的普遍共识。跨国犯罪治理涉及到军事、政治、经济、环境、社会等多个维度的安全议题，是推动国家间在安全治理领域良性互动，培育安全共同体理念的重要路径。

近年来，我国通过多边和双边渠道积极参与跨国犯罪的全球治理，但现有渠道在开展实质性合作方面仍存在着制度和能力短板，无法充分发挥治理效能。未来，要以安全命运共同体的理念夯实政治互信基础，完善跨国犯罪治理的制度和机制，并着力加强我国自身的治理能力建设，提升我国在跨国犯罪治理领域的国际合作。同时，随着我国在全球政治、经济与安全领域影响力的日渐提升，我国已经成为推动全球安全治理体系重塑的重要变量。我国所提出的全球治理观、人类命运共同体思想、总体国家安全观等重要思想为全球安全治理理论注入了中国智慧，为破解安全治理困局提出了中国方案与路径。2022年4月，国家主席习近平在博鳌亚洲论坛上正式提出“全球安全倡议”，倡导以共同、综合、合作、可持续的安全观共同维护世界和平和安全未来。倡议指出，世界各国要统筹应对传统和非传统领域安全威胁，共同完善全球安全治理体系，践行共商共建共享的全球治理观，防范化解安全困境。中国不仅是这一重大倡议的提出者，也将是推进落实倡议的行动派。未来，中国将从理念和实践两方面积极探索跨国犯罪这一公共安全问题的解决路径，与各国共同求和平、谋合作、促发展，从而携手实现可持续发展与可持续安全。