基于OECD框架的我国体育市场监管现代化评价指标构建研究

沈城萍，陆海萍，贾 锋

（1.杭州2022年第19届亚运会组委会，浙江 杭州 310016；2.杭州滨江区留用地开发运营有限公司，浙江 杭州310016；3.杭州师范大学 体育赛事与健康促进研究中心，浙江 杭州 311121；4.沂源县第三中学，山东 淄博 256101）

自党的十八届三中全会之后，改革与放权成为我国体育发展的核心思想，国家层面取消了对商业性和群众性体育赛事活动的审批，体育社会组织与政府部门逐步脱钩。一系列改革措施激发了体育市场活力，但仍存在市场失序与失范问题，例如：体育产品链缺乏行业规范、管理制度存有漏洞、市场监管机制不完善等。欲解决上述问题，需要建立起现代化的体育市场监管评价指标体系。当前学界关于市场监管评价指标体系构建，通常借鉴的是世界银行发布的营商环境指数以及联合国发布的可持续发展指数，在此基础上，本文结合经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称OECD）的相关文件，构建起我国体育市场监管评价指标体系，旨在促进冰雪旅游等体育产业规范化发展。

OECD是由34个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政府治理等方面的挑战，并把握全球化带来的机遇。可以说，根据OECD提供的政策依据制定我国体育市场监管现代化评价指标体系，具有较高的科学性和时效性。

1 体育市场监管现代化评价指标构建的价值

在体育现代化建设发展历程中，伴随着体育产业和体育市场的迅速勃兴，以及对公民社会具有一定代表性的体育社会组织的壮大，政府体育行政职能的方式和范围发生重大变化，形成由“管理体育”到“体育治理”这一结构性转变，其中最主要的特征之一便是逐渐兴起的体育监管职能。从19世纪末到20世纪初的一段时间内，一场以建设监管型国家（Regulatory State）为核心的运动开始在国际上兴起，体育市场监管开始成为监管型国家体育治理的主要职能。应当意识到，监管型国家这一概念自提出之时，就将政府利用规制措施纠正体育市场失灵的作用当作其关注点之一。改革开放40余年间，我国体制机制改革与经济社会发展的过程与国际上监管型国家的建设过程非常相似，眼下经济社会发展的各个领域都受到市场监管现代化问题的挑战。2019年8月10日发布的《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》明确强调：“要加强体育市场监管，完善体育市场监管体制，推进综合行政执法”，这对体育市场监管现代化提出了明确具体的要求。不难发现，无论是作为国家层面的体育强国建设任务，还是作为体育领域治理体系和治理能力现代化的发展目标，体育市场监管均是体育现代化建设的应有之义。

2 体育市场监管评价指标准则项的域外镜鉴与学理依据

2.1 域外镜鉴：国际行业标准的相关成果

目前看来，虽然完全意义上的体育市场监管现代化评价指标寥寥无几，但从国外一些相近概念研究的本质来看，部分评价指标具有很高的参考价值。世界银行《全球营商环境报告》参照11个量化指标对每年各国商业监管进行考量，这些指标的选取建立在大量学者和研究机构对商业监管与经济环境影响关系的分析之上，贯穿于一个公司从设立到破产的全生命周期。该报告的评价指标覆盖范围很广，属于体育市场监管评价指标的母体，具有一定的参考价值。此外，世界银行于1996年构建的世界治理指标中的“监管质量”，对于构建我国体育市场监管现代化评价指标也不乏借鉴意义。而英国海外发展组织ODI通过归纳治理概念的理论主旨构建了政体治理状况评价指标体系，共有6个领域36项指标，其中与体育市场监管相关度较高的有政府领域、官僚机构领域及经济社会领域，相关指标的参考价值也比较高（表1）。

表1 英国海外发展组织有关治理与市场监管的指标Table 1 Indicators of the UK Overseas Development Organization on Governance and Market Regulation

OECD于20世纪90年代对监管质量这一概 念进行界定，并发展出一套完备的指标框架与体系。1995年，OECD在《改善政府监管质量的建议》中明确了监管的三要素，即监管的政策、机构与工具。此后，OECD于1997年的《监管改革的政策建议》中构建了实现科学良善监管的7项准则，又于2005年修订了《监管质量与绩效的指导原则》，并结合成员国的不同意见拟定了22个问题，分别针对17个领域，并赋予这些指标相应的权重（表2），由此形成了较为成熟和完整的体系。

表2 经济合作与发展组织（OECD）监管质量评价指标Table 2 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) regulatory quality evaluation indicators

上述评价指标的应用实践为我国构建体育市场监管现代化评价指标带来重要的启发。一方面，从国际上看，不论是对体育领域还是其他领域的治理与监管，涉及到市场的通常由各经济组织或经济体构建相关评价指标，从而提高各自领域的治理水平和现代化进程，这一点在OECD中比较典型。另一方面，确立明确的准则十分必要。从OECD和ODI的框架来看，其指标体系设置是以善治和良好监管质量为基石，而在确定指标具体内容的方法上又比较科学且灵活。此外，上述框架对监管质量与绩效的评价格外重视，比如从OECD和世界银行的评价指标中可以发现，监管绩效与质量均处于该框架中的突出位置。最后，指标选取综合考量了不同领域和经济体的客观实际，评价指标的构建与完善是循序渐进的演绎过程，需要以不同经济体各领域的发展实践为基础持续优化。比如OECD在其指标选取过程中就注重听取成员国对不同经济领域的意见，持续完善和优化相关的指标体系。

2.2 学理依据：准则项的选取与内涵

2.2.1 准则项选取的学理解析

鉴于体育治理体系整体上的统领性与先进性，以及与体育市场监管准则在发展目标、覆盖范围上的交融性与一致性，就准则项来说，体育市场监管现代化评价指标可借鉴体育治理体系和治理能力现代化的相关研究成果。除了国外ODI提到的6个标准和OECD有关良善治理应包括的负责任、公开、效率、应答性、法治性及思想的超前性以外，我国学者柳鸣毅提出，我国体育治理现代化主要应从体育公共服务权力运行的制度化、常态化和规范化，以及体育公共治理和制度安排决策的民主化、体育公共治理的法制化、评价体育治理效率的科学化、协调体育治理利益关系的公正化等角度衡量。陈洪提出的4个目标则是科学化、法制化、效益化和体制化。

从顶层设计来看，《体育产业发展“十三五”规划》有关体育市场监管原则的表述包括“政府职能转变、依法监管、明确标准”；《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》要求的“加强体育市场监管”战略任务提出了“完善体育市场监管体制，推进综合行政执法”等基本原则，体现出理念的先进性与科学性；十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出的“优化、协同、高效、全面依法治国”的原则彰显出国家治理新高度。上述文件精神均为我国体育市场监管准则提供了理论依据，应当在准则制定方面有相应体现。

通过统计词频和分析词义，上述政策文件中与体育市场监管准则联系密切的词语有19个，其中重复2～7次的词语有9个。重复次数最高的是与“法治”一词最密切的相关词语，其次是“参与”及“绩效”，部分词语只出现1次，这些词语有的代表性较弱，可用相近高频词加以取代，有的属于时效性或态度性用词，不宜设置为独立的指标。在9个高频词中，考虑到“有效性”具有特殊意义，一次将其列为一级指标，不再考虑将其纳入准则当中；“文明”和“得体”合并出现过2次，能够涵盖于相关指标当中。通过整合政策文件，综合国内外观点，结合我国体育市场监管的当下特征、职能定位和未来走向，选取“依法治理”“公平公正”“责任担当”“沟通协调”“公开透明”“积极参与”“整体规范”7项代表性准则，能比较全面地体现出我国体育市场监管的新时代特征。

2.2.2 准则项的理论内涵

治理理念上要坚持法律面前人人平等，全面形成依法办事，不论公权力还是私权力都在法律约束下行使。该准则考察的具体内容有：监管机构具备明确的法律地位，其独立程度和协调能力能够使其完全履行法定职责；监管法律制度体系完备健全（可根据相关学者、体育企业、公众的意见进行评定）；监管执行有序规范；社会与自我监督效用显著。

公平公正，即体育市场监管要有公正的规范和执行程序，对不同的监管对象要公平对待，体育市场监管主体和被监管方要平等，甚至不同监管主体的责权利也要公平公正。考察的具体内容有：体育经营环境优良、体育市场竞争适宜；体育市场主体平等；体育消费者权益保障程度高；诚信度较好；法律法规、政策执行、测评体系公正。

责任担当，即应合理清晰地设定监管者责任，形成内外部有保障的刚性责任约束机制。具体内容有：责任感、使命感、担当意识、服务意识。

沟通协调，即在机构设置、职责划分、法律法规、采取监管行动等方面的沟通协调。考察的具体内容有：各机构、各部门职责分配明晰；法律法规有序互为补充；各机构、各部门协作能力强，保障机制完善。

积极参与，其考察的具体内容有：形成发育良好、共同参与治理的合作监管格局；监管决策过程、执行过程和评估过程的高参与度。

公开透明，指法律法规、职责分工、处理结果等的公开透明。考察的具体内容有：体育企业、体育消费者及社会各界对体育市场监管机构有着较高的理解和认知程度；监管机构拥有较好的形象评价；规制监管行动透明度的法律法规比较完备；及时发布重大事件的有关信息。

整体规范，指的是对整个监管过程的组织、社会声誉和具体行为的总评。涉及整个监管组织过程各要素的完善与健全、规格适宜、社会评价等。考察的具体内容有：组织机构、行为规范、文化信念、章程制度、精神风貌、法律程序、公共关系等。

3 我国体育市场监管现代化评价指标体系的构建

3.1 构建的内容和方法

3.1.1 构建的基本原则

构建体育市场监管现代化评价指标应坚持以下基本原则：其一，整体原则。指标的选取与设计应体现出体育市场监管的宏观状况，不仅能从客观上映现出体育市场监管的整体面貌，还要反映出体育市场监管的重点典型，做到客观真实；其二，进步性原则。进步（或称先进）是现代化发展的理论主旨，包括思想、理念、技术手段的先进性，以及传统和现代的融合性、方法和措施的科学性、国内与国际的兼容性等。其三，可操作性原则。体育市场监管现代化评价指标是一种具备导向和评估作用的标准，必须具备可行性才能体现出应有价值。评价指标既要“顶天”又要“立地”，也就是不仅要有前瞻性，还要与当下达成共识，实现无缝衔接。

3.1.2 体育市场监管现代化评价指标的整体框架

应借鉴OECD“准则与指标”的架构，塑造我国体育市场监管现代化评价指标框架结构。原因在于，其一，从方法论角度而言，参照世界范围内的先进工作实践与经验，能够避免走弯路并进一步开拓视野。上述几种评价指标框架是在世界各国长期实践中凝练形成的，特别是OECD框架中4个维度的一级指标具有代表性强、抽象度高的特点，是体育市场监管框架的顶层设计，符合本文提出的整体性原则。其二，从适用性角度而言，虽说OECD框架更适用于体育市场监管相对成熟和发达的欧美经济体，但参照体育市场监管评价指标构建的基本原则，可与我国体育市场监管的发展实际紧密结合，对“准则与指标”的整体架构进行调整优化，使其符合我国体育市场监管的客观实际。

3.1.3 体育市场监管现代化评价指标的内容革新与指标增设

在对基本原则和框架结构进行科学借鉴的基础上，还应根据我国客观实际创造性构建准则新内容，并增设备受各方关注的、显著可见的“质量绩效”作为一级指标。具体做法为：第一，留存OECD“准则与指标”的整体框架及主要的一级指标，但要进行相应的准则内容重构；第二，根据我国体育市场现阶段发生的秩序问题以及高质量发展转型中常常直接表现于外在的实际状况，将“质量绩效”作为新的一级指标加入到原有一级指标当中；第三，在一级指标基础上选取二级指标，通过阐释指标的理论要素构建更有针对性的细化指标；第四，对评价指标实施意见征询和试点制度，形成调整、更新和完善的持续优化机制，提高其科学性和适用性。

3.2 各级指标的内涵与释义

3.2.1 一级指标的内涵及释义

本文选取的第1个一级指标为“体育市场监管政策”。我国体育事业改革历程一波三折，而市场监管事务也比较复杂，因此对于两者结合的特殊性和复杂程度而言，国家政策的地位和作用显得尤为关键。广义的体育市场监管政策包括监管战略与规划、监管法律法规和标准等制度安排，从宏观上体现出整体行动的依据、目的、理念、走向，还有相关矛盾与关系的调整策略等。体育市场监管政策需要在这些内容上有着整体和明确的体现，从而形成良好的监管效果。

第2个一级指标为“体育市场监管机构”，也即实施监管行动的主体，监管主体负责贯彻执行具体活动。监管机构无论从设置和自身水平而言都有较大差异，我国体育市场监管领域就包括体育部门、市场监管管理部门、税务部门、公安部门等，需要根据监管性质、相关规范以及实际情况进行衡量。

第3个一级指标为“体育市场监管手段”，主要是指监管机构采取的具体行动措施、工具、方式、方法，以及执行中的策略、态度、技巧等。既体现出技术方面的进步与优势，也体现出方法工具上的科学性和有效性，以及态度技巧的合理性等多种要求。

第4个一级指标为“体育市场监管进程”。该指标主要涉及监管活动实施进程中的程序及若干相关关系问题，比较有代表性的包括规范性、透明性、参与性、协调性、民主权利性、尊重回应性等问题。

新增设的第5个一级指标为“体育市场监管的质量和绩效”，这是上述4个一级指标的整体反映。在当前我国体育市场化和产业化不均衡、欠发达、问题频出的现实背景下，重点考量体育市场环境与秩序的改良情况，以及针对所出现问题的解决处理情况。质量方面既涵盖了秩序与环境的品质状态，还有各监管要素以及整体监管的品质；绩效方面考量的内容包括投入与产出，重点针对的是效能。

3.2.2 二级指标内涵及释义

在一级指标划分的范围界限内，参照体育市场监管发展历史与现实政策，对当前的政策经验进行总结和抽象，便可取得进一步细化的二级指标。首先，体育市场监管政策指标所涵盖的二级指标内容中，理念是排头兵和先导，价值是体现，发展规划、政策法规目标是具体表现形式。其次，体育市场监管手段不仅需要规范合法与进步性，还应具备科学合理与效用性。第三，体育市场监管进程指标下设的二级指标起始于监管合规性，是对体育市场监管政策下设有关二级指标的更深入要求，另外还包括知情权与公开程度、回应程度、监管机制等指标。第四，监管质量与绩效下设的二级指标要以目标效果为核心，从体育市场秩序和环境问题及整体状况、控制性目标的达成及投入总量、目标绩效考核的合理性三个角度进行设置。下文将在相关表格中阐述二级指标的具体释义。

3.3 我国体育市场监管现代化评价指标体系

经过上文分析，本文基于OECD监管质量与绩效的整体指标框架，从我国体育市场发展实际出发，以7项准则为据，提出了与之相应的5个一级指标，及其下设的26个二级指标和测量标准，初步构建了我国体育市场监管现代化的评价指标（表3）。

表3 我国体育市场监管现代化评价指标Table 3 Evaluation indicators of my country's sports market supervision modernization

4 结语

体育市场监管现代化是深化体育改革中政府体育行政职能转变的重要抓手，建构一套先进、规范、体系化的体育市场监管现代化评价标准，有助于促进体育市场监管实践与政策的科学化。本文选取的评价指标，是为数不多的对我国体育市场监管现代化评价指标建设的尝试，力图形成该领域研究的突破口。伴随着后续研究的持续进行，笔者甚觉任重而道远，特别在本土化理论革新和持续细化等方面研究不足，希望学界同仁与笔者一并在今后工作中产出更多高质量的研究成果。