中国城市轨道交通TOD建设发展30年回顾与思考

夏海山，韩宝明，王琳妍

（北京交通大学，北京 100044）

1 研究背景

城市化为城市轨道交通建设提供了机遇，轨道交通也助推城市化达到了一个新的高度。特别是自1990年以来，轨道交通建设带动TOD(transit-oriented development，以公共交通为导向的开发)发展成为热议的话题，在城市化发展的新阶段也承载了新的期待。中国的轨道交通TOD经历了一个怎样的历程？在城市化的过程中发挥了怎样的作用？针对中国城市问题做出了哪些实践创新和理论探索？回望走过的30年，这个过程又让我们对轨道TOD的发展规律和运作机制有怎样的认识，对未来发展有哪些思考？

从中国城市化发展的视角，审视轨道交通TOD走过的道路与起到的作用，似乎更能够厘清轨道交通TOD的独特性与未来去向。笔者通过寻找以上问题的答案，试图为中国轨道交通TOD发展走过的30年道路做一个整体画像，以期勾勒出TOD助力城市化发展的脉络，以及未来可能的趋势。

2 中国的轨道交通TOD发展背景与特征

2.1 快速城市化的新问题与新挑战

1978年改革开放至今，我国城市化水平由17.9%提高到65.0%，增长了3倍多，是世界平均增长水平的2倍以上，城市化进程得到了历史性的飞跃发展。与欧美不同，中国城市化快速发展期伴随着体制改革，同信息化与全球化、可持续与绿色化并行，因此也面临很多前所未有的新问题与新挑战，特别是城市轨道交通建设。

自20世纪90年代以来，城镇人口迅速增长，城市规模不断扩大，交通与环境状况不断恶化。2000年后，城市机动化率迅速提升，中国的特殊性在于小汽车进入家庭的时期与大城市人口的高增长期交织重叠，带来了严峻的城市问题。

城市轨道交通建设成为再发展的新挑战，因为大规模的城市轨道交通建设需求面临资金与技术短缺的矛盾。相比其他国家，中国城市化的快速发展期也是中国由计划经济向市场经济转型的时期，面对挑战需要走出自己的创新之路，为此，轨道交通TOD发挥了特殊的作用。

2.2 中国的轨道交通TOD发展路径与贡献

TOD在中国的发展受到多重推动力，产生相互叠加的共振效应。同时，因中国的城市规模与级差，也呈现出逐波传递的延展效应。

1) 轨道建设的资金问题成为TOD发展的核心推力。在中国城市化进程中，轨道交通TOD首先获得的机遇就是成为轨道建设资金的解决途径之一。即便是在中国经济最发达的北上广深，2000年，城市承担大规模的轨道交通集中建设时资金也是捉襟见肘，建设需求与资金短缺的矛盾推动了TOD的登场。

2) 轨道交通TOD成为城市空间结构转型的有力武器。中国城市化进程中的城市空间结构转型同时给轨道交通TOD带来机遇。2000年前后，我国很多大城市都在总体规划中提出建立以公共交通为导向的多中心城市空间结构。以此为契机，我国轨道交通的建设进入了快速发展时期，并从单一的以“解决城市交通需求”为目的的建设，转向了“解决城市交通需求”与“引导城市空间发展”两方面的结合[1]。

3) 实践与理论相互促进，推动中国的轨道交通TOD发展。2000年以来，伴随城市化，中国房地产进入高速增长期，整个社会历经20年的投资热潮的冲击，具有高可达性的轨道交通可以带动土地增值而具有显著的外部效益，因此受到了极大的关注。可以说，中国轨道交通TOD的一路发展，受到学者、政府、社会的多方推动，从实践中学习到实践中应用，为轨道交通TOD理论完善提供了丰富的素材，为TOD的发展作出了特殊的贡献。

3 中国轨道交通TOD的发展历程

为了便于回顾与梳理，笔者根据中国城市化及轨道交通建设发展的几个重要节点，将TOD划分为4个阶段，用以描述轨道交通TOD的总体脉络(见图1)。

图1 城市轨道交通建设与TOD发展阶段的关系 Figure 1 Relationship between urban rail transit construction and TOD stage

3.1 萌芽准备期(1990—1999年)

3.1.1 时代背景

20世纪90年代前，中国城市仅有少量地铁运营①。进入90年代，中国城市化进程进入快车道，10年时间城市化率从28%增长到38%，人均GDP增加4.7倍 (从1 700元增加到7 900元)。这一时期，突出的矛盾是落后的基础设施与现代化城市建设目标的巨大差距，为此政府加大了对城市交通基础设施的投入，加快建设以大容量轨道交通为骨干的公共交通系统。但轨道交通建设的经济门槛很高，首先碰到的困难就是资金的筹措问题，联合开发和土地利用策略显得十分必要[2]。因此，在中国城市轨道交通建设的早期阶段，主要是从筹措资金出发尝试联合开发，没有主动以轨道交通带动城市发展作为主要目标，TOD概念尚未引入，但是出现了一些有益的尝试，可以算是中国轨道交通TOD的萌芽准备期。

3.1.2 发展与制约

由于建设资金的限制，至20世纪90年代末，新建完成的地铁只有北京地铁复八线、上海地铁1号线和广州地铁1号线3条线路。这些城市建设轨道交通系统出于两个基本目的：一是为了满足市民不断增长的交通需求；二是为了引导由于经济增长带来的城市空间上的扩展，从而遏制摊大饼状的城市蔓延。TOD的理念与这两个目的基本吻合，理论上讲应成为实现这些目的的首选策略[3]。实际上，轨道交通TOD的发展受到建设经费的制约，在城市化进程中显著存在城市GDP门槛(见图2)。

图2 城市化进程中轨道TOD与GDP的关联 Figure 2 Relationship between urban rail transit construction and urban economic development

3.1.3 早期的实践

1) 上海轨道商圈的探索。1990年开工的上海1号线，沿线规划了15项、共计45.3万m2的物业[4]，形成了一批集购物、商务、办公和交通于一体的综合设施，开启了中国轨道交通TOD商圈的探索。

2) 广州地铁联合开发。1993年广州市地铁1号线动工，率先探索地铁建设与房地产联合开发，沿线开发28处物业、用地共35 hm2，规划总建筑面积约200余万m2，计划筹集地铁建设43%的费用[5]，最早在内地尝试“地铁+物业”。

3.2 探索学习期(2000—2008年)

2000—2008年，申奥成功、加入世贸等重要事件有力地推动了城市发展，这个阶段全国人均GDP增长3倍，城市化呈现的“高需求”激发了轨道交通TOD的探索。

3.2.1 城市发展新的需求

2001年，北京申奥成功，为建设国际化大都市，明确提出到2008年新建地铁200 km、运营7条轨道线路的目标；2004年，上海提出到2010年世博会前建成总运营线路长度达到400 km、共11条轨道交通线路的目标[6]；2005年，广州规划了9条线、共255 km的轨道交通线路，迎接2010 年亚运会；深圳为2011年世界大学生运动会同时建设5条轨道线路，实现178.8 km的运营里程。

2001年，中国加入世贸组织，为城轨交通的快速建设带来了机遇，同时意味着中国开始融入全球化的房地产行业，通过学习与探索，填补了我国物业发展的空白。

2003年9月，国务院办公厅发布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》②，之后，根据审批要求，陆续有15个城市上报了城市快速轨道交通建设规划，其中有14个城市得到国家的批准，这标志着我国轨道交通建设开始加快发展。

3.2.2 轨道交通建设与TOD规划

进入21世纪，全国大约有20个大城市在推动地铁或轻轨建设，许多城市将快速轨道交通系统纳入城市总体规划。此时，TOD规划概念恰逢其时，引导商业开发向轨道交通廊道空间集中，为房地产市场提供了有利条件，也让沿线的开发项目为轨道交通客流成长奠定了基础，促进了城市空间的健康可持续发展。否则一旦不合理的城市布局形成，将面临TOD导入困难或功效不佳的结果[7]。这时期的典型代表有北京、上海、广州的城市轨道交通建设，主要集中在中心城区内部，通过连接城市中心与城市居住人口密集地区，以解决中心城区的交通需求。但是，在实际操作层面，轨道建设与城市规划管理还存在“两张皮”问题。

这一阶段，国家出台了一系列政策来引导和规范轨道交通建设，以北京、上海、广州、深圳为主的一线城市也陆续出台了一系列轨道交通TOD开发政策。其中，上海不仅对轨道交通TOD综合开发实施提出了指导意见，还制定了相应的管理导则；深圳最早提出土地使用权作价出资的政策，创新了轨道交通TOD综合开发的土地政策，提出了“建地铁就是建城市”的口号；广州则明确了“地铁+物业”的开发体系。该阶段北京呈现两个特点：一是轨道交通引导城市空间结构的转型，带动新城开发；二是轨道交通带动城市地下空间的开发。

3.2.3 轨道交通TOD成果贡献

至2008年底，我国开通轨道交通的城市不断增加，并初具一定的线网规模。北京、上海、天津、广州、深圳、武汉、重庆、南京、长春、大连等10个城市的轨道交通运营总里程达到800 km，15个城市的建设规划线路达61条、运营里程1 700 km。

轨道交通与城市发展协同的重要性经过实践被国际广泛认可。结合我国城市化发展特定阶段的需求，这一时期轨道交通TOD建设成果呈现以下特点：

1) 轨道交通TOD引导城市空间结构由单中心向多中心转型。北京、上海、广州等城市正在按照城市总体规划及其结构功能、空间布局、土地合理利用的要求，不断优化城市轨道交通线网走向，引导开发由城市中心地区向卫星城和城市边缘组团延伸，推动特大城市实现空间结构转型。

2) 轨道交通线网形成了新的城市空间网络化关系。在大型国际活动的推动下，北京、上海、广州和深圳的城市轨道交通快速形成网络，轨道交通在城市公共交通网络中的骨干作用开始显现，使城市具备应对大规模人流快速集散的能力，城市初步奠定了以客流为核心的网络化空间关系，真正触及TOD引导城市发展的内涵。

3) 二线城市积极开展轨道交通TOD的前期准备工作。这一时期国家又先后批准了成都、杭州、哈尔滨、沈阳等城市的轨道交通建设计划，西安、苏州、宁波等城市在加快建设的前期工作[8]，长沙、石家庄、青岛等城市也在开展前期的准备工作。这些城市首先考虑轨道交通建设与城市协同的问题，TOD开发成为重要抓手。

3.3 加速建设期(2008—2018年)

2008年京津城际通车以及国际金融危机等重要事件，对以后的城市发展产生了很大影响。国家4万亿元的投资计划，为轨道交通建设及TOD开发创造了机遇。2008年以后的10年，轨道交通TOD总体呈现加速发展的景象，集中表现为政府推动和高铁新城拉动，“高速度”是该阶段的主要特征，出现繁荣的站城一体化开发景象，轨道交通TOD向多元化发展。

3.3.1 政府推动下加速建设

2008年后，在高铁及城市轨道交通持续高速发展、新型城镇化以及基础设施投融资改革的合力推进下，轨道交通TOD加速发展。这期间政府积极推动基建，出台了一系列相关政策，直接或间接地推动了轨道交通TOD的发展(见表1)。

表1 2008-2018年影响轨道交通TOD投融资的主要政策 Table 1 Major policies affecting investment and financing of TOD of urban rail transit from 2008 to 2018

3.3.2 多元化的开发实践

1) 多层级的TOD开发。高铁通车推动了城市新一轮的拓展，全国有超过70个高铁新城建设，城市轨道交通成为高铁新城重要的支撑，“站城一体化”概念助推了轨道交通TOD开发热潮，不同层级的城市在各地区开展了各自的探索。

2) 多元化的TOD实践。这一时期一线城市不断完善轨道交通TOD开发政策，其他城市的政府也积极推动，其中：兰州、青岛、南宁针对TOD综合开发，出台了土地政策；武汉、南京则对TOD综合开发，陆续出台了一系列政策；成都确立了轨道交通建设资金筹集和TOD综合开发的顶层设计；杭州提出“轨道+未来社区”，整合多种业态，打造高品质 TOD 综合体。此后，又有城市提出“轨道+小镇”、“轨道+新城”等概念，这说明根据城市不同发展阶段和需求、结合自身特点探索TOD，对城市发展起到引导作用。

3.4 创新发展期(2018年至今)

在党的十九大报告中，首次提出“高质量发展”，中国经济由高速增长转向高质量发展阶段。2018年，政府工作报告提出高质量发展的举措和风险防范。同年，国务院出台《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》③，将建设地铁和轻轨的条件做了修订，强调了政府对轨道交通全生命周期的财政承受能力，对于过热的轨道交通开发建设进行调控。在政策指导下，城市真正进入存量化发展阶段，发展模式发生根本性转变，从国土空间规划的视角，重新审视轨道交通TOD开发，聚焦城市群、都市圈成为中国城市化新阶段的重要特征，轨道交通TOD开始从多层级网络系统得到认识，“高质量”发展成为核心词。

3.4.1 TOD引导城市高质量发展

中国新型城镇化进入国土空间规划时代，城市发展的目标和规划管理方法发生了变化。在此背景下，轨道交通建设的规范化发展与TOD开发采取积极策略，从城市与区域的战略高度上主动寻求TOD引导城市高质量发展。

2018年后，轨道交通TOD进入创新发展阶段。世界银行启动GEF6项目④，选择国内7个城市开展轨道交通TOD项目研究，不同建设阶段的城市间开展了充分的实践交流与经验总结，对轨道交通TOD的高质量发展起到了很好的推动作用。国内成立了一批专门推动TOD发展的机构平台，如2020年中国国土经济学会国土交通综合规划与开发(TOD)专业委员会成立，2021年北京交通大学与中国铁路投资有限公司联合成立国土空间与交通协同发展(TOD)研究院。为推动TOD高质量发展，国内也推出了一批相关的技术标准、导则，TOD主题的交流活动也频繁举办。

3.4.2 城市多样化TOD实践总结

这一阶段总的特征是：各城市结合自身目标开展多样化实践，部分城市已把TOD从投融资压力倒逼的被动举措上升为主动通过TOD战略实现城市高质量发展的主动作为。出现TOD与城市更新结合(如北京开始结合城市更新需求，提出“轨道微中心”)，及TOD与城市特色结合(如成都提出“TOD+公园城市”等新概念)。二线城市也密集出台相关政策，如东莞2018年1—2月连续出台3个政策，明确“以地筹资”的轨道交通TOD开发方式，同年7月又出台TOD综合开发实施细则。

“站城融合”上升为TOD城市发展战略，更注重人的需求。例如，成都提出要通过TOD开发推动城市“三生空间”⑤引领城市发展，形成“产业优先、功能复合、站城一体、生活枢纽、文化地标、公园社区”的TOD成都发展战略。

在低碳城市和智慧城市的建设背景下，TOD成为城市空间低碳发展的抓手，如杭州提出“轨道+智慧社区”，构建以轨道交通为骨干、地面公交为主体，社区公交、定制公交、慢行交通等多样化的绿色出行体系，调整城市空间结构和空间形态，组织城市空间绿色TOD发展模式。

4 探索中国轨道交通TOD的开发模式

城市发展理念、投融资模式以及政策法规体制机制影响着TOD的开发模式。

4.1 TOD认知与开发理念

TOD理论本身是以公共交通为导向的城市发展模式，因此理论研究是从城市到轨道交通，而开发建设对于TOD的认识是从轨道交通到城市，不同的视角最后都汇聚到基于城市发展的TOD本源认知上。

2008年前，商业地产具有拿地快、开工快、销售快的高周转特点，而TOD开发门槛高、政策性强、难度大，因此不被开发企业青睐，仅有京投发展这类具有地铁公司基因的国企成为探路者。当城市化进入中国特有的后开发时代时，由于房企寻求新增长领域，因此TOD成为争相涌入的“蓝海区域”。经过10年左右的轨道交通TOD开发热潮，房企的经验和技术已经不再是核心竞争力，人们将视野回归城市，认识到TOD必须与城市发展结合、与城市生活结合、与人的需求结合才具有持久的内在驱动力，因此轨道交通与城市协同的理念成为TOD开发的基本认知。

4.2 投融资与开发模式

投融资是城市轨道交通项目科学决策中的关键环节之一[9]，很大程度上决定了TOD开发的模式。TOD开发的一个重要作用是支撑城市轨道交通的建设和运营，各城市不同的探索模式也产生了不同的作用，总结起来可以归结为3种类型(见表2)。同类开发模式在不同城市不同项目上的实践效果，也因具体操作会有很大差异。

表2 我国轨道交通TOD投融资开发模式主要类型 Table 2 Summary of investment, financing and development modes of TOD of rail transit in China

4.3 主要城市TOD开发模式探索

4.3.1 北京

2003年以前，北京地铁1、2号线建设完全由政府计划主导，投融资、建设与运营主要采用“一体化”模式，该模式没有要求投资回报，所以长期处于亏损状态。2003年以后，北京奥运会推动地铁建设需求大量增加，为减少政府财政负担，在“政府主导、市区共建、多元化运作、多渠道筹资”思路指导下引入市场机制，成立了北京市基础设施投资有限公司(京投公司)、北京市轨道交通建设管理有限公司和北京市地铁运营有限公司，明确各自在投资、建设、运营“三分开”模式下促进各主体进行精细化管理[10]。具有探索意义的是北京地铁4号线尝试PPP模式，引进香港地铁进行市场化运营[11]，成为少有的盈利地铁线路之一。 北京奥运支线则是国内首次运用 BT 模式建设的城市地铁，因为该模式不涉及运营的“交钥匙”，忽略了项目后期的运作和项目的全生命周期而造成地方政府的债务，因此2015年国家叫停了用BT模式建地铁的方式。

4.3.2 上海

上海初期采用政府完全投资模式，完成了地铁1、2号线的建设和运营。随后，上海申通集团探索了高效的上海模式，在不依靠政府补贴的情况下实现少量盈利，充分说明上海模式的运行效率。该模式的主要特点在于融资多元化，申通集团不仅控股上市公司，实现资本市场融资，而且还发行各类债券，并通过政府建立的扶持机制，使外部效应内部化。

4.3.3 广州

借鉴香港地铁“轨道＋物业”模式，广州地铁将城市轨道交通建设与土地开发结合在一起，但仍是以政府为主要的投资建设主体。与此同时，积极开拓新的融资渠道，将沿线土地收益作为建设资金的来源，协调银行进行项目贷款，从而实现了财政拨款资金和借贷资金多渠道化。

4.3.4 深圳

深圳采用多种投融资模式，分别在不同线路的投资建设中使用。1号线采用完全政府投资的模式，政府投资70%，30%来自商业贷款，依靠政府财政还款。4号线二期采用BOT模式，引进香港地铁参与投资，建成后将一期以租赁方式交由香港地铁统一运营，特许经营权期限为30年。同时，政府也引入竞争机制，进一步提高资金使用效率和运营服务水平。

5 中国轨道交通TOD理论发展脉络

5.1 轨道交通TOD理论发展背景

20世纪90年代末，TOD概念随“新城市主义”规划思想引入中国，关于TOD的表述开始在相关研究和规划实践中出现。学术界初期主要是对TOD 在美国的发展起源及概念内涵等方面开展研究[12]，研究领域集中在交通和城市规划，随后拓展到管理和金融等领域，再后延伸到环境、社会学等领域，研究具有更多交叉性。

2005—2006年，有国际机构资助研究者完成了“TOD 在中国的实践”的课题，虽然对北京、上海、广州等城市做了调研，但主要是讨论TOD的基本原则及其广泛应用于美国城市环境背景下的操作模式，并不直接适用于中国城市。因此，大家认识到TOD概念需要从实践中进行中国化理论阐释，需要结合中国城市化特色，总结适合中国城市的TOD操作模式。此后，国内学者积极从规划设计、投融资、运营管理等多领域开展研究，旨在探索如何使TOD理念在中国城市发展背景下具有可实施性。

随着轨道交通TOD的实践，出现了很多诸如“轨道+物业”“一体化开发”“站城融合”等概念。可以看到，TOD与很多西方规划理论一样，引入中国后因强烈的实践需要，得到了不断地发展和本土化应用。早期对于TOD的理论研究并未在中国各地实践中产生很大影响，主要是还没有真正与中国的城市化实际问题紧密结合。2008年前后，轨道交通的集中快速建设，将TOD理念在业界与政府层面推到了前台，在学界也成为研究追踪的热点。与北美的郊区化蔓延、低密度居住等问题不同，虽然中国建轨道交通的城市人口稠密，但美国TOD 所倡导的城市规划理念同样在中国得到了重要的实践发展，对解决城市发展中的实际问题发挥了作用。

5.2 中国轨道交通TOD理论发展特点及贡献

1) 与中国城市化发展特点结合密切。采用Citespace对城市轨道交通TOD相关的研究热点进行分析，检索中国知网1990—2021年的期刊、学位、会议论文，得到关键词时区演化图谱(见图3)。可以看出，土地利用与轨道交通的相关性最强，始终贯穿该研究领域；自2000年开始，公共交通、交通规划、开发强度和城市发展等关键词与轨道交通联系紧密；2008年左右，综合开发、开发模式及上盖物业等研究热点开始涌现。此外，慢行交通、可达性等也是轨道交通TOD研究的热点问题。说明TOD从理念到城市实践，与中国城市化具体问题结合密切。

图3 中文文献关键词时区演化图谱 Figure 3 Key words in Chinese literature: time zone evolution map

2) 与中国轨道交通TOD实际问题结合紧密。检索中国知网2000—2021年的期刊、学位、会议论文，得到与TOD同时出现在全文里的高频词频次曲线(见图4)。可以看出，2008年之后，与TOD同时出现在文章中的高频词呈现出多元化特征，随着时间的推移，频次曲线整体呈上升态势。“国土空间规划”“站城一体化”和“站城融合”分别于2010、2011年和2016年出现，但频次曲线均在2018年之后才有明显的上升态势，说明TOD与城市化进程的发展阶段紧密联系，关注点聚焦于轨道交通引导城市空间发展的作用。

图4 国内研究中与TOD同时出现的高频衍生词频次曲线 Figure 4 Frequency chart of high frequency derived words co-occurring with TOD

5.3 中国的轨道交通TOD未来发展思考

TOD概念的提出者卡尔索普在《低碳城市设计原则与方法》一书中，倡导“低碳、可步行、宜居”的城市，并提出相应的设计原则，这与当前我国城市化的高质量发展目标是一致的，可见未来轨道交通TOD对生态化和人性化的研究将成为共同趋势。

此外，中国城市化进入新的发展阶段，国家规划布局了一批城市群及都市圈，这是城市化发展到较高阶段的空间形态，城市原有单一的增长式发展改为区域协同发展，更需要多层级网络化的轨道交通系统支撑。

展望未来，轨道交通TOD发展将呈现以下趋势：

1) 向广度迈进。开发范围会从单一站点TOD扩展至全线、全网以至城市群都市圈的空间层面，从多层级网络的系统性上研究城市群都市圈的轨道交通TOD。

2) 向深度迈进。研究热点从空间开发的经济性转向对人的空间行为规律的关注，呈现跨学科趋势，涉及更多领域，在技术上更加数据化与精细化。

3) 向低碳迈进。发展目标从城市空间开发的经济效益转向对环境效益的关注，低碳TOD成为未来关注的重点。

可以预见，对于TOD开发的效益评价，除了经济性以外，会更加关注环境性和社会性。

6 结语

中国轨道交通TOD 30年的发展，经历了从“学习引入”到“探索实践”再到“创新发展”的几个阶段，对于城市发展与空间转型起到了积极的作用。在中国特有的社会与经济情况下，从实践出发，积极探索，在开发模式、开发机制、开发类型上都具有开创性的贡献。在理论研究上，结合实践探索，对轨道交通与城市的协同发展有拓展性的贡献。针对未来城市化发展需求，轨道交通TOD在理论与实践上还将不断深化，继续发挥重要的支撑作用。

注释

①我国城市轨道交通开始于北京地铁一期工程，于1969年建成通车。至20世纪80年代末，我国城市地铁仅有北京地铁40 km、天津地铁7.6 km。在这个时期，北京地铁遵循“适应军事需要为主，同时兼顾城市交通”的建设方针，是计划经济下的产物。

②国务院文件[国办发(2003)81号]，提出发展城市轨道交通应当坚持量力而行、规范管理、稳步发展的方针，合理控制建设规模和发展速度，确保与城市经济发展水平相适应，防止盲目发展或过分超前。对照“81号文”，2003年我国有7个城市符合建设地铁的条件，15个城市符合建设轻轨的条件。

③针对部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足的问题，国务院出台《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》[国办发(2018)52号]，将建设地铁和轻轨的条件做了修订，强调了政府对轨道交通全生命周期的财政承受能力。文中明确，要进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范因城市轨道交通建设新增地方政府债务的风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。

④全球环境基金可持续城市发展综合示范项目，是针对中国轨道交通TOD开发建设而设立的为期5年的赠款项目，包括住建部以及北京、天津、深圳、石家庄、南昌、贵阳、宁波等8个项目单位。

⑤党的十八大报告提出“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求，为“三生空间”的优化指明了方向。国土空间规划的大背景下，“三生空间”是对生产、生活、生态三类空间的总称，这三类空间构成了不同空间尺度的主体要素。