基于文献分析的农村宅基地流转现实困境及路径选择

2022-10-08蔡定昆许小帆

党政干部学刊 2022年8期

蔡定昆许小帆

[摘要]农村宅基地利用不充分已受到社会高度关注。在乡村振兴战略背景下，深入探讨农村宅基地流转现实困境，有助于解决“三农”问题，缓解宅基地矛盾，为城乡融合发展创造有利条件。通过文献梳理发现，农村宅基地流转过程中关于财产功能和保障功能的争论以及相关法律的限制已成为农村宅基地流转的主要障碍。鉴于此，围绕农村宅基地流转现实困境，提出差异化处理财产功能与保障功能关系、防止土地增减挂钩政策异化、探索多种形式的宅基地流转模式、尊重传统文化及农户退出意愿、健全农户利益保障机制、适度放宽限制实现要素自由流动等路径。

[关键词]农村宅基地;流转;现实困境;路径选择

[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2022）08-0054-07

农村宅基地是农村居民生产生活的重要保障。在社会主义市场经济不断完善的背景下，农村宅基地依然延续无偿取得及长期使用的方式，体现出福利性质。随着农村劳动力外流及城镇化进程的加快，农村人口不断减少，土地撂荒、宅基地闲置等问题引发社会高度关注，改革迫在眉睫。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着农村宅基地制度改革试点工作的开始，第一轮改革试点工作于2017年底完成。2020年，中央全面深化改革委员会审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，在此基础上，新一轮农村宅基地制度改革试点在全国104个县（市、区）和3个地级市启动，进一步深化改革试点工作。2022年，中央一号文件提出稳慎推进农村宅基地制度改革试点，这也反映出作为土地制度改革最为敏感的领域，农村宅基地制度改革的特殊性、复杂性和艰巨性。如何盘活利用闲置的农村宅基地，已成为乡村振兴战略迫切需要解决的重要课题之一。对于农村宅基地是否需要流转，目前社会各界没有形成共识，存在较大争论。学界秉持两种观点：第一种观点认为应该禁止流转，继续发挥保障功能[1][2];第二种观点认为应允许交易，由市场配置以提高农民财产性收入[3][4]158。一些研究者表示，要放开农村宅基地并允许城里人购买。[5]在法律法规上，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》等对农村宅基地都有相应的规定，如农村宅基地由农民无偿取得，它具有福利性;允许房屋抵押、出租，但禁止宅基地抵押;等等。基于以上分析，对于农村宅基地财产功能和保障功能谁占主导的争议及相关法律制度的限制是其流转的主要障碍。从现实情况来看，中国各地经济发展水平存在较大差距，从而使得对于农村宅基地流转需求不一致，这就要求对于宅基地的财产功能和保障功能不能简单定义。基于此，本文旨在通过对不同改革试点地区的改革经验与不足进行梳理，阐释农村宅基地流转的实践困境，并探讨深化农村宅基地流转的方向建议，以期为农村宅基地制度改革提供有益借鉴。

一、农村宅基地制度改革试点地区的实践经验

自2015年开展第一轮农村宅基地制度改革试点以来，各地进行了比较多的尝试，且在不同地区形成了不同的宅基地退出模式，通过对比分析改革试点不同模式，可為未来农村宅基地制度改革提供不同思路。

（一）市场主导型模式

浙江义乌是通过引入市场机制来推动农村宅基地制度改革的典型地区。其主要做法有“集地券”和“旧村改造”[6]。“集地券”，通过将村庄零星宅基地复垦为农用地，以“集地券”方式在全市内使用。“集地券”是城乡建设用地增减挂钩的新形式，实施台账式管理，它的市场化程度更高。“旧村改造”，旨在将村庄改造委托给专业房地产开发商，改造后的住宅兼顾商业和居住功能，可向外出租。市场交易模式对农村宅基地退出具有非常正向的激励作用，交易双方可以借助价格信号达成交易。

（二）政府主导型模式

四川泸县、安徽金寨和福建晋江是政府主导农村宅基地退出的典型地区。其主要做法包括异地搬迁、宅基地换房和保障房建设。[7][8][9]政府主导的宅基地退出模式实际上就是农户退出宅基地置换城市住房，最后由农业户口变成城镇户口，实现城乡一体化。有研究表明，在以政府为主导的宅基地退出模式下，退出的农户相比以前，福利水平有所提高，同时，政府在就业和创业方面出台相应的政策来保障退出农户的生活质量。[10]

（三）政府和村集体双主导型模式

政府和村集体双主导型模式，就是政府赋予村集体多项土地管理权力，包括宅基地退出、宅基地申请等。江西余江作为宗族意识比较浓厚的地区，宗族力量对集体土地使用、分配具有较大的话语权。[11]因此，江西余江在村集体内选取各宗族具有话语权的德高望重者组成村民事务理事会，代表“村民集体”行使包括宅基地在内的集体土地所有权。村民事务理事会主要职责包括：对退出宅基地的农户按一定补偿标准进行合理补偿;制定村集体内部宅基地分配方案;对宅基地流转条件进行严格把关;配合制定和执行村庄规划;等等。余江村民事务理事会在宅基地制度改革中发挥了重要作用，村民事务理事会的建立是余江在宅基地制度改革试点工作中的重要成果之一。

从以上各地区的农村宅基地制度改革实践经验可以看出，浙江义乌采取的市场主导模式，通过“集地券”和“旧村改造”，实现农村宅基地和城市建设用地不同产权属性土地间的流动，使退出的收益更多留在农户手中，其形成的实践经验具有很强的可复制性。四川泸县、安徽金寨和福建晋江通过行政力量代替市场作用，在一定程度上可以规避市场失灵给退出农户带来的风险。江西余江探索在政府指导下发挥村集体的作用，利用村集体内部治理来提高宅基地利用效率，降低了政府在宅基地制度改革试点中的成本。各地区在改革试点过程中，不断摸索总结实践经验，对于未来法律法规的形成完善及宅基地制度改革具有重要的实践意义。

二、农村宅基地流转的现实困境

尽管对农村宅基地是否流转问题还存在较大争议，但国家在一些地区已经开始推进改革试点，这也表明农村宅基地制度改革的迫切性。相关制度设计已难以适应社会发展的客观需求，改革是大势所趋。但是，从当前的实践来看，农村宅基地流转还面临一些现实困境，主要体现在以下几个方面。

（一）宅基地保障功能与财产功能存在冲突

学界对农村宅基地制度改革最大的争议在于宅基地的保障功能和财产功能谁占主导的问题。如何处理这两者关系还没形成统一意见，存在两种观点。第一种观点认为应继续发挥保障功能，反对交易[12]，第二种观点则认为应该由市场配置[13]，这体现出宅基地保障功能和财产功能之间存在对立[14]。现行农村宅基地制度设计中，在不同地域宅基地承载着不同功能，且功能之间存在难以调和的冲突。在现阶段法律框架下，大部分地区农村宅基地的保障功能占主导，但在改革试点地区，财产功能要大于保障功能。中国东部一些发达地区的农村宅基地私下流转形成隐性交易市场是不争的事实，它已经突破现有的法律框架体系，这表明农村宅基地财产功能增强，已是农民财产性收入的重要来源。但是，宅基地流转出去后，如何保障农民利益是政府必须要考虑的问题。对于保障功能和财产功能，如何衡量和取舍抑或部分放开宅基地流转或全部放开，这对于政策制定者来说是难题，故此改革试点地区不断延长试点时间，这也从侧面反映出农村宅基地制度改革的复杂性、艰巨性，各地区间差异大，改革措施还难以在全国推行。

（二）地区经济发展水平不平衡

2017年的中央一号文件明确提出要提高农民收入，尤其是财产性收入。由于中国各地区之间经济发展水平差异较大，城市化水平不一，造成了各地区之间土地价值差距较大。东部地区，用地偏紧，土地价值高;中、西部地区受各种基础设施以及自然条件的限制，对土地的需求相对较弱，土地价值相对较低。地方经济水平及农户收入差异对农户退出宅基地的决策具有重要影响，具体表现在东、中、西部地区农户对于退出宅基地持有不同的态度上。东部地区经济发达，农村居民收入快速提高，加上农村基础设施完善，农村和城市的生活差距小，农户对退出宅基地愿望不高，即使农户在城市已有住房，也不愿意退出宅基地。如珠三角地区农民对于征地持强烈的反对态度。[15]中、西部地区农户从土地上获利比较少，农村和城市生活差距较大，农户更加渴望进城。如安徽金寨（改革試点地）经济发展水平不高，但农户退出意愿较高。[16]中、西部经济欠发达地区农户由于发展机会少、缺少资本，与发达地区相比，退出宅基地的愿望更加强烈，但由于土地价值和当地政府财力等原因，推进进程始终很慢。这就形成了一对矛盾：土地价值高且地方政府财力雄厚的发达地区农户不愿退出宅基地与土地价值低且地方财力薄弱的欠发达地区农户渴望退出宅基地之间的矛盾。

（三）宅基地流转渠道不充分

除了改革试点地区外，目前，农村宅基地的流转仅限于本集体经济组织内部或附近村庄，加上可以无偿申请取得，使得宅基地价值得不到体现，部分宅基地长期处于闲置状态。农村宅基地存在流转范围过窄问题。[17]农村宅基地不允许对外流转，从侧面降低了集体组织成员购买的动力。有研究表明，中国农村宅基地闲置比例在13%～19%，以16%计算，闲置面积达180万公颂。[18]一边是城市建设用地紧张，一边是农村宅基地大量闲置，不利于土地集约利用。因此，在宅基地流转市场尚未建立、流转渠道不够畅通和快速城镇化背景下，农村极易出现“人走屋空”而产生“空心村”“空壳村”。

（四）中国农户固有的乡土依恋情结

中国作为传统农业国家，经过几千年的发展，人们对土地产生了深厚的感情。农户对宅基地拥有的时间越长，对其投入的感情就越多，对宅基地依赖越深。[19]虽然很多农户的子女已在城里买房，站住了脚，希望乡下的父母搬到城里，但很多农村老人或多或少对村里的房子有依恋，偶尔会抽时间回乡下住，做“城乡两栖人”。农村宅基地承载的是一种乡土情结、祖业观和落叶归根的心理需要，也是连接家乡亲友关系的情感纽带。“恋土情结”使农户退出意愿不高[20]，即使宅基地闲置也会被农户作为一份遗产保留。有研究表明，由于对宅基地的依恋度较高，部分农户在宅基地被征用过程中，其受到的心理创伤相当严重。[21]乡土依恋情结构成了宅基地退出的重要梗阻因素。

（五）农户退出宅基地的利益保障机制不健全

宅基地及住房是农户比较大的“资产”，宅基地能否按照预先设定的路径有序退出，关键在于退出的补偿标准和后续的保障机制是否健全。根据《中华人民共和国土地管理法》，政府可因为某些公共利益需要，对集体土地实行依法征用或征收，但对公共利益范围界定比较模糊，这可能使农民利益得不到保障。有调查显示，认为退出宅基地使他们利益受损的农户占到了33.7%。[22]在宅基地退出方式上，有主动退出和被动退出。在主动退出方面，中国中、西部大部分地区地方政府财政偏紧，在宅基地退出资金补偿过程中很难一次性进行支付，这使得农民退出宅基地积极性不高。在被动退出方面，受到土地财政的刺激，一些地方政府在强行推动宅基地退出过程中忽视农户自愿行为，出现农户“被迫上楼”“上高楼”等现象，使宅基地退出偏离政策初衷。[23]

（六）城乡之间要素流动不通畅

目前，有关法律已明确规定禁止城市居民购买农村宅基地。有研究者认为，放开城市居民到农村购买宅基地，表面上看是一种公平交易，但从长远来看，是对农村的掠夺，会导致农村社会陷入混乱，故此，允许城市居民购买农村宅基地弊大于利。[24]也有学者认为，禁止集体经济组织以外人员尤其是城市居民购买农村宅基地，是农村宅基地不能释放潜在红利的主要原因，因此，如果在不影响耕地数量和质量前提下，也能够增加社会财富，可以适度放宽农村宅基地对城市居民的购买限制。[25]不可否认的是，即使在法律禁止之下，城市居民私下购买农村宅基地现象也时有发生。其主要原因有：第一，只允许农村宅基地在集体经济组织成员之间流转，流转范围过于狭小，且集体经济组织成员几乎都有自己的宅基地，对宅基地需求不高;第二，在集体经济组织成员之间流转难于形成较高的交换价格。在城市居民对宅基地需求更加强烈且愿意出更高价的情况下，农户更愿意突破法律界限将宅基地卖给城市居民。

三、农村宅基地流转路径选择

目前，农村宅基地流转存在的难点和障碍，最主要的在于法律对宅基地作出的各种限制性规定，这是出于对农民的保护，但随着经济的不断发展，农民对于宅基地流转和实现财产权的要求与各种限制性规定产生了冲突，改革农村宅基地制度是现实需要，更是保护农民利益的需要。

（一）差异化协调农村宅基地财产功能与保障功能的关系

由于中国地区间差距较大，对于农村宅基地的认识及其所承担的功能也不同。就东部沿海地区而言，经济发达，城镇化率较高，市场经济比较完善，更加追求实现宅基地的财产功能;中部地区与东部地区相比，经济稍微落后，农村人口较多，人们对宅基地的依赖还比较深，对于实现其财产功能愿望没那么强烈;而西部地区作为中国欠发达地区，宅基地的保障功能是首位。针对以上各地区的实际发展状况，要采取不同的举措。应率先打开东部地区宅基地市场，实现其财产功能，鼓励人们更多地退出宅基地，采取不同的退出方式，以缓解土地紧张局势。通过东部的实践积累，逐步向中、西部放开，鼓励有条件的农民退出宅基地，逐步实现同地、同权、同价。在退出过程中，应尊重农户意愿，不能采取强迫手段，农户退不退出由农户自主决定，政府无权帮农户做主。

（二）防止土地增减挂钩政策异化

在快速城镇化与建设用地吃紧矛盾下，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，开展城乡建设用地指标跨区域调配，探索建设用地指标跨区域交易机制。土地是不可移动的，加上建设用地指标偏紧，已成为沿海地区进一步发展的瓶颈。建设用地增减挂钩节余指标跨省域调配，可以缓解沿海地区用地紧张，指标节余地区也可获得资金收入。中国建设用地指标不足主要是东部地区，指标节余是中、西部地区，通过调配满足各自需求，东部地区获得土地，中、西部地区获得发展资金。但中、西部一些地区为了增加节余指标，增加财政收入，将农户宅基地征用开垦成耕地，农民“被迫上楼”。对于中、西部地区而言，通过指标节余和复垦来获得收入，意味着牺牲自己未来城市发展扩张的可能性，将会造成地区间差距进一步拉大。况且除了东部少数城市用地紧张外，有些城市建设指标不够的原因在于盲目扩大建设用地，过热的房地产投资使得新增住宅面积远远大于需求，造成土地的浪费。对于建设用地指标跨区域调配，应该理性辩证看待。

（三）探索多种形式的农村宅基地流轉模式

探索多种农村宅基地流转模式，是实现其财产功能的重要手段。除了现有的转让、置换、征收、抵押、出租、集中居住等流转模式外，还应积极探索其他的流转模式。探索多种宅基地流转模式不仅是提高农民财产性收入的重要方式，也是缩小城乡居民收入差距的重要手段。在集体所有制不变前提下，应探索多样化流转模式，扩大流转对象，放宽流转标准。在探索宅基地流转模式过程中，必须把农民利益不受损作为底线。流转后的宅基地使用不能违背土地利用总体规划及村庄建设规划。

（四）尊重传统文化及农户退出意愿

人类依赖土地而生存。中国作为传统农业大国，乡土文化无一不以土地为基础，而宅基地在文化中扮演了不可替代的角色，是人们归属感和乡土文化认同感的载体。乡土情结、衣锦还乡等都是以宅基地作为根基，没了宅基地，这些也就随之淡化。今天各种传统节日也是从以土地为基础的乡土文化中演变而来，“一方水土养一方人”是中国人对于土地具有深厚感情的真实写照。在宅基地退出过程中，应充分尊重农户退出意愿，听取他们的声音，不能采取“一刀切”方式。在宅基地退出过程中，对于具有历史文化价值的传统村落应给予保护，防止其遭到破坏。

（五）健全退出农户的利益保障机制

一些学者反对宅基地流转的重要原因之一，是认为农民利益得不到保障。为保障退出农户的利益，应逐步改革，让集体土地和国有土地一样独立进入市场，参与土地招拍挂竞争，享有同等的权利，形成国有与集体两个土地市场，使宅基地流转后的收益更多地留在农民手中。在宅基地流转之前，应评估农户是否具备流转条件，防止农户盲目流转而造成未来生活的困难。对流转后的农户，应设立保障金制度，即流转农户需缴纳一部分资金作为未来生活的保障，以使得失地农户在进城遇到困难后，生活还有保障。

（六）适度放宽限制，促进城乡要素自由流动

2017年中央提出乡村振兴战略，确定今后较长时间内资源要素向农村倾斜总基调。2022年中央一号文件提出，乡村振兴要为农民而建，为农民而兴。长期以来，中国农村劳动力、资金等要素单向地流入城市，造成城乡差距过大。随着中国城镇化进程的加快及部分农村人口农转非，势必造成农村宅基地闲置。宅基地作为“凝固”财产，不能自由处置，已成为进城农民的“包袱”。对于城市居民购买农村宅基地问题，应辩证看待，不可一刀切地反对或支持，应在农民利益不受损及宅基地所有权属于村集体不变前提下灵活处理。对于收入较低而无力盖房的村民，可以采取与城市居民合作方式，双方签订合同，村民出地，城市居民出资金盖房，即在合同期限内，双方对房子都拥有使用权，合同期结束后，房子归属村民所有。对于致力服务于乡村的城市居民可放宽其获得宅基地的权限，推动专业人才服务乡村振兴。但农村土地作为稀缺资源，要防止资本下乡侵占农村宅基地，禁止占用宅基地修建度假村、别墅大院等。

四、结论

农村宅基地制度改革在促进农村土地集约化利用、实现宅基地财产功能方面具有重要作用。在宅基地制度改革试点地区实践模式中，各地进行了积极有益的探索，形成一些可借鉴的宅基地流转模式。城乡走向融合发展模式背景下，在土地层面上如何平衡国家、地方政府和村集体（农户）之间的利益关系至关重要。基于此，在未来农村宅基地改革实践中，应重点关注以下几方面：其一，统筹城乡协调发展，针对不同地区，实施差异化制度设计。根据各地区的经济水平、人口规模及城市化率等影响因素，优化宅基地流转的模式，提高流转农户的收益比率。其二，注意改革的系统性和整体性，防范发生制度改革风险。在改革过程中除了评估农户是否具备退出条件外，还应统筹兼顾，在社会保障、财政、金融等方面建立相应的风险防范机制。其三，注重农户利益诉求。在宅基地制度改革中，地方政府占据主导地位，农户缺少谈判能力，在实施整村退出或连片退出时，要加大对农户利益的保障力度，防止地方政府自利行为的发生。

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