探索执法“大综合” 推深做实“林长制”——杭州市上城区建立“四个一”管理体系推动护林保绿取得实效

□杭州市规划和自然资源局上城分局 胡一彬 王杨军

2022 年，是全面贯彻落实林长制和推进“大综合一体化”行政执法改革的关键之年、深化之年。杭州市上城区紧紧围绕上级的决策部署，认真践行习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，以林长制工作体系为基础，积极探索形成了“1+2+N”（林长制为核心牵引+林业部门专业监管、城管部门专项执法+警长辅助、检察监督、环保监管、纪检保障、税务参与等）林业“大综合一体化”行政执法体系，建立了职责清晰、高效协同、机制健全、行为规范、监督有效的林业行政执法体制机制。截至目前，年内已有效处置毁林占林、森林防火、破坏野生动植物等案件6 宗，结案率100%；救助野生动物128 头（只），同比救助量提升56%，为上城区建立最严格的森林资源保护制度、严守生态保护红线、维护生物多样性、完善区域生态功能提供了有力保障。

一、强化部门协同，健全组织体系，“一套制度”明职责

▲杭州市上城区工作人员积极开展日常巡林

完善林长制治理体系，聚焦行政执法体制创新，以林业保护工作为突破口，积极推动“综合执法引领+专业执法联动”体系建设。一是健全指挥体系，由“九龙治林”变“一脉相承”。以林长制工作体系为基础，联合自然资源、城管、公安、检察、税务、环保、纪检、市场监管、属地街道等9 部门建立林业综合执法工作领导小组，由杭州市规划和自然资源局上城分局牵头，其他部门派员参加，形成了凡是涉林业工作事项，统一由林长制办公室牵头协调，明确分工、规范流程、强化配合。二是完善事项清单，由“事权不清”变“权责明晰”。围绕“综合执法+专业执法”整合事项清单，在《浙江省综合行政执法事项统一目录》和《杭州市综合行政执法事项扩展目录》的基础上，进一步梳理形成上城区林业综合执法事项清单102 项，并以林长制配套制度进行发文，实现林业专业执法领域事项清单 100%梳理完成，行政检查事项 100%全覆盖。三是健全协同机制，由“多拳出击”变“聚力同心”。在发布林长制会议、信息、协作、督查、考核等制度的基础上，进一步与多部门联合签订了《上城区耕地占用税征管协作机制备忘录》《上城区林业执法监管备忘录》《公益林管理协议书》等，不断强化自然资源主管部门在专业知识、技术方面的优势，综合执法局在办案经验、执法程序等方面的优势，同时充分发挥公安、检察、税务、环保等职能部门作用，实现优势互补，极大提高了办案效率和质量。如今年7 月发现皋亭山地区非法占用林地案，在多部门联合协作下，不到一个月时间实现“整改+处罚”双到位。

二、强化统筹协调，实施综合查处，“一支队伍”聚合力

对于毁林、占林等破坏生态违法案件，往往违法当事人要面对多个执法部门，多头管理、多次调查、多方协调，增加执法成本、增大矛盾冲突。上城区以林长制为依托，发挥“专业执法+综合执法”的优势，把“九龙治林、各自为政”变成了“综合查一次、整改全到位”。一是判定性质，综合看一次。对发现的违法线索，由杭州市规划和自然资源局上城分局统一牵头，通过浙政钉群、办公OA 系统向林业综合执法工作领导小组各成员单位发布案件预警，各单位立即响应、联合行动，共同勘查违法现场，约谈当事人，初步判断违法行为性质，各项调查一次性实施到位。二是研究方案，综合罚一次。在收集证据后，相关部门群策群力，共同商讨查处整改方案。由自然资源主管部门实施技术勘察，区综合行政执法局负责立案处罚，税务、检察、环保部门同时负责实施税款征收、生态修复补偿、公益性诉讼等事项，同步展开、一并处理，实现“案结事了、整改彻底、各方满意”。三是监督整改，综合改一次。按照林业、税务、环保、检察等各部门监管要求，一次性向违法当事人提出整改恢复意见，限定时间、标准及范围。同时，充分发挥巡山护林员日常巡查作用，通过浙政钉工作群、“护林巡查”APP实时上传巡查整改进度，实现各部门随时可看、可查、可监督，确保整改及时整到位、改到位。

三、强化数字赋能，突出系统应用，“一个平台”强管理

加大省级平台“林长智治”“护林巡查”等应用场景推广力度，推动林业监管执法事项全面兼容、全域链通、全维协调、全程闭环。一是强落实，任务管理网格化。将全区437 名区、街道、社区（村）三级林长、17 名警长、10 名巡山护林员信息全部录入“林长智治”平台，通过系统赋值，明确各级林长、警长、巡山护林员的责任区域、资源状况和目标任务，实现系统实时监管，推进各级林长责任落细落深。二是强贯通，功能应用协同化。加强系统应用培训，利用林长制工作月度例会等时机，对各级林长及巡山护林员已完成2 轮相关系统应用学习；加强部门协同对接，通过强化系统应用、建立浙政钉业务协同群等方式，实时向各级发布林长制相关政策文件、巡林督查问题、部门工作要求，提高林业执法预警、业务综合协同能力。三是强考核，目标要求数字化。将林长制考核指标细化为具体工作事项录入林长制监管系统，对辖区森林覆盖率、森林蓄积量、湿地保护率等核心指标实时晾晒，对各级林长巡林护林、制度落实等履职情况动态呈现，对案件处置、挂牌督办等情况“亮灯”跟进，强化林业各项案件查处到位，林长制各项工作落实到位。

四、强化综合施策，夯实监管体制，“一条链路”促规范

通过大综合执法和各部门联合监管，不断形成“教育+巡查+监管+执法”全回路闭环行政监管模式，促进林长制工作不断规范，推进护林保绿落到实处。一是从“治已病”到“防未病”，职能监管进一步严格。把“防患于未然”作为大综合执法日常工作的重点。通过已发案件的处理，各职能部门积极举一反三、以案说法、查补漏洞，自然资源主管部门制作完成全区各街道、社区林地现状图，形成图册进行下发，细化各级监管责任；检察部门召开公益林保护听证会、向部门发放检察建议书等形式，强化职能部门履职意识；城管部门编制典型案例警示材料，向社区、农户进行发放强化学习。二是从“由他办”到“共同办”，管理漏洞进一步补齐。在行政执法体制改革过程中，难免产生一些职责不清、权限不明、协调不到位的地方，通过建立林长制大综合执法体系，全面打破了部门间的利益藩篱和职能界限，减少了扯皮、推诿等现象，有效解决了耕地占用税收缴不及时、公益林补助金开支不到位、联合执法不和谐等问题，实现林业监管从多部门、多事项转变为“监管一件事”。三是从“要你学”到“我要学”，法制氛围进一步浓厚。通过“大综合+联合”执法，以案说法、以案示教作用不断显现，群众中“法不责众”“雷声大雨点小”“我的林我做主”等错误观点得到有效纠正。一年来，相关街道、衬区（村）主动联系职能部门入村进户进行法制宣传教育10 余次，通过微信公众号、报纸、杂志等平台发布各类法制宣传20 余篇，形成了较好的法制宣传教育效果，在基层树立了学法、用法、遵法、守法的良好氛围。