巴黎都市区轨道交通与城市空间协调发展的历程与启示

刘 健，周宜笑，谭纵波

（清华大学建筑学院，北京 100086）

在现代城市空间规模不断扩大、逐步形成区域尺度的都市区和都市圈的过程中，公共交通的作用和影响日益突出[1-2]，特别是以公共投资为主的大运量轨道交通，在区域空间发展中具有重要价值，愈发得到政学两界的重视[3-4]。在法国，通过公共交通特别是轨道交通来支撑都市区空间发展，是19世纪以来基于实践逐步确立的规划原则。巴黎地区作为世界范围内开展轨道交通建设的先驱城市之一，既是这一规划原则的倡导者，更是这一规划原则的践行者，其发展历程对于我国在质量优先的新型城镇化背景下，完善都市区和都市圈的规划建设，特别是发挥区域轨道交通体系的作用，提升区域综合治理能力，促进都市圈一体化发展，可提供有益的参考借鉴。

1 概念辨析与相关研究

1.1 巴黎都市区的概念表述及其空间构成

以巴黎市为核心逐渐形成的巴黎都市区存在行政和统计两种不同的界定方式，它包括作为行政区划的法兰西岛大区和大巴黎都市区，以及作为统计结果的巴黎城市密集区和巴黎城市连绵区(见表1)。本文中的 巴黎都市区除特别说明外，均指作为大区行政建制的巴黎地区，即法兰西岛大区。

表1 行政和统计口径下的巴黎都市区及其空间构成 Table 1 Definition and composition of Pairs Region in administrative and statistical categories

1.2 法国轨道交通支撑空间发展的研究与实践

在法国，大量学者和机构从机制、政策、实践等多个层面对交通建设与城市空间协调发展的议题进行了探讨[5-6]，一些学者还分析了巴黎及其周边地区的轨道交通建设历程和角色转型[7-8]，及其在城市可持续发展和都市区空间发展方面的作用[9-12]。虽然相关研究并未提出类似美国公交导向型发展(TOD)的统一理论①[13-14]，但以格勒诺布尔都市区、里尔都市区的交通规划，以及巴黎都市区的区域快线网络(RER)和大巴黎快线(GPE)的项目建设[15]为代表的实践探索，均体现了轨道交通支撑都市区空间发展的基本原则。

1.3 法国轨道交通支撑都市区空间发展的理念与创新

1990年以来，法国以轨道交通支撑都市区空间发展的规划理念和规划工具不断创新，出现了“干线合同”(CDA)[11,13,16]、“交通干线开发圈”(DIVAT)[14]、“互联”(interconnexion)②[17]等多个新概念。其中，“干线合同”的概念最早在2007年由法国图卢兹和格勒诺布尔两个大都市区的交通部门提出，旨在财政紧缩的情况下，将社会化的公共投资引入包括地铁、有轨电车等在内的轨道交通建设，为公交导向下的城市高密度开发提供保障[18]。“交通干线开发圈”则是针对“干线合同”中确定的相关项目制定的具体实施策略，旨在通过对轨道交通站点及其周边地区的整体城市设计，围绕轨道交通站点，形成功能多样、密度合理、尺度宜人的城市环境[11]。

1.4 国内有关巴黎都市区交通建设与空间发展互动关系的研究

我国学者对法国城市，特别是巴黎地区交通建设与空间发展的互动关系，也展开了一定研究。其中，卓健论述了20世纪80 年代以来法国公共交通理念转变的认知过程[19]，孙婧玉论证了1900—1970年巴黎地区的轨道交通建设与城市空间发展之间的互馈互利关系[20]，王宇宁等揭示了地处巴黎地区边缘的城镇如何在轨道交通的支撑下发展成为新增长极核[21]，李道勇等则分析了区域视角下轨道交通引导巴黎新城发展的路径[22]，但现有研究多缺乏对巴黎地区轨道交通建设与都市区空间发展互动关系的历时性溯源与分析。

2 1830—1930年：轨道交通技术实践支撑单中心集聚和郊区化蔓延

2.1 轨道交通建设的技术

早在前工业化的17世纪中期，公共交通的理念即在巴黎地区诞生，对巴黎都市区的萌芽和后续发展产生了深远影响。1837年，为满足巴黎与外省之间货物运输以及工业生产和军事战略的需要，法国第一条铁路货运线路在巴黎郊区投入运营。伴随工业企业在巴黎城市边缘的持续集聚，巴黎郊区出现了大规模的住宅开发，市郊之间的通勤需求日益增长。为此，法国铁路于1846年在巴黎地区开通了第一条郊区客运线路，巴黎都市区的轨道交通历史由此发端。至19世纪末，巴黎地区已基本建成由18条放射线和2条环线组成的铁路网络(见图1)[23]，其上运行的郊区铁路有力支撑并极大促进了巴黎地区主要城市化地区之间的联系，特别是巴黎郊区与巴黎市区之间的相互联系。

图1 19世纪末巴黎地区的铁路网络布局 Figure 1 Layout of railway system in the Paris Region in the late 19th century

同一时期在巴黎市内，依赖马拉动力的公共交通完全无法应对因工业化和城市化而日益增长的交通需求及其带来的地面交通压力。因此，法国政府在1898年颁布法律，授权塞纳省政府在巴黎市建设城市地铁系统。1900年7月，地铁1号线正式通车。此后，在城市化带动城市交通需求持续增长的背景下，巴黎地铁得以快速发展，至1913年已经建成10条地铁线路，年客运量也从1901年的0.55亿人次猛增到4.67亿人次。至1934年，由13条线路和332个车站组成的、覆盖整个巴黎市区及部分近郊地区的地铁网络已经形成，线路总长达到159 km(见图2)，每年运送乘客突破10亿人次。

图2 1937年巴黎市区与近郊的地铁网络布局 Figure 2 Layout of metro lines in Paris and its inner suburbs in 1937

2.2 轨道交通支撑单中心集聚和郊区化蔓延

从19世纪中至20世纪初，随着农村和外省人口的大量涌入，巴黎及其周边地区的城市人口规模在20世纪30年代已突破650万人，建成空间面积也在1856—1936年间增长了近4倍。面对工业大量聚集和人口持续增长带来的巨大交通需求，巴黎地区一方面率先将原本以货物运输为主要目的的铁路网络转为面向城市服务，有效支撑了城市空间在轨道交通沿线的蔓延扩张，另一方面通过城市地铁建设，显著提高了城市公共交通的运输能力和运输效率，有效保障了城市空间以巴黎为中心的向心集聚③。

3 1950—1990年：轨道交通政策共识支撑多中心都市区建构

3.1 政策共识推进轨道交通整合

20世纪50年代以后，区域均衡发展成为法国国土开发和空间规划政策的重要导向[24-25]。从60年代起，以区域规划为依据，巴黎地区利用郊区铁路的部分线路，先后开通了RER(区域快线)的 A、B两条线路，并在1977年末实现互通、形成网络，分别从东西和南北两个轴线方向上与巴黎地铁相互衔接，不仅强化了巴黎市区的中心作用，也使都市区空间的重构成为可能。至80年代末，巴黎地区已经形成了由5条线路构成的RER，依托RER构建的多中心都市区空间格局也成雏形[24]。20世纪末，在其他多种形式公共交通的组合发展下，都市区的公共交通网络进一步完善(见表2)[26]，几乎覆盖了巴黎地区的全部主要城市化地区。

表2 1990年巴黎都市区的公共交通网络 Table 2 Public transport of Paris Region in 1990

3.2 轨道交通整合支撑多中心巴黎都市区的建构

20世纪70—90年代，轨道交通体系有力支撑了巴黎都市区的空间结构从单中心向多中心的转型重构。在区域尺度上，轨道交通体系有效支撑了巴黎新城和德方斯新区等大型区域开发项目的实施(见图3)[27]，成为服务于新增城市居民和现有郊区居民的多功能地区城市中心；正如HALL指出的，RER通过衔接巴黎市区与各个新城，促进了多中心的巴黎都市区整体空间形态的形成[28]。在地方尺度上，轨道交通有效支撑了围绕轨道交通站点的社区建设；无论是以德方斯新区和5座郊区新城为核心的郊区建设，还是巴黎市内的 城市更新，围绕RER、铁路、地铁的交通站点，基于协议开发区(ZAC)制度进行的大规模综合开发都有效促进了轨道交通站点周边的土地综合利用和空间品质提升；尤其在新城建设中，形成了以轨道交通站点为核心、功能混合的城市社区单元，实际证明了社区引导发展(COD)的基本原则。

图3 20世纪巴黎都市区的轨道交通建设与大型区域 开发的空间耦合 Figure 3 Interaction between the rail transit system and the regional development in Paris Region in the 20th century

4 2000年以来：轨道交通理念升级支撑都市区提质转型

4.1 理念升级促进轨道交通改善

进入21世纪，培养具有竞争力的中心城市以应对全球化挑战，成为法国国土整治和空间规划政策的重要目标。2007年6月26日，时任法国总统的萨科齐首次提出“大巴黎计划”，致力于在任期内将巴黎都市区建设成为21世纪具有国际竞争力的可持续发展的大都市典范。法国中央政府和法兰西岛大区政府、巴黎市政府经过多年协商和广泛征求各方意见后，于2011年1月正式启动GPE(大巴黎快线)项目，由大巴黎协会(SGP)具体负责项目的实施和统筹。根据规划，GPE项目包括延伸2条已有的地铁线路(11号线和14号线)，以及基于现有轨道设施新建4条全自动化铁路线路(15～18号线)，由此形成两条郊区环线并与既有的轨道交通网络相衔接(见图4)；项目计划在2030年建成，开通运行72个站点和约200 km的线路，并辅以系统整合和运营提升，将RER、郊区铁路、地铁和有轨电车等多元轨道交通设施的运输能力扩大到当时运输能力的两倍[24]。

图4 大巴黎快线GPE项目的轨道交通线路布局 Figure 4 Layout of GPE rail transit network

4.2 GPE支撑都市区提质发展

GPE项目建设尤其重视促进轨道交通站点周边地区的综合开发。一方面，成立于2010年6月的SGP由法国中央政府的国土住房、生态能源、经济财政等相关职能部门共同创立，是GPE项目轨道交通设施建设的主要投资方，由此保证了中央政府对该项目的宏观调控与全程监督，并在必要时对相关地方和相关机构进行协调；另一方面，在同期颁布的有关大巴黎的法案中，提出了作为国土开发的规划和计划工具的“国土开发合同”(CDT)，规定相关地方行政主体与作为国家代表的法兰西岛大区和部际设备与开发局(DRIEA Île-de France)签署合同文件，结合GPE项目的建设实施，共同致力于促进当地的经济产业发展和综合城市开发，由此确保相关地方能够分享GPE项目的部分产权和共同的区域发展愿景[29-30]。

截至目前，已有研究对GPE项目产生的区域影响进行了测算和评估。BEAUCIRE等认为，GPE项目的实施将大大降低巴黎都市区的东西两地之间高达36%的工作可达性差距④[31]；CHAPELLE等预计，GPE项目将在投资期内创造约16万个新的就业岗位[32]；而ENRIGHT的研究则表明，GPE项目可能会进一步加剧土地开发不均衡的问题[33]。此外，还有部分研究通过模拟分析判断，GPE将在中期对欧盟、法国和法兰西岛大区的 GDP 产生积极影响[34]。

5 经验总结：促进都市区交通建设与空间发展相互协调的机制与因素

5.1 社会基础：公共交通体现城市现代性

自17世纪起，法国社会即对公共交通作为城市现代性之一的价值建立起广泛认知，并通过市民对出行方式的选择加以表征⑤。目前，巴黎都市区绿色出行的比例超过60%，其中1/3来自公共交通，而轨道交通又占公共交通的70%；特别是在巴黎市内，市民对公共交通的使用程度明显高于近郊、远郊和都市区的整体水平[35]。

除历史因素外，巴黎都市区民众对公共交通的价值认同还与长期以来政府和企业合力支持公共交通的使用和运营密切相关。目前，在巴黎都市区公共交通运营的整体收入中，只有不足1/3来自车票收入和罚款，来自政府的直接补贴以及来自企业的直接和间接支持超过2/3，并且企业的直接和间接支持超过政府补贴的2倍(见表3)。

表3 巴黎都市区公共交通运营收入来源 Table 3 Revenue of public transport in the Paris Region

5.2 政策共识：交通建设引导空间发展

从巴黎地区自工业革命以来的国土整治发展历程看，无论在业界、学界还是在政界，对轨道交通建设与城市空间发展之间相互关系的认识均经历了从技术实践到理论探讨、再到政策共识的转变。

19世纪初，巴黎都市区运用轨道交通技术开展市郊铁路网络建设，用于货物和人员运输，满足经济社会发展对于物资和人员等生产要素流动的需求，同时支撑了工业化推动下的城市空间向心集聚和郊区蔓延。在二战之后的信息化工业革命时期，在国家逐步建立并完善国土整治和空间规划政策框架的过程中，巴黎都市区总结早期交通建设引导空间发展的实践经验，将其提炼上升为理论认知，并落实在历次的国土整治和区域规划政策中，于20世纪80年代开始施行面向多元交通模式整合、侧重国土开发综合效益的《城市交通出行规划》(PDU)。随着21世纪后智能化工业革命的到来，巴黎都市区面对社会团结、可持续发展和全球化竞争等全新挑战，通过GPE项目的实施和大巴黎都市区行政建制的设立，不断探索和实践新的发展理念和技术工具。在此过程中，对国土整治、空间规划、交通出行等相关领域的政策形成共识，无疑是交通建设引导空间发展的理念得以广泛接受和有效落实的重要基础。

5.3 规划协调：交通设施支撑综合开发

交通建设作为综合、动态的系统化工作，必然有赖于各级各类规划的管理实施和相互配合。根据巴黎都市区的经验，轨道交通建设引导城市空间发展，一方面体现在区域尺度上对轨道交通沿线大型区域开发项目的支撑，另一方面体现在地方尺度上对轨道交通站点周边地区综合开发的带动。上述政策目标的实施路径是由包括国土整治和空间规划、城市规划、交通规划等在内的多层级、多类别的规划文件共同组成的规划体系，以及各级和各类规划之间的相互协调、衔接与补充(见图5)。

图5 交通建设引导空间发展的政策目标 在各级各类规划中的传导 Figure 5 Realization of the objective of transport-urbanism coordination throughout the implementation of various plans

以环境和交通领域为例，有关环境保护的政策目标在中央政府、大区政府、市镇政府的规划中进行横向和纵向传达，最终通过以协议开发区规划为代表的修建性城市规划和整体城市设计，基于多种形式的合作协议，整合来自政府、市场和社会的多个利益相关方的力量，实现轨道交通设施和城市综合开发项目的落地。

5.4 协作治理：交通服务强化空间整合

多方合作下共同目标的形成以及协议方式的实践，对于发挥政府的引导作用和市场的导向力量，保障项目落地实施的政策与资金需求，具有十分重要的作用。

1) 巴黎都市区的公共交通体系是由RER、郊区铁路、GPE、地铁、有轨电车和公共汽车等多种交通模式共同组成的复合系统。其中，RER和郊区铁路主要服务于市区和郊区之间以及郊区内部的公交需求，地铁主要服务于市区内部以及市区和近郊之间的公交需求，而正在建设中的GPE则主要服务于近郊和远郊之间的公交需求；作为对重轨交通的补充，有轨电车主要服务于近郊内部的公交需求，公共汽车作为常规公交则广泛服务于市区、近郊和远郊，且就线路数量和线路长度而言，以轨道交通相对匮乏的远郊地区为重。

2) 巴黎都市区的公交运营并非一枝独秀或一家独大，而是由国营的法国铁路公司(SNCF)和巴黎公交公司(RATP)以及私营的法兰西岛公路运输专业组织(Optile)共同承担。其中，SNCF主要负责RER、郊区铁路和少量有轨电车的运营，RATP主要负责GPE、地铁、有轨电车以及市区和近郊的公共汽车运营，Optile主要负责远郊地区的公共汽车运营；三者虽然在运营管理上相对独立，但基于协议遵循统一的票务制度，并可通过公交枢纽实现无缝衔接。

3) 巴黎都市区的公交设施建设及其周边地区的综合开发，也是在干线合同、协议开发区等合同协议制度框架下，由来自政府、市场和社会的投资商、建造商、运营商(如SNCF、RATP和Optile为代表的国营或私营企业)以及土地和资产所有者等利益相关方，通过遵守协议规定、遵循市场规律、开展平等合作、共担利益风险而获得的结果。

我国在质量优先的新型城镇化背景下的都市区和都市圈规划建设，应对轨道交通建设和城市空间发展之间的互动关系予以特别关注，并且自觉践行轨道交通支撑和引导空间发展的规划原则。为此，需要在社会层面上加强对公共交通的价值认同，在政策层面上达成交通建设引导空间发展的理念共识，在规划层面上依托法律保障建立统一框架下的“多规”协调，在实施层面上建立政府主导下的多方合作，以发挥轨道交通建设在时间和空间维度上的灵活性，支撑都市区和都市圈的空间增长和空间整合，提升都市区和都市圈的空间治理效能，最终实现都市区和都市圈的高质量一体化发展。

致谢：本文是清华大学城市治理与可持续发展研究院首都高端智库课题《基于规划建设使用全过程管理的首都城市空间治理研究》(课题编号 20211160001)的阶段性研究成果，得到清华大学城市治理与可持续发展研究院首都高端智库经费的资助。

注释

① 有关TOD理论的讨论主要作为法国政策和学术领域的国际经验参考，部分学者将其译为“促进公共交通功能的城市规划整治”(Aménagement urbain qui favorise l’usage du transport public)。

② “互联”是RER建设的核心理念，既指在隶属不同管理部门的各类交通设施之间建立相互联系，也指通过轨道交通网建设在巴黎市区和巴黎郊区之间建立相互联系。

③ 尽管这个时期学界尚未提出都市区发展的学术理念，业界也不存在以统一的轨道交通建设支撑都市区空间发展的自觉实践，甚至巴黎地铁为了与铁路运输的扩张发展竞争和抗衡，在线路布局中有意识地避免与郊区铁路直接联系(由于巴黎地铁的服务范围主要局限于巴黎市区，20世纪初曾出现部分巴黎郊区民众为要求地铁线路延伸而示威游行的情况)，直到1938年才实现二者的相互衔接，在一定程度上阻碍了区域综合轨道交通网络的形成，影响了城市空间在区域尺度上的整合。但是不可否认，在巴黎地区，郊区铁路建设有效支撑了巴黎的郊区化进程，城市地铁建设则显著强化了巴黎的单中心集聚，增进了人们对轨道交通促进市郊联系和引导空间发展的感性认知，为日后有意识地通过区域轨道交通建设引导和支撑都市区空间结构调整奠定了社会基础。详情可参阅文献[24]。

④ 由于历史原因，自工业革命以来，巴黎以西地区的社会经济发展明显领先于巴黎以东地区。

⑤ 1662年，为方便巴黎民众的市区出行，5条5苏马车在国王授权下开通，成为法国最早的公共交通。尽管这一时期的公共交通需求明显不足，受众有限的5苏马车不得不于1667年停运，但到19世纪上半叶，伴随工业化与城市化的起步和加速发展，马车作为公共交通工具于1828年再次出现在巴黎街头，并在两年内迅速发展，形成了10家马车运营公司，通过40余条线路，每年运送数百万乘客。1855年，巴黎公共马车总公司成立，为公共交通服务于巴黎市区和近郊的空间发展，起到了重要的推动作用。