竞争性采购装备合同监管创新方法体系之追溯历史法

■杨建强 王逍 李思 汪娅

引言

随着我国社会主义市场经济体制不断完善和装备建设军民融合深度发展，装备采购合同的权威性、规范性、约束性日益凸显。为降低装备采购风险，提高装备建设水平，2018 年建立装备采购合同监管工作运行机制，2022年发布《军队装备采购合同监督管理暂行规定》，在法规制度层面明确了装备采购合同监管工作要求。

为适应装备采购模式由单一平台采购向复杂武器系统采购、由单一来源方式为主采购向竞争择优为主采购、由单一订购的“小采购”向包括预先研究、研制、订购、维修等“大采购”转变的客观需要，军事代表作为装备采购合同监管工作实施的主体，需要在装备采购合同监管方法和手段上下功夫。

1 竞争性采购装备合同监管创新方法体系简介

针对当前军事代表在竞争性采购装备合同监管工作中存在的问题和难点，经过调研、分析、总结和比较借鉴，课题组紧贴任务实际创造性的提出了15种单项监管方法和5 种系统监管方法构建的合同监管创新方法体系，确保了以质量为核心的合同监管工作的创新开展。

单项监管方法主要针对合同监管工作的每项内容提出，侧重于单项工作思路；系统监管方法主要根据合同监管任务情况从不同角度提出，侧重于系统工作策略。系统监管方法应用时，具体工作内容需采取单项监管方法；单项监管方法应用时，需考虑系统监管方法的选择情况。下面给出了单项监管方法应用矩阵表、系统监管方法应用矩阵表、单项监管方法和系统监管方法相互关系图。本文介绍单项监管方法之追溯历史法。

2 追溯历史法的提出背景

按采购方式，竞争性采购可分为公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、评审确认。按采购类型，竞争性采购可分为分类竞争采购、分层次竞争采购、分阶段竞争采购、一体化竞争采购、集中采购。无论是哪一种竞争性采购方式或类型，自合同监管工作机制建立后，竞争择优过程军事代表目前基本不参与。绝大多数都是项目中标后即将签订合同时，上级机关通知军事代表室参加合同评审，同时向军事代表室下达监管任务后，军事代表才介入。

从装备竞争性采购全流程上看，竞标过程实际上是合同甲方选择合同乙方的过程，合同监管任务尚未下达，未到正式开展监管工作的时机。从装备采购领域改革要求上看，军事代表也应只负责合同签订后的合同监督管理，才能达到决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的目标。制度机制设计的初衷，是为了厘清装备建设各个环节的任务与责任界面，同时尽可能摒除竞标过程中的负面关联因素，相较于以往依据GJB 3898A-2006 军事代表还可以参与装备采购招标工作，从制度设计层面上毫无疑问是进步。

表1 竞争性采购装备合同监管单项监管方法应用矩阵表

表2 竞争性采购装备合同监管系统监管方法应用矩阵表

续表2

目前从实践上看，和单一来源采购合同监管工作相比，竞争性采购合同监管工作存在着不同程度的磨合过程。单一来源采购项目的任务下达及装备研制生产流程属于标准模式，军事代表依照标准程序内容开展合同监管工作即可。而竞争性采购项目由于其多了竞标过程且竞标策略多种多样，特别是中标后正式采购产品特点和前期竞标过程或样机状态存在着较大关联时，由于军事代表前期未参与竞标过程，承担合同监管任务时存在监管盲区，较多矛盾问题也源于此产生。

由于竞争性采购招标阶段军事代表没有介入，对竞争性采购的整体要求不了解，对投标样机状态、系统配套关系、技术质量状况、比测试验过程等不清楚，就给后续中标后的正式监管带来工作衔接上的不便。特别是对于非型号装备的竞争性订购监管，军事代表只参加合同签订前的技术状态确认会，然后就直接进入产品批产监管阶段。如果军事代表没有掌握足够的样机历史数据去了解产品特点和技术细节，在验收过程中很难抓住主要矛盾。从形式上看，直接就按技术状态确认的产品图样进行验收，似乎简单省事，但如果对前期的竞争择优过程不了解，很容易抓不住监管的关键和重点。另外，由于军代室不参与竞标过程，对于承制单位串标、围标等不良行为知之甚少，这些属于影响承制资格保持的信息不能及时获取并上报，无法有效进行承制单位资格日常监督。

3 追溯历史法的设计思路

基于以上考虑，有必要对相关历史信息进行追溯，对竞争择优过程进行复盘，掌握必要信息和相关细节，为正式监管提供数据支撑。这也属于参与合同订立准备工作的范畴。

图1 竞争性采购装备合同监管单项监管方法和系统监管方法相互关系图

追溯的内容：首先是竞标样机的相关信息，包括样机设计、加工制造、装配调试、外协配套的相关情况，特别是关重件的型号规格和质量等级；其次是竞标过程的相关信息，包括招标公告、投标文件、比测试验、开标评标等信息，特别是投标承诺、响应指标、试验数据；再者是异常处理的相关信息，包括质疑争议、退场返场、仲裁情况等信息，特别是问题定性和责任认定。

追溯的方式：以收集查阅相关文档记录为主，辅以对样机实物、照片录像的印证，投标单位出具真实性承诺，协调相关单位对信息进行确认。

追溯的时机：接受竞争性合同监管任务前，可结合中标后的技术状态确认开展。

4 追溯历史法的实施流程

可分为发放信息函询表、承制单位填写信息、相关单位确认信息、监管风险评估四个步骤。

发放信息函询表：由即将承担监管任务的军事代表室向承制单位正式行文发放，信息函询表参考格式如表3，可有针对性的进行调整。

承制单位填写信息：承制单位根据前期竞争择优的情况进行如实填写并做真实性承诺，务求内容详实、过程清楚、数据准确。

相关单位确认信息：竞争择优过程涉及到招标组织单位、招标试验单位、招标监督单位、主要配套外协单位等，协调相关单位对函询表内容进行确认。

监管风险评估：军事代表室对信息函询表内容及相关证明材料进行分析研判，结合已掌握的相关信息和监管任务特点视情对信息函询表内容进行进一步核实。最后对监管任务进行综合风险评估，向监管委托单位发出风险告知单或拒绝接受监管任务。

5 需要注意的问题

函询表内容在填写过程中，相关单位的确认需要承制单位、上级机关、招标组织单位等共同支持配合才能完成，实施过程中也可采取协调纪要、会议座谈等折衷方式，目的是对竞争择优相关信息的真实性印证。

结合函询表内容，军事代表对即将接受的监管任务和采购合同信息、技术状态确认情况、承制单位情况进行综合汇总，特别是招投标阶段的工作和后续进度、质量、技术状态、经费、售后服务监管要求的关联，从甲方采购的角度去理解和把握监管重点。

表3 竞争择优信息函询表

对函询表内容汇总过程中，军事代表需要采取基于风险的思维，同步评估监管任务存在的风险，比如技术状态确认的完整性、外包协作方式的合法性、投标承诺和合同条款的一致性等等，及时规避和消除监管风险。

6 结论

作为竞争性采购装备合同监管创新方法体系的第一种单项监管特性方法，追溯历史法适用于合同监管的前期工作。此方法的运用有利于尽早发现监管风险、厘清监管重点难点，从而提高合同监管质效。