市场力量驱动形成的TOD廊道 ——以泰国曼谷为例

张 纯，刘 志，张 玥，金佳萱，黎雪莹

（1. 北京交通大学建筑与艺术学院，北京 100044；2. 北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心，北京100871；3. 北京市市政工程设计研究总院有限公司，北京 100044；4. 英国伦敦大学学院，英国伦敦）

1 研究背景

中国的城市群、都市圈和超大、特大城市正在快速建设轨道交通。城市轨道交通与土地价值关联密切，在带动区域与城市经济增长中，扮演越来越重要的角色。截至2021年底，我国运营城市轨道交通的城市已经达到50座，投入运营线路283条，运营线路总里程达到9 206.8 km[1]。这些城市的轨道交通大多为国有国营，有着整体化轨道交通网络规划。近年来，交通先导开发(TOD)作为带动土地价值提升的开发模式，在中国城市开展广泛实践应用。然而目前国内研究中，对于该模式如何在规划政策和市场机制的双重作用下，影响城市土地利用和城市形态的机制探索尚不十分明晰。国内文献更加聚焦于城市增量发展中点状开发背景下的TOD模式，注重整体的物质空间规划，相对而言存量再开发模式廊道层面的探讨仍不多见。在此背景下，新增的城市轨道交通如何与旧城的城市更新深度融合，并带来周边土地溢价，也成为城市未来存量发展面临的重要课题。

泰国首都曼谷是东南亚地区人口增长最多、土地扩张最快的城市之一，九十年代以来交通拥堵日益严重，发展轨道交通也成为泰国中央政府与曼谷市政府力求改善交通状况的重要举措之一。笔者以曼谷为例，介绍了民营资本驱动下的轨道交通线路建设与运营过程中，沿线土地利用功能、站点周边综合开发强度，以及TOD廊道的形成过程。曼谷的案例显示了在城市交通与土地利用整体规划缺位的前提下，市场力量依然通过土地增值作用，促进城市中心城区轨道交通沿线周边土地高效再开发的过程。

值得关注的是，与中国政府强有力主导推动的方式不同，曼谷的轨道交通从建设之初就体现出不同模式——民营资本与国有资本并存，且缺乏前期整体的交通与土地利用总体规划。笔者聚焦于曼谷民营轨道交通廊道建设过程，通过这个案例显示了规划缺位之下，市场驱动力量的作用对土地利用的影响，体现了民营资本追求效率的作用。曼谷案例丰富了城市轨道交通开发多元化途径在发展中国家的实践认知，也为未来中国城市轨道建设中的交通与土地互动优化提供了借鉴。

2 文献综述

2.1 交通基础设施的土地溢价效应

发展中国家普遍存在交通基础设施成本高导致融资困难的问题，特别是资金短缺情况下，实际项目运作中有可能利用交通基础设施带来的“土地增值”效应，为交通基础设施建设提供投融资。关于交通基础设施与沿线土地价格之间的关联，国内外已积累了大量的研究。早在1930年，Mackaye提出大型购物商场应集中分布于高速公路附近，良好的可达性有利于商业潜力的实现和商业地产的增值[2]。随后Wingo于1961年基于城市交通与土地利用关系的模型，提出交通可达性改善会使得住房价格明显提升[3]。在此基础上，阿朗索建立土地价值模型，认为可达性会影响土地价值和地段的最佳使用功能[4]。

在当代北美城市，以洛杉矶为例，研究轨道交通与周边房产价值关系发现：短期内轻轨对于周边住房价值的提升颇为明显，然而对以就业为主的商业地产价值带动，却有一定的时滞性，在5到10年的长期周期才能显现[5]。更多基于北美背景的研究，关注土地利用—交通—住房选择之间的互动关系，并认为在交通便利的地段，“自我选择(self-selection)”机制产生的内生性也不可忽视——这种效应会促使本来偏好公交出行的群体更愿意择居在轨道沿线交通便利的地点[6]。

文献分析表明，交通基础设施的建设能够带来“土地溢价”，其机制如图1所示：第一，基础层体现为土地具有的固有价值；第二，随着房屋修建等土地追加投入行为，土地价值会有一定程度上涨，通常政府允许土地所有者享有这部分土地增值收益；第三，体现为通过公共服务设施和基础设施等实现的土地增值，例如建设高速公路、轨道交通等基础设施，这部分收益是土地增值中应该回收的部分；第四，由人口聚集和经济发展所致的土地增值。通常认为并非由土地所有者的投资产生的土地增值收益至少应部分回归公有部门，这种土地溢价效应在一些海外城市价值回收体系中得以体现[7]。

图1 土地溢价过程示意 Figure 1 Map of value capture process

2.2 轨道交通带动的城市形态演变

轨道交通带来的高强度的客流除了促使土地增值，更体现为引发城市形态的演变。在交通与土地互动框架下，通常对于城市形态的讨论集中于空间布局和开发模式上。例如，TOD理论的倡导者卡尔·索普提出交通沿线应具有相对较高的密度、适当的土地混合利用、适宜的步行环境以及丰富的公共设施。此后，Cervero和Kockelman在TOD的基础上继续丰富内涵，建立起包含密度(Density)、多样性(Diversity)和设计(Design)的“3D原则”[8]。2008年Cervero等又在“3D”的基础上加入目的地可达性(Destination accessibility)和距离(Distance)，继续将3D原则拓展为5D原则[9]。随着北美1990年代新城市主义运动和精明增长政策的推行，TOD原则逐渐被城市规划者和设计者所接受，并付诸实践。

然而，也有学者发现在已建成的社区中，即使按照TOD原则进行设计，轨道交通对于城市形态的影响也并不明显。以洛杉矶郊区为例，研究发现，由于轻轨建设之前就已经形成了严格的区划条例(zoning)，土地利用再发展的条件受到诸多限制，导致即使有良好TOD规划设想，也很难付诸实施[10]。越来越多的学者都认为，TOD友好的城市设计是形成轨道交通周边良好城市形态的必要条件，但并非充分条件。

目前，更多的研究转向了土地—交通交互影响模型。例如，Cervero等基于洛杉矶大都市区的案例研究认为，沿着交通廊道进行城市开发，职住相对接近、功能适度混合的土地利用可以降低总体的交通发生量[11]。其后，宋彦等基于Urban Sim、LEAN等平台建立了情境分析法，选择容积率、建筑密度、土地混合度以及交通网络连接性等指标，丰富了“土地—交通”一体化模型在城市规划中的实践与评价体系[12]。

2000年以后，TOD概念被引入中国，用于指导轨道交通沿线开发的规划和设计实践，并在最近几年成为城市规划学界和业界共同关注的热点问题。例如，潘海啸基于对上海案例开展实证研究，从轨道交通的社会公平、城市空间、规模效应等三方面构建基于中国TOD的交通可持续发展原则[13]。张明等提出适用于中国的TOD规划设计原则，强调大部分中国城市的密度已经很高，因而不能一味强调再提升密度和容积率[14]。陆化普等分析了TOD模式在中国的发展趋势，提出了在宏、中、微观三个层面，对应着不同的空间引导政策和城市设计策略[15]。随着相关研究的本土化，TOD理念被越来越多的决策者、开发商和运营商所接受，也在快速城市轨道交通建设时期展开了广泛的实践应用。这些遵循TOD原则的交通沿线土地开发，已经开始对中国老城和新区的城市形态产生了深刻而长远的影响。

3 轨道交通投融资的泰国曼谷案例

曼谷是东南亚地区发展速度最快的城市之一，目前辖区总面积1 569 km2，人口约为1 200万，占泰国总人口的20%，并以每年30万人口数量继续增长。自从上世纪70年代大规模工业化开始，城市人口增长迅速。到了90年代，曼谷机动车数量已经高达300万辆。而相比之下，城市道路建设严重滞后，道路面积率不足9%，远远落后于世界上同等规模大城市的发展水平。为了缓解地面交通的拥堵，中央政府与曼谷市政府共同提出了建设城市轨道交通的设想。

长期以来，泰国作为财政单一制国家，地方政府拥有极少的财政自主权，大型基础设施建设基本上依赖中央政府的投资。上世纪90年代，中央政府已开始投资建设曼谷地铁蓝线，并成立了大都市捷运机构(MRTA)管理地铁系统，并由一家私营公司经营蓝线的运营。由于全国基础设施投资需求大，中央财政有限，泰国政府于1992年决定通过政府与市场合作(PPP)的方式，把民营资本引入基础设施投资运营领域。曼谷轨道交通BTS(Sky train)高架轻轨线是泰国第一个通过BOT(建设—运营—转让)模式引进民间资本建设运营的PPP城市轨道交通项目。该项目的政府与市场合作方为曼谷市政府和曼谷捷运系统公司(BTS)。1997年，泰国货币大幅贬值引发亚洲金融风波，给泰国经济带来严重的影响。尽管如此，BTS项目于1999年底建成通车，但由于客流低于预期，运营收入只能平衡运营成本，而无法回收投资成本。直到2007年债务重组后，随着客流的不断增加才慢慢进入盈利状态。并随着2013年成功上市而解决了资金短缺问题。目前，BTS轻轨线已成为维系曼谷市中心区的交通纽带，也是曼谷市一道亮丽的风景线。

目前，曼谷已有5条城市轨道交通线路(见图2)，其中有两条(深绿和浅绿线)是曼谷捷运系统(Bangkok Transportation System，以下简称BTS)，另外两条为大运量捷运系统(蓝线和紫线)，由MRTA管理，一条为机场线(Airport Trail Line，简称ARL)，属泰国国家铁路公司[16]。这些线路形成了主要的城市通勤和交通廊道。

图2 曼谷市土地发展和城市轨道交通线路 Figure 2 road map of land development and urban rail transit in Bangkok

据实证研究测算，在市中心主要轨道交通廊道沿线距离车站近100 m的地段，房产价值增值超过200美元/m2，而郊区轨道交通廊道沿线区域的房产价值增值低于80美元。按照最近互联网可以查到的曼谷房价(www.numbeo.com)，曼谷市中心的房价为5 300美元/m2，200美元的增值相当于房价的3.8%；而曼谷市中心外郊区的房价为2 600美元/m2，80美元的增值相当于房价的3.1%[17]。

泰国地方政府征收的与房地产相关的税费有3种。一是房地产交易环节征收的契税，税率为房地产评估值的2%；另外两种是与房地产占有相关的税，房屋与土地税(building and land tax)和地方开发税(local development tax)。前者的税率为房地产年度评估价值(相当于年租金)的12.5%，业主自住房屋免征，年度税收仅占GDP的0.2%(2018年)。后者向土地所有者征收，税额随地价累进，当地价每泰亩(等于1 600 m2)低于3万泰铢时，有效税率为0.5%；高于3万泰铢时，有效税率则为0.25%。由于税基从上世纪八十年代初以来没有更新，该项税收微乎其微，2018年仅占GDP的0.006%[18]。可见，长期以来泰国的房地产税形同虚设。近年，泰国改革房地产税，把房屋与土地税和地方开发税合并，于2020年开始实施，目前尚未有数据显示税改后的业绩。

税改之前，由于房地产税收的业绩很弱，缺乏公共投资增值回收的机制，城市轨道交通给房地产带来的增值基本上由业主获得。可以推测，这种增值收益成为一种市场激励，鼓励业主对房地产进行高密度再开发，以获取更大的增值收益。这也许成为曼谷市场力量驱动形成的TOD廊道的一个原因。

4 轨道交通线路对沿线土地利用的影响

4.1 轻轨BTS沿线的用地功能变化

轻轨BTS两条线路穿越曼谷市中心区最繁华的地带。轨道交通可达性的提升，导致沿线土地增值，会引发站点周边新一轮土地再开发。BTS对于沿线土地利用的影响，首先体现为沿线土地利用功能，由以居住为主向以商业为主的混合类型转变。BTS线全长37.9 km，分为素坤逸线和思隆线两条线路，在暹罗中心站换乘，线路开通后改变了内城中心区传统上以居住为主的土地利用功能，逐步实现了土地利用功能的变更。

基于遥感的土地用途识别和变化分析，显示了沿线商业、商务和办公功能的集聚过程。通过对BTS沿线站点周边1 km内的用地进行统计分析，可以发现客流量越大、中心性越强的站点，非居住用地功能的比重也越高、功能也越混合(见图3)。

图3 曼谷市BTS线路站点周边的用地功能(1 km范围) Figure 3 Non-residential land use type around BTS Metro Station

具体来看，如果按照客流规模等级，可以分为中心站点、次中心站点和一般站点(见表1)，则发现中心站点周边商业办公功能的集聚更明显，如暹罗站、国家体育馆站、拉差当梅站等。这些站点周边通常有大型的商业综合体，用地功能混合度较高，周边具有教育、医疗、绿地等复合用地类型，非居住用地占比 通常在60%～80%之间。此外，次中心站点的商业聚集度相对较低，有着一定比例的用地混合度，非居住用地比例通常在25%～60%之间。相对而言，一般站点周边居住用地比例更高，非居住类用地通常只占25%以下。

表1 轻轨BTS各类站点周边的非居住用地比例 Table 1 Non-residential land use type around BTS metro station

从用地功能变化上看轻轨建设效果，BTS将轨道交通引入了曼谷老城中心最传统的社区，改变了沿线以居住为主导的用地功能。这些变化重塑了城市中心区的活力，通过大型的商业综合体的优质环境，重新吸引了大量年轻群体回到城市中心。从这个意义上来说，轻轨改变了曼谷城市中心区以居住功能为主、“老破旧”的传统印象，促进了城市活力再生过程；将分散在郊区的投资重新吸引到内城，通过用地功能的转变激发了内城社区的再生。

4.2 站点周边的土地综合开发强度和混合度变化

可达性的改善在改变轨道沿线土地利用功能的同时，还使轻轨BTS站点周边的土地综合开发强度和混合度得到提升。例如，以两条线路交汇的暹罗中心站为例[19]，通过对比轻轨2009年开通前后5年的变化，可以发现站点周边的土地利用呈现出从低强度、碎裂化向高强度、混合化的发展趋势[20]。

基于林肯土地政策研究院“城市扩张地图集”专题数据库的历史数据[21]，对2004年到2014年BTS暹罗中心站点周边1 km半径范围内的土地利用强度与混合度进行比较(见图4)。对比分析显示，2004年站点周边土地利用尚未完全开发，以1到3层的传统居住建筑为主，在各类土地利用中居住功能占有绝大比例，呈现出土地综合利用强度低、小地块碎片化、用地以居住单一功能为主的特征(见图4(a))。而到2014年，站点周边1 km半径范围内的土地已经经过再开发，以高层和多层商业商服功能为主，土地开发强度提升，用地功能也更加混合，出现了轨道站点沿线的多个大型综合商业商务中心(见图4(b))。

图4 暹罗中心站2004年与2014年周边1km范围内土地利用变化 Figure 4 Land use change within 1km around Siam Central station in 2004 and 2014

除了土地综合开发强度和混合度提升，BTS沿线站点的开通也极大地促进了周边土地溢价。得益于暹罗中心站高强度而稳定的客流，轨道公司对周边自持地产进行新的物业开发，产生了票务之外稳定的收益。同时，轨道公司还积极开展多样而灵活的站内空间租赁，将持有的物业资本巧妙转化为货币资本，实现了资金良性循环，也补贴了轨道交通建设和运营的投入[22]。

4.3 立体TOD廊道体系构建与步行可达性变化

随着BTS周边土地再开发和价值增值过程，带来越来越多交通客流，也创造了更多与周边商场合作的机会。最初的经济债务危机得到了缓解，并且逐渐通过四通八达、由业主自发建设的空中步廊，将周边的大型商业综合体连接成为立体TOD廊道。一体化的TOD廊道通过提升步行可达性增加了BTS的客流，也增加了步行廊道沿线甚至廊道之中商业空间的出租收益，形成客流与租金互促的良性循环。市场机制驱动下逐步自发形成的步廊体系，成为曼谷案例的特色鲜明特征。

最初BTS建设也经历了资金短缺的一波三折过程，建设恰逢经济危机的冲击，在修建完成主体工程之后，已没有更多的资金修建连接站台层和地面层的电梯和扶梯。由于曼谷炎热多雨，许多轨道交通潜在的乘客(尤其是老年人)不愿意步行爬楼到相当于6层楼高的轻轨站，这使票务回收成本难上加难。沿线的大型商业综合体很快意识到，BTS带来大量客流将成为巨大的商机，并随之主动出资修建连接商场与轨道站的空中廊道，BTS也不失时机地逐步安装扶梯。由此，通达性良好的立体步道系统逐步完善，TOD廊道沿线提供了可步行性良好的空中和地下步廊，大量的潜在客流被主动引导到连成一体的各种商业综合体中，间接促进了商业繁荣(见图5)。

图5 Siam站周边的TOD廊道 Figure 5 Walkable TOD Corridor near Siam Station

值得关注的是，与我国许多城市空中廊道建设的不同之处在于，曼谷的空中廊道建设并没有提前整体规划，而是多主体推动、自发形成、见机行事、见缝插针、逐步建设的。近年来BTS的TOD廊道仍在不断动态完善，目前已有17个站点直接与周边的建筑相连。 其中，暹罗中心站(Siam Center)到奇隆站(Chit Lom)之间就构建了十分完善的空中步行廊道，连接着著名景点、目前东南亚最大的商业中心，以及国际旅客经常到访的品牌酒店。在暹罗中心站旁设有Siam Paragon、Siam Center、Siam Square和Siam Discovery等7个大型购物和娱乐中心，均与轨道站点有直接连接的步行廊道(见图6(a)(b))。这些TOD廊道中的步行体系通常在BTS线路下方，提供了良好的遮阴、避雨步行空间，在炎热多雨的曼谷给白领阶层提供了相对舒适的通勤保障；步行空间也成为灵活布局的商业空间。TOD廊道充分利用了客流的潜在商机，通过站内空间出租和与周边商业综合体桥接增加的收益，直接补贴了廊道建设成本，促进了资金流通，形成共赢的价值回收循环(见图6(d)(e))。步行设施的完善与沿线商业物业的发展相辅相成，方便大量的行人，也为商场和酒店带来商机。

图6 Siam站到Chit Lom站之间的立体TOD步行廊道 Figure 6 Walkable TOD Corridor System between Siam Station and Chit-Lom station

5 结论及建议

城市轨道交通TOD廊道成为促成良好土地再开发的重要力量，其不仅能够服务于大量乘客出行， 提升周边物业的可达性，还能促成新的城市形态、带来土地增值[19]。区别于独立的TOD站点，TOD廊道周边的商业、办公等设施能从更大范围为城市轨道交通带来客流和经济繁荣机会，两者之间形成一种互补共赢的循环机制。

曼谷轻轨BTS线路核心段的TOD廊道案例显示了在整体规划缺位、市场机制驱动下，轨道交通带动沿线土地利用的变化，带来再开发过程。土地功能、混合度和开发强度的变化表明，可达性的改善促进了土地价值增值，引发了内城的城市再开发，给城市中心区带来新城市形态，也为最传统的内城社区注入了新的活力。正是由于曼谷轨道公司全部依靠民营资本，在交通与土地利用整体规划缺失的情况下，仍体现出市场力量对于土地利用的塑造性。

此外，TOD廊道所包含的四通八达的空中步行系统，通过立体集成将轨道客流直接引导到周边物业中，形成了良性循环的物业增值机制。通过客流—商业收益的价值补偿机制，在实现物理连接的同时，也将地铁运营商、周边土地开发商、周边社区和土地持有者等相关利益主体整合起来。通过土地增值带来的巨大效益，填补了修建和运营成本。直至今天，BTS沿线的周边物业仍然在不断发展当中，曼谷轨道交通系统在世界各国均享有较高声誉。

笔者对于轨道交通建设所引发的思考在于，如果曼谷也有着长期的整体规划，效果会更好吗，这是一个值得深思的问题。目前中国也在推进城市更新，通常值得考虑的问题在于，在中国的土地所有制度下，轨道交通的规划、建设与运营如何与土地价值增值进行关联，更好地促进内城再生。目前中国轨道交通仍在快速发展时期，在建设数量和建设速度增长的同时，未来将更加关注空间品质友好性和财政可持续性。在

此不同制度背景下，曼谷案例的借鉴意义在于在进行轨道建设的同时，也需要关注与周边建成环境的互动，实现资金良性循环，并创造良好的乘客体验和繁荣的商机；通过轨道交通TOD廊道建设促进城市更新和内城社区再生，最终建立融于城市、带动城市活力的轨道交通系统[23]。