贵州省“六个严禁”行动在森林保护中的作用

2022-10-10潘玉道

林业调查规划 2022年5期

关键词：森林保护林业部门林地

潘玉道，潘涛，卢鹏

(1. 贵州省林业科技推广总站，贵州贵阳 550001； 2. 贵州省公益林管理中心，贵州贵阳 550001； 3. 贵州省林业调查规划院，贵州贵阳 550003)

Province

1 我国森林保护现状及面临的问题

1.1 森林保护现状

我国森林覆盖率长期处于较低水平，且一度为了经济发展忽视了生态价值，森林资源受损严重。同时，我国森林资源还具有分布严重不均、地域差别较大的特征[1]，在一些人少林多的地区，森林保护工作面临很大压力。

1.2 森林保护面临的主要问题

1.2.1乱砍滥伐现象普遍

各省级林业部门为维持林木的再生平衡，每年都会测算出当年的森林采伐限额，对林木砍伐量作出明确限制。但实际情况是，每年的实际砍伐量大幅超标，远大于林木再生量，使受损森林无法自我修复[2]。

据统计，“十三五”期间，全国平均每年盗伐滥伐及毁坏林木案件数量为4.56万起，形势非常严峻。

造成森林砍伐量超标的原因主要有两方面。

1)未持有林木采伐许可证的私自盗伐。这类案件数量大，分布广泛，并且参与人员复杂，既可能是法律意识淡薄的村民，也可能是职业盗伐团伙。

2)超过林木采伐许可证规定数量的违规滥伐。这类案件大多是由林业管理部门监管存在一定缺失引起的。相对第一种案件，第二种案件虽然数量较少，但对森林资源的破坏面积却更大。

1.2.2森林火灾频发

我国的森林火灾发生率虽然连年下降，但总量仍然较大。据统计，2020年，我国共发生森林火灾960余起，造成了严重的经济损失。

从数据中能看出，森林火灾大多处于春季气温升高、草木干枯、干燥少雨、大风天气频繁等特殊的环境中，在特定季节，高火险等级区域甚至会多点同时爆发火灾。

从发生原因来看，我国森林火灾的人为火源比例高达80%以上[3]。这类火灾一般由祭祀、烧荒、野炊、林区吸烟等违法违规行为引起，多发生于林区边缘地带，火源制造者往往缺乏防火意识，属于非主观故意引起的失火情况。这类人为火源成因复杂，在任何地区、任何季节都有可能发生，给森林防火工作带来了很大困难。

1.2.3违法使用林地案件增多

我国林业案件以行政案件为主，林业行政案件数量约为刑事案件的10倍。

据统计，我国违法使用林地案件的数量与平均涉案面积均呈上升趋势[4]。2019年，我国林业行政案件总量14.4万起，其中，违法使用林地案件占比最高，共5.05万起，并且占比已连续增长5年。

我国违法使用林地案件分未经批准擅自占用林地和超过批准数量占用林地两种情况。占林形式主要为建房、修路、修坟、堆积固废、取土、采石、挖沙、非法开垦等，多发生于观念与思想陈旧的地区。由于我国部分省市对于项目建设用地审批不严、监管不力，违法使用林地无人制止、惩处，进而导致违法占林情况在特定区域快速集中出现。

2 贵州省“六个严禁”执法专项行动研究

2.1 “六个严禁”行动介绍

2014年9月以来，“六个严禁”是由贵州省人民政府提出并贯彻实施的森林执法行动，共包含严禁盗伐滥伐、掘根剥皮、烧荒野炊、擅自破坏植被、擅改林地用途、非法采集野生植物6个方面，比国家林业和草原局于2018年开始推行的森林督查专项行动时间更早、涉及范围更广。

贵州省人民政府印发的《森林保护“六个严禁”执法专项行动方案》中明确规定，由各级政府作为召集人，组建联席会议。联席成员单位涉及纪检监察、公检法、组织人事、宣传、生态环境、自然资源、综合执法、林业等20多个部门。由各级林业部门具体负责“六个严禁”行动的组织、协调及督查工作，建立上下联动、协作配合的组织结构。

近年来，贵州省各级林业部门按照行动要求，制定了全面、规范的执行计划，在全省范围内开展大面积的森林督查。

现在，“六个严禁”行动已成为贵州省常态的森林督查手段。贵州省林业部门因此获得了丰富经验，逐渐摸索和总结出了一套系统性的森林保护方案，使全省的森林保护效率持续精进。

贵州省森林面积从2014年867万 hm2上涨至2020年1 083万 hm2，森林覆盖率从2014年49%上涨至2020年61.51%(表1)，分别高于全球32%和全国22.96%[5]，森林覆盖率年均增速位居全国第一。

2.2 “六个严禁”行动主要措施及作用

2.2.1加强法律法规宣传

经调查，贵州省林区群众普遍存在“靠山吃山”心理，森林保护意识淡薄。所以森林资源保护工作的第一要务是提高普通民众的生态文明认知，普及森林资源保护法律法规。

为了提高宣传精度，“六个严禁”联席成员单位使用大数据分析方式，预测森林违法行为容易发生的时间、地点，以此制定出广泛、深入的宣传计划。一方面，利用新闻媒体、短视频平台、微博微信、城市标语等媒介形式扩大宣传规模；另一方面，安排人员实地走访，用发放单页、定点宣讲、入户讲解等方式，对当地民众进行面对面宣传。

经过多年的努力，贵州省各大林区民众的生态保护意识和森林法律法规知识得到了显著提升，大部分民众能够自觉抵制烧荒、野炊、林区抽烟等安全隐患行为，不参与滥伐、盗伐、毁坏林木、乱采滥挖野生植物等违法犯罪行为。

2.2.2加大森林行政案件督查

由于林区面积广大，贵州省的森林行政案件数量庞大。其中，建设项目违法占林现象最为突出，已成为贵州省林地流失的重要原因。

“六个严禁”行动期间，各级林业部门多次组织林区排查，重点检查“未批先占、边批边占、少批多占”行为。一经发现，立即上报上级部门，下发行政处罚通知，并要求违法项目限期整改，将侵占林地恢复原本状态。为了保证建设项目监管质量，建立了“谁审批谁监管”的监管机制，以清晰的责任判定方式，倒逼建设项目审批部门提高审查力度。

通过不断改进，贵州省已形成了一套系统的建设项目网格化督查管理体系，及时发现并打击了大量违法使用林地行为，并对意欲违法的项目形成了极大震慑作用。在“十三五”期间，全省经济进入快速发展的轨道，伴随着涉林案件呈高发、频发态势，“六个严禁”成果来之不易。据统计，涉林案件发生数与违法改变林地用途面积总体趋势逐年减少，切实巩固了生态文明建设成果(表2)。

2.2.3严打涉林刑事犯罪

贵州省涉林刑事犯罪虽然数量较少，但平均破坏面积大，对森林资源和林区秩序造成了严重影响。

表2 贵州省2014—2020年度涉林案件变化Tab.2 Changes of forest related cases in Guizhou Province from 2014 to 2020

为快速核实涉林案件性质，“六个严禁”行动办采用“四个率”考核方法，重点核查线索核实率、行政案件查结率、刑事案件移送率及往年案件处罚执行率4个方面。一旦达到刑事犯罪标准，第一时间进行证据收集，并移送森林公安部门。

参照“六个严禁”要求，省级林业部门制定了涉林犯罪“一案六报”制度。要求各县林业部门每月都要将案件清单与案件进度上报六大执行部门，作为立案及问责的依据。

贵州省人民政府对于重大林业生态破坏事故，执行严格的督导问责机制。对辖区内存在的重大破坏森林资源案件，达Ⅰ级案件标准，向省纪委省监委和省委组织部移送，由上级或同级党委、政府、职能部门对相关责任人实施追责问责；达Ⅱ级案件标准，由省林业部门书面函送各有关市 (州)人民政府，提出问责建议；达Ⅲ级案件标准，由各市 (州)林业行政主管部门书面函送各有关县 (市、区、特区)人民政府，提出问责建议。

2020年，贵州省共侦破涉林刑事案件500余起，涉林刑事案件移送率达100%。

2.2.4引入先进技术手段

传统的森林巡查、验收方式需要依靠人力实地走访，进行大量重复性、机械性工作。为改善这一情况，贵州省林业部门引入了先进的技术手段，使多项森林工作的效率显著提升。

“六个严禁”行动开展期间，贵州省林业部门和外部科研机构联合研发了一套完善的疑似图斑数据库，以卫星实时监测方式，监控乱砍滥伐、违法使用林地、森林火灾等情况。图斑数据库采用基于B/S、C/S混合架构的开发技术与3S卫星遥感技术，以影像重采样处理的方式提取疑似违法图斑[6]，精准采集案件的实际受侵害面积、控制点坐标等有关因子并拍摄现场照片，将结果下发各县(市、区、特区)工作人员，使其能迅速组织力量到达疑似地点进行现场核实。

技术创新的方式大幅减轻了贵州省林业基层人员的工作压力，并有效提升了森林保护的工作效率。2020年，该系统共发现疑似违法卫星遥感监测图斑20 565个，提取正确率超85%。

2.2.5施行生态扶贫政策

贵州省森林面积位居全国前列，护林巡山任务重，需要大量护林人员。为解决护林人员缺口，贵州省人民政府将大生态与大扶贫战略相互结合，提出了生态扶贫的政策路线。

2016年以来，贵州省人民政府不断优化和改进生态扶贫政策，将工作重心放在林区建档立卡贫困人口上。以此制定了完善的生态护林员选聘制度，帮助林区困难人群获得就业机会，促进增收脱贫。

截至2020年底，贵州省生态扶贫政策共帮助18.3万贫困人口实现就业，累计带动50余万人员脱离贫困，生态护林员人均年收入超过1万元[7]。

3 贵州省森林保护工作面临的问题及建议

从全国森林督查汇总结果看，贵州省近年的涉林案件数量虽然连年下降，但总量仍居全国前列，工作力度需要继续加大。目前贵州省森林保护工作主要面临4个问题。

3.1 责任机制不健全

目前贵州省的森林保护责任机制仍不健全，一些部门职责划分不清，无法有效配合。特别是一些县级、局级领导干部，由于没有明确的责任约束，对于森林保护工作缺乏应有的重视，工作拖沓、应付，效率低下。

建议贵州省人民政府将森林保护目标责任制列入地方各级人民政府的年度考核范畴，把林地保有量、森林覆盖率、涉林案件查处、森林防灭火、森林保护宣传等作为年度考核指标，并将考核结果作为升迁、奖惩的参考依据。

同时，也要建立完善的森林保护责任审计机制，将森林管护和发展情况列入领导干部任期审计与离任审计中。审计重点关注责任是否落实，项目管理是否规范，资金使用是否合规等情况，进行系统性的审计评价。

3.2 降格处罚时有发生

从贵州省涉林案件中发现，部分森林违法项目查处力度不足，甚至发生降格处罚，将达到刑事案件立案标准的涉林案件按行政案件降格处理。

调查发现，这类犯罪项目多属于当地的重点招商引资项目，一般由县委、县政府作为实施主体，部分县领导和局领导未认识到森林保护工作的重要性，存在畏难情绪，“不愿报、不敢报、不能报”。最终该停工的未停工，违法行为继续存在，森林保护目的也无法实现。

建议贵州省森林督察工作采用不定期跨区联合交叉执法模式，以不同地区人员交叉配置的方式，组建联合检查组，以此突破行政区划，避免人情执法。联合检查组需要严格各项纪律，坚持“不打招呼、不听汇报、直达现场、检查督办”，集中力量查处一批负面典型，对今后意图违法的建设项目形成有力震慑。

3.3 行政处罚标准过低

目前，贵州省林业行政处罚标准过低，无法对一些经济效益高的项目形成制约。一些单位或个人，为了高额利润，宁愿罔顾法律、法规，即使受处罚也要未批先占、少批多占。特别是一些采矿、采石、采砂类项目，具有项目分散、工期短、利润高等特点，管理者大多有侥幸心理，会选择少量游击式开采方式，迅速犯案并撤退，即使能找到证据确切查处，刑事案件转行政案件，在使用裁量权时也很少顶格处罚，无法有效惩戒。

建议贵州省林业执法机构合理运用《中华人民共和国行政处罚法》赋予的处罚种类创设权，通过多方调研、论证的方式，合理引入责令停业停产、吊销执照或许可证、高管人员行业禁入等处罚措施，对原有的地方行政处罚条例进行升级，使森林行政执法能够“罚当其罪，为恶者咸惧”。

同时，也要建立一套森林违法强制教育机制，让森林违法项目的高级管理人员接受强制思想教育，使其深刻理解森林保护的重要性和森林违法的危害性，自觉主动地服从和配合森林管理部门工作。